深入纠治形式主义的政策措施和制度途径

杨琳瑜

摘 要：形式主义具有长期性、复杂性、隐蔽性、顽固性和反复性，与我们党为人民谋幸福、为民族谋复兴的初心和使命相违背，同我们党实事求是的优良作风相背离，是严重影响党群干群关系的“离心墙”，也是当前群众反应强烈的突出问题。在百年党史的各个历史时期，尤其是取得执政地位以来，对形式主义、官僚主义保持高度警惕并持续不断地加以整治，不仅是中国共产党永葆党的先进性和纯洁性的根本要求，也是中国共产党始终保持创造力、战斗力和凝聚力的重要法宝。新时代，我们党聚焦于政策执行的“中梗阻”现象，“靶向治疗”潜规则和行政不作为等问题。持续纠治形式主义是一个长期复杂的过程，需要从加强政治建设、强化理论武装、密切联系群众、坚持实事求是、坚持问题导向、健全制度体系等方面综合发力、精准施治，推动新时代党的作风建设实现常态化、制度化。

关键词：形式主义；官僚主义；政策措施；制度建设

习近平总书记指出：“形式主义、官僚主义同我们党的性质宗旨和优良作风格格不入，是我们党的大敌、人民的大敌”， “我们不仅要从思想上作风上坚决反对形式主义、官僚主义，而且要从制度上坚决反对形式主义、官僚主义，扫除形式主义、官僚主义滋生蔓延的土壤”。当前，我国发展面临一些风险挑战，做好经济社会发展工作难度加大，更加需要以优良作风狠抓工作落实。形式主义、官僚主义败坏党风政风，损害党和政府形象，破坏党群干群关系，必须旗帜鲜明反对，坚决彻底纠治。好作风和好习惯的形成需要一个过程，只有不停清除积弊顽疾，锲而不舍久久为功，才能铲除形式主义、官僚主义的滋生土壤，营造求真务实、清正廉洁的新风正气。

一、中国共产党纠治形式主义的基本历程

中国共产党反对形式主義的立场是一贯的。在百年党史的各个历史时期，尤其是取得执政地位以来，对形式主义、官僚主义保持高度警惕并持续不断地加以整治，不仅是中国共产党永葆党的先进性和纯洁性的根本要求，也是中国共产党始终保持创造力、战斗力和凝聚力的重要法宝。

（一）新民主主义革命时期党反对形式主义的举措

中国共产党成立以后，中国革命的面貌焕然一新。然而，由于缺乏革命经验，加之此时的党尚处于理论探索阶段，因此一段时间内，中国共产党在理论和实践上深陷形式主义的泥淖当中。那一时期，形式主义主要表现为理论认知上的教条主义即本本主义。理论指导实践，理论上的教条主义率先传导给思想认识，继而作用到实践中，结果是对中国革命形势产生严重影响。1930年5月，党在工作中出现的形式主义偏向，毛泽东指出：“不根据实际情况进行讨论和审察，一味盲目执行，这种单纯建立在‘上级观念上的形式主义的态度是很不对的。为什么党的策略路线总是不能深入群众，就是这种形式主义在那里作怪。”毛泽东指出的形式主义，主要表现为主观主义与教条主义，反映在工作中就是不重现实，不求实效。在寻找中国革命道路的过程中，坚决反对形式主义对于打破教条化的怪象具有重要意义。扩大的六届六中全会成为中国共产党反对形式主义的重要里程碑。之所以这么说，是因为毛泽东提出了“马克思主义中国化”的深刻命题，这从根本上驳斥了教条化马克思主义的错误，回归到实事求是对待马克思主义基本原理的正确态度上。总之，新民主主义时期，形式主义主要表现为本本主义。

