国有资产市场化运作中的若干机制设计

邓志雄

提 要：从国资委3号令——《企业国有产权转让管理暂行办法》到国资委32号令——《企业国有资产交易监督管理办法》，我国逐步建立完善了企業国有资产的进场交易制度，并推进产权市场与股票市场一起构成独具特色的中国式复合资本市场，分别为改制上市企业和非上市企业的改革发展服务，全方位实现国有资产按市场机制运作，取得了防范交易腐败和实现保值增值的良好成效，用实践证明了社会主义市场经济制度的可行性和先进性。

关键词：国资监管；产权转让；产权交易；资本市场

一、市场决定机制

按宪法规定，国有企业是全民所有制企业。企业国有产权是全国人民的共同财产。企业国有产权转让行为应让全国人民能知情、可参与，其转让价格应由市场来决定。因此，需要建立专业的产权交易市场，实行统一的进场交易制度，在产权市场信息网络和指定的省级报刊长时间公开披露交易信息，在产权交易市场平台上组织好意向购买方之间的公开公平公正竞争交易，由市场发现买主、发现价格。认定市场竞争形成的价格就是合理的转让价格，否定任何人任何机构单方定价的合理性。进场公开竞价交易即为依法合规交易，场外私下交易则为违规操作（国资主体之间的内部交易除外）。

二、政府作用机制

在肯定市场决定作用的同时，注重更好发挥政府作用。从事企业国有产权交易的机构应得到省级人民政府的批准，从事中央企业国有产权转让的机构，还应得到国务院国资委的选择确认。拟转让的企业国有产权在经过清产核资、资产评估和转让方案内部审议等程序后，要送所在地政府相关机构处置好土地、债务、税务、养老保障等事项。在进场挂牌中，国资监管机构和产权交易平台要审查有无不当的意向受让人资质设置，确保市场竞争机制有效发挥作用。挂牌和交易竞价过程中，国资监管机构要全程网上监督。交易达成之后，交易平台要组织买卖双方及时签订交易合同，监督支付交易价款；国资监管机构要及时办理产权变更手续，工商管理部门要及时办理工商管理关系变更手续。

三、预防腐败机制

企业国有产权转让，是腐败发生的重点领域之一。国企改革中曾出现通过暗箱操作侵吞国有资产权益的腐败现象。党的十六大明确要求，要深化国企改革中的反腐倡廉工作。因此，及时建立进场交易制度，预防国有产权交易领域的反腐败工作，防止国有资产流失，就成为了当时新成立的国资委紧急而重要的工作事项。

显然，直接面对产权利益的争夺，不能只指望交易相关方不敢腐、不愿腐。交易中反腐机制设计的重心应该摆在努力实现交易之中不能腐之上。阳光是最好的防腐剂。依此原理，3号令紧紧抓住如下几条强有力的预防腐败措施：一是统一强制实行进场交易；二是要求公开披露交易信息20个工作日；三是在竞价中大力推行背对背网络竞价；四是对交易全程实行细分化、信息化、全留痕操作；五是实行多部门（国资委、财政部、发改委、监察部、证监会、工商总局）对产权市场的联合监管。这一套建立在互联网技术基础上的制止腐败措施，极大提高了腐败者的交易成本，强化了监督管理能效，形成了有效的不能腐机制。

四、网络竞价机制

3号令施行前，市场上国有产权转让的竞价机制，多采用拍卖和招投标。虽也有法律规范，但现实情况表明，国有资产的拍卖和招投标过程问题仍然较多。究其根本原因，在于传统的拍卖交易中相关方会一起见面互动，从而使竞争过程可能遭到强力威胁、打压、破坏，造成市场竞争机制难以广泛深入展开。进入互联网时代，信息传递能力极大提高，信息传递成本大幅下降，一个竞价交易平台可以同时与全球众多意向受让人远距离即时互动，且参与竞价的人不知道自己在与谁竞价，无法对他人施加不当影响，转让方因此能更好地实现保值增值。由于网络竞价很好地增强了市场动员能力和深度竞价能力，企业国有产权转让过程从过去的以评估值为天花板向下降价打折，转变为以评估值为地板向上竞价增值，企业国有产权转让过程的年度平均增值率由负转正，达到两位数的正值，充分证明了网络竞价机制的有效性。

五、两个发现机制

两个发现：一是“发现交易对价”，二是“发现交易对家”。企业国有产权转让，在报价机制上实行单调增机制，在成交认定上实行价高者得机制，要先发现交易对价，再对应发现交易对家。交易对家要先报名应价并经资质审查成为意向受让人，交易对价则要经过市场竞价才能发现交易价格。报名应价，表示意向受让人认可愿以挂牌价格与其自报价格孰高参与交易。通过资质审查表明意向受让人满足交易资质条件并已缴纳交易定金。对交易中采用何种竞价方式，卖方需事先选定并披露信息，不能视报名情况再临时调整竞价方式。在有且只有一个意向受让人报价时，交易价格以其报价与挂牌价孰高决定。出现两个及以上意向受让人时，交易价格由多方竞价中的最高报价决定。当挂牌期满仍无人应价时，可以摘牌，可以续牌，也可以降价再挂。降价可以每次降低10%，也可以由转让批准方重新确定再挂牌价格。

六、交易机构协调运作机制

国务院国资委具有双重角色使命，一是作为中央企业的出资人代表，二是负责全国国资监管工作的特设机构。表现在产权转让管理上，国务院国资委既要推动中央企业进场交易，又要指导地方做好进场交易制度建设并督促落实。为此，面对全国各地都建有自己的产权交易机构的实际，国务院国资委设计采取了从地方产权交易机构中选择确认为央企服务的产权交易机构+组建国有资产交易机构协会的机制，而没有走国资委自建交易市场或组织央企共建产权交易市场的路子。实践证明，这样的机制设计非常必要。一是有利于统一规范全国国资进场交易制度和操作方式。二是有利于各地产权交易机构在相互竞争中创新发展，促进我国产权市场整体健康发展。三是有利于中央企业有选择地获取地方交易机构的优良服务，更好实现保值增值。四是规避形成一家独大的交易机构可能的垄断行为，有效减少腐败。五是从根子上避免央地争利，促进中国式复合资本市场健康发展，更好解决非上市企业融资难融资贵问题，促进社会共同富裕。

在具体工作中，国资委坚持以“规范”+“创新”双轮驱动，推动交易机构“在规范的基础上创新，在创新的过程中规范”，有效促进了进场交易制度落地和产权市场规范运作，有效实现了“卖方公开规范的卖、买方公平合法的买、相关机构公正高效的办”，大大提高了国有产权的市场化流转效率，减少了涉产权交易的各种违纪违法行为。

七、防止国有资产流失机制

在产权交易中防止国有资产流失、实现保值增值，需要一系列制度安排。上述六个机制都与防止流失、保值增值密切相关。除此之外，还有以下重要事项需要抓好：一是摸清家底，做好产权登记，划分产权类别，明确权责边界和资本运作需求。二是定战略、作决策，用产权市场为主营业务增资扩股，强化主责主业投入；明确低效无效资产退出计划，用产权市场及时变现低效无效资产。三是做好资产评估或估值，为进场挂牌找到合理的报价基础，“挂牌价不得低于评估值”。四是“交易报价实行单调增”机制，一律价高者得。五是强化竞价过程管理。大力推动交易机构之间的竞争，鼓励交易所会员之间的竞争，尽力实现意向受让人多方竞争，原则上选用网络竞价交易方式。六是加强交易结算管理。参与交易报名须先交定金，成为交易对家应及时按约付费。七是以规范和创新为标准加强交易机构考核，既看其交易总量，更看其交易质量。交易质量指标主要考核三率：进场率、竞价率、增值率。其中，进场率考查是否“应进必进、能进则进”，竞价率考查进场项目有多少引发了交易竞价，增值率考查相对于挂牌价实现了多大增值。

总体上看，上述机制设计已成为国资监管和产权市场运行的业界共识，有效实现了国有资产的市场化流转，促进了公有产权与市场经济的结合，有力巩固了社会主义市场经济体制。展望未来，以创新数字网络应用为必要条件，以坚持国资进场交易为充分条件，我国的高质量国企改革发展与高水平产权市场建设势将比翼齐飞，取得更大成就。

（作者为国务院国有资产监督管理委员会产权局原局长）