（二）社会主义建设探索时期党反对形式主义的实践

1949年10月，中华人民共和国的成立掀开了历史新篇章。新的历史方位对中国共产党提出了更高要求，在实际工作中警惕形式主义的产生迫在眉睫。领导社会主义建设既要集中力量办大事，又要因地制宜释放主动性。形式主义不仅妨碍力量集中，更会限制地方积极性。随着权力向中央集中，加之党员干部的工作经验还十分有限，在具体工作过程中出现了形式主义偏向。刘少奇较早注意到这种情况，他对“有些部门还发出许多形式主义的公文和表格”的做法提出了批评。新中国成立以后，形式主义的症结主要表现在具体的执政实践中，反对形式主义也在执政实践中进行。

新中国成立初期，造成形式主义的主要原因是初掌政权的中国共产党缺少建设国家的经验，党员干部在具体的工作中出现了命令主义和形式主义问题。命令主义也是形式主义。中国共产党对实际工作中出现的形式主义问题有着清醒认识，鉴于此，党通过整党整风等一系列运动纠正了实际工作中的形式主义。但是，“多快好省”总路线提出以后，在急于求成的建设心理影响下，形式主义又迅速变异，呈现出新表征。在“大跃进”“人民公社化”运动的激进政策下，以“命令风、瞎指挥风、浮夸风”为核心的形式主义不断蔓延。党中央逐步发现了目标制定和政策实施中脱离实际的问题。毛泽东强调要注重调查研究，倾听群众的真实呼声。随后，国家层面实行“调整、巩固、充实、提高”的方针也使得建设形势向好发展。但是，由于“左”的思想在党内仍然较为普遍，后来又出现了“文化大革命”的严重失误。

（三）改革开放新时期中国共产党纠治形式主义的步骤

十一届三中全会拉开了改革开放的大幕。建设中国特色社会主义要求统一思想，提高建设效率，对纠治形式主义提出了更高要求。1978年3月，邓小平在全国科学大会上指出：追求表面文章，不讲实际效果、实际效率、实际速度、实际质量、实际成本的形式主义必须制止。这为新时期全党反对形式主义定下基本调子。随着改革开放的深入，面对会议多、文章长、讲话长、内容重复、语言陈旧的问题，邓小平一针见血地指出：“现在有一个问题，就是形式主义多。形式主义也是官僚主义。”在物质文明快速发展的情况下，精神文明建设必须跟得上。在精神文明创建过程中，中国共产党高度重视治理形式主义。1986年9月，党的十二届六中全会作出的《关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》，强调要努力摸索规律，研究政策，组织和协调各方面力量，扎扎实实地做好工作，不搞形式主义。面对这种情况，江泽民同志指出：搞形式主义，不仅是自欺欺人，而且劳民伤财，对党的事业是十分有害的。进入新世纪后，面对新情况新变化。江泽民提出，搞形式主义，要害是只图虚名，不务实效。胡锦涛同志指出，提高学习实效，开展丰富多彩、富有成效的活动，在激发学习动力、提高学习质量、增强学习实效上狠下功夫，坚决避免形式主义、“一阵风”“一刀切”。胡锦涛在党的十七大报告中提出：“加强调查研究，改进学风和文风，精简会议和文件，反对形式主义、官僚主义，反对弄虚作假。”通过学习，帮助广大党员克服了在实践中的一些形式主义偏向。

（四）新时代中国共产党纠治形式主义的实践创新

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在推进全面从严治党的过程中，把加强作风建设摆在突出重要位置来抓，在坚持治标和治本相结合中全面整治形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，实现党风政风根本好转，为新时代推动中国特色社会主义事业顺利发展奠定了政治基础。党的十八大刚刚闭幕不久，中共中央政治局就审议通过了《十八届中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》，拉开了整治“四风”问题的序幕。为了更全面、更有效地整治党内“四风”问题，中央陆续在全党开展了党的群众路线教育实践活动等一系列集中学习教育活动，使党的作风建设成果持续深入巩固。在长效机制建设方面，以习近平同志为核心的党中央从体制创新与制度建设两个方面进行了创造性探索和实践。

二、形式主义、官僚主义的现实危害

经过党的十八大以来的严厉整治，形式主义、官僚主义问题得到一定程度的遏制和治理，一些多年未除的顽瘴痼疾得以铲除。但仍有一些党员干部缺乏担当精神，斗争本领不强，一些形式主义、官僚主义现象禁而未绝。踏上全面建设社会主义现代化国家新征程，对党员干部的精神状态、作风形象提出了新的更高要求。深入剖析形式主义的现实危害，对于持续纠治形式主义具有重要意义。

（一）形式主义、官僚主义导致权力运行“中梗阻”

习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第十次会议上强调，要“处理好改革‘最先一公里和‘最后一公里的关系，突破‘中梗阻，防止不作为”。中国共产党要打破“历史周期率”，关键在于执行主体的贯彻执行力。如果执行主体政绩观扭曲、权力观错位，就会在政策执行过程中以权谋私，捞取政治资本、权力资本，被动、消极执行政策，甚至是居中设卡，“吃拿卡要”，从而导致政令不畅，形成政策执行过程中的“中梗阻”。简言之，“中梗阻”现象集中体现为形式主义、官僚主义所引发的行政不作为、滥作为而导致公共政策政令不通、执行不力的后果。“中梗阻”现象严重影响行政执行的效率，其形成是多方面因素共同作用的结果。“这种‘中梗阻现象成因一般显现为执行者个体素质构成及行为选择存在的缺失，包括责任缺失，管理失职。责任的缺失，将会使权力失去约束，从而出现“权力寻租”，形成官僚腐败。政策执行主体的权力观扭曲和政绩观错位，必将导致政策贯彻执行产生“离心力”，政策执行“变形走样”。

（二）形式主义、官僚主义导致权责配置不统一和监督“空档”

权责配置不统一是指权力的行使、运用与其所指向的责任不够清晰和明确，导致权力与责任的监督出现“空档”。由于层级过多，地方政府间的责任和权限难以明晰化，上级政府利用其行政优势分配资源，往往是好事则争取，坏事则下推。权力行使过程中出现的权重责轻、权力与责任“倒挂”现象，本质上是权责配置不统一、监督指向不明晰的具体表现，这也成为形式主义、官僚主义“变种异形”的避风港。

首先，从权责配置内部结构来看，权责配置的矛盾与冲突诱发权力异化，导致形式主义、官僚主义易发频发。权责配置的内部结构来源于横向和纵向的科层制组织权责分配结构。从科层组织的纵向权力设置来看，“权力在组织内部自上而下运行，上级因而具有职位上的权力和权威，下级要服从上级的权力控制并对上级负责”。科层制的权威制度设计，本是权责匹配应然状态，但在权力实际运行过程中，却出现上级利用自身权力实行层层签署责任状、逐步“消解”自身责任的问题。“‘责任状满天飞，源于形式主义带来的责任失序、权责失调”。从科层制组织横向职能部门权责配置来看，职能部门纵横交错的双重属性使得职责关系存在交叉和混同，不可避免地出现职能部门之间的相互推诿扯皮、规避问题、推卸责任的形式主义和官僚主义现象。在具体工作中形式主义、官僚主义的突出表现就是利用横向和纵向的科层制权责分配结构，以上级权力支配下级，规避责任，滥用权力，脱离实际，脱离人民群众，搞“政绩工程”“形象工程”，为自身捞取政治资本。形式主义、官僚主義对各项工作造成了严重危害，其中对基层尤为明显。

其次，从监督的体系来看，监督层级需要逐步理顺，监督体制需要继续健全。基于当前自上而下的科层权力分配机制，必须完善监督层级才能实现政治系统的权力体系和监督体系吻合，抑制权力的扩张性。监督体系不健全就会出现只讲上级监督，以自上而下的监督取代平行监督和自下而上的监督问题，从而导致监督结构失衡。在下级要绝对服从上级的科层制权力分配结构之中，如果以自上而下的监督取代平行监督和自下而上的监督，上级权力的权威性以及权力的扩张性，必然为形式主义、官僚主义创造生存空间，导致监督出现“弱监”和“虚监”的现象。形式主义、官僚主义会使人们淡化责任，往往空泛表态、应景造势、敷衍塞责，其根本原因就是监督乏力。

（三）权力腐败是滋生形式主义、官僚主义的“催化剂”

腐败是人们在参与社会交换过程中，由于权力观扭曲、政绩观错位，以权力扩张谋求自身非法利益的一种现象。腐败的产生有两个必要条件：“一是人的动机，是主观的；二是制度机会，是客观的。”主观动机的扭曲以及权力腐败机会的存在，会对腐败产生刺激作用，会促进腐败由个体逐步向集体腐败转变。“腐败成为‘经济人追求利益最大化动机下的行为选择”，权力腐败使得“经济人”的欲望在利益最大化的刺激下不断扩张，这也是造成腐败现象不断蔓延的现实原因。腐败动机依托权力手段非法获取政治利益和政治资本，外在形式表现为滥用权力的官僚主义，以及规避责任、推诿扯皮、欺上瞒下的形式主义。1957年，邓小平在《共产党要接受监督》一文中指出，党要接受自身监督、群众的监督、民主党派和无党派民主人士的监督。1979年3月，中央纪委和中组部要求各级党委设立纪委，党内监督机构重新开启。权力腐败的根源在于官本位思想严重、权力观扭曲、政绩观错位、责任心缺失以及“法不责众”的侥幸心理，这些因素促使组织成员介入集体腐败的链条之中，对形式主义、官僚主义不正之风的扩散和蔓延起到了催化作用。在集体腐败的运作规则框架内，“腐败行动者综合运用多种策略来建构腐败交换关系，以确保腐败交换的隐蔽性与收益性”，在这种集体腐败的运作规则下，滋生一批贪得无厌、无法无天的“老虎”“苍蝇”，不仅毒化党风政风乃至社风民风，而且严重背离党的性质和宗旨。可见，这种权力腐败是导致形式主义、官僚主义易发多发、变种异形的“催化剂”。

（四）形式主义、官僚主义导致基层“微腐败”

形式主义、官僚主义广泛存在于基层，并与权力“微腐败”密切相关。权力“微腐败”生成的形式主义、官僚主义更具隐蔽性，对其定性更难，同时与基层黑恶势力相交织勾结，严重侵蚀基层政治生态，成为根治形式主义、官僚主义的现实难题。形式主义、官僚主义的“微腐败”潜在地啃噬基层群众的获得感，严重侵蚀了党在基层的执政基础。相对于远在天边的“老虎”，群众对近在眼前嗡嗡乱飞的“蝇贪”感受更为真切。虽然微腐败影响范围有限，但危害巨大，具体表现在两个方面：一是形式主义、官僚主义的“微腐败”游走于“纪、法”边缘，隐蔽性较强，广泛存在于人民群众的身边，严重败坏社会风气。由于“基层党政一把手的权力配置呈现一体两面的状况，即法定权力不足、自授权力集中”，导致权力行使具有腐败的机会和空间，基层“一把手”作为“全能型”的领导，为其权力滥用、权力腐败提供了土壤。二是形式主义、官僚主义的“微腐败”与基层黑恶势力相交织勾结，增加了根治的难度。地方宗族的黑恶势力以利益为诱惑，公职人员以权谋私为其提供“情报”、说情，甚至是充当“保护伞”。2016 年十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》指出，反对官僚主义，重在解决脱离实际、脱离群众，消极应付、推诿扯皮，作风霸道、迷恋特权等问题。2017年12月，习近平同志对《形式主义、官僚主义新表现值得警惕》进行批示，提醒广大党员干部要注重作风建设。党中央提出继续纠治享乐主义、奢靡之风，把握作风建设地区性、行业性、阶段性特点，抓住普遍发生、反复出现的问题深化整治，推进作风建设常态化长效化。要把纠治形式主义、官僚主义摆在更加突出位置，作为作风建设的重点任务，研究针对性举措，科学精准靶向整治，动真碰硬、务求实效。

三、持续纠治形式主义的政策措施和制度途径

（一）加强政治建设，为纠治形式主义提供保障。党的政治建设是党的根本性建设，是衡量党的作风建设的试金石。隐藏在形式主义和官僚主义背后的深层次原因就是不讲政治，因此，将党的政治建设摆在首位是治理形式主义、官僚主义的关键一招。一是加强党的领导。党的领导是中国特色社会主义事业发展的压舱石，发挥着凝神聚力、协调各方面有序发展的关键作用。只有加强党的领导，才能切实解决治理形式主义、官僚主义工作中政治领导虚化、政治功能退化、政治能力弱化等问题。二是提高政治站位。旗帜鲜明讲政治是领导干部的第一标准，各级领导干部应把讲政治的要求放在首位，以忠于祖国、忠于党和人民的政治立场，在同形式主义、官僚主义的斗争中增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，增强讲政治的自觉。三是强化政治监督。党员领导干部要自觉严明政治纪律和政治规矩，守住底线、不越红线，不打折扣地落实党中央的决策部署；各级纪检监察机关必须擦亮监督探照灯，加强对违纪违法行为的日常监督，发现一起就查处一起、问责一起，绝不姑息。

（二）强化理论武装，为纠治形式主义夯基固本。坚持思想建党、理论党是我们党的光荣传统，治理形式主义、官僚主义关键在于持之以恒抓好思想理论武装，引导党员领导干部信仰坚定、本领高强。一是加强理论武装。要从领导干部的思想入手，破除其错误的思想根源，引导他们带头用习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑、净化灵魂、陶冶情操、指导实践，进而深刻把握核心要义和逻辑意蕴，学深悟透马克思主义基本原理，在“学思用贯通、知信行统一”中牢牢掌握辩证唯物主义和历史唯物主义的基本内容，全面提高马克思主义思想觉悟和理论水平。二是强化理想信念教育。革命理想高于天。习近平总书记多次强调：“共产党人如果没有信仰、没有理想，或信仰、理想不坚定，精神上就会‘缺钙，就会得‘软骨病。”充分依托主题党日活动和网络教育平台，搭建理想信念教育平台，逢会议必强调，每集中必讲清，进一步拓展理想信念教育的辐射作用，引导党员干部提升党性修养，增强宗旨意识和公仆意识，树立正确的价值观、权力观、政绩观，以干事创业的坚定信念抵御形式主义、官僚主义的侵蚀。三是加强廉政文化教育。通过常态化的教育培训，大力弘扬廉政文化和社会主义核心价值观，从中华优秀传统文化中汲取營养，从价值层面厘清是非对错，引导领导干部在实际工作中从我做起、务实清廉、严以用权，充分认识责任和使命，以刀刃向内的坚定决心自觉将形式主义、官僚主义现象扼杀在萌芽之中。

（三）密切联系群众，为纠治形式主义正本清源。人民性是马克思主义最鲜明的理论品格，治理形式主义、官僚主义的核心就在于坚持人民至上、密切联系群众。要解决好“我是谁、为了谁、依靠谁”的问题习近平总书记在多种场合、多次讲话中彰显了人民领袖鲜明的人民立场。“人民是我们党执政的最大底气，是我们共和国的坚实根基，是我们强党兴国的根本所在。”党员干部要时刻将人民群众的利益摆在首位，时刻将人民群众的冷暖放在心头。将群众路线作为自身的行动指南党员干部一旦脱离了群众，便会很容易误入形式主义、官僚主义的歧途，化身为阻碍社会发展最后一公里的拦路虎。因而领导干部要永远保持同人民群众的鱼水深情，自觉拜人民为师，虚心向人民请教，始终同人民想在一起、干在一起。坚决维护人民群众的切身利益“什么是作秀，什么是真正联系群众，老百姓一眼就看出来了。”党员领导干部要有“功成不必在我”的境界和“功成必定有我”的格局，坚持权为民所用、情为民所系、心为民所牵、利为民所谋，主动担当作为，用心用情用力帮助人民群众解决困扰其身的操心事、烦心事、揪心事，不断增进人民群众的安全感、获得感和幸福感。

（四）坚持实事求是，把握纠治形式主义的原则方法。实事求是是我们党保持生机活力的制胜法宝，也是提升领导干部“免疫力”的根本方法。坚持实事求是，说到底就是从人民群众的愿望出发，彻底摆脱主观主义、本本主义的束缚，用发展的眼光辩证地看待问题，找准问题的时代特质和空间特质，找到有效解决问题的实践方法。在大力纠治形式主义、官僚主义的具体工作中，党员干部要做老实人、讲老实话、办老实事，自觉摒弃“造盆景”“编数据”“捂盖子”等投机取巧、弄虚作假、隐藏遮掩的行为，做到守土有责、守土担责、守土尽责。深入开展调查研究。“一切结论皆产生于调查研究之后，一切正确的主张皆来自调查研究，一切创新皆得益于调查研究。党员干部必须深入基层、深入群众，扎扎实实地开展调查研究，在求深、求实、求细、求准、求效上下功夫，力戒搞形式、走过场；要多开展蹲点调研、随机调研、解剖麻雀式调研，紧紧围绕老百姓最急最难最忧最怨的问题，积极听取基层干部群众的呼声，千方百计帮助群众解决好，真正做到“察民情、解民困、纾民忧、暖民心”。

（五）坚持问题导向，瞄准纠治形式主义的工作重点。坚持问题导向，是我们党治国理政的鲜明特色，也是我们党作决策、抓工作的科学方法。形式主义、官僚主义在新时代的现实工作中常常穿上隐身衣、进行新伪装、发生新变异，因此在治理形式主义、官僚主义的各环节中要善于抓住牛鼻子，做到具体问题具体分析。在治理形式主义和官僚主义的过程中，我们要遵循“两点论”和“重点论”的根本原则和方法，盯牢各部门的“关键少数”，通过少数领导干部以身作则“自我革命”的示范引领，感染和带动大多数党员干部见贤思齐、自觉转变作风。这种以上率下、立查立改的做法，久而久之势必会形成头雁领航、群雁齐飞的良好氛围。

（六）健全制度体系，构筑纠治形式主义的制度屏障。制度是关系党和国家事业发展的根本性、全局性、稳定性、长期性问题。治理形式主义、官僚主义问题必须在健全和完善制度体系上下功夫，将显著的制度优势转化为强大的治理效能，构筑起坚不可摧的制度屏障。一是健全和完善干部管理教育制度。通过开展常态化的教育培训，强化党员干部的自我管理意识，提升摒弃形式主义和官僚主义的自觉；坚持正确的选人用人导向，挥好“指挥棒”，真正把能干事、敢担当的干部“扶上马”。二是健全和完善干部考核评价机制。改进考核监督，减少考核频次，为基层精准减负，避免出现多头考核、层层考核、搭车考核的现象;坚持严管厚爱相融合、激励约束相配套的正向激励制度，为真抓实干、奋发有为的干部“点赞”鼓劲，把弄虚作假、为官不为的干部“拉黑”严惩；完善容错纠错制度，用好“三个区分开来”原则，让干事创业、敢闯敢试的领导干部吃下定心丸。三是健全和完善新型行政治理机制。各部门单位要广泛应用现代网络信息技术，充分利用诸如大数据、人工智能、区块链等“硬核”技术，创新行政治理和社会治理的模式，构建智能化、精细化、系统化的工作和服务流程，提升服务效率，让群众少跑路、好办事。四是健全和完善纠治“四风”长效机制。运用好监督执纪的“四种形态”，强化工作的事前、事中、事后预警、督查和执纪；紧盯具体工作中普遍存在和反复出现的形式主义、官僚主义问题，结合如陕西秦岭违建、阜阳“刷白墙”等典型案例，找准症结、以案示警、以案为鉴，坚决铲除形式主义、官僚主义毒瘤。

参考文献：

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