教育体制改革的经验与启示

储朝晖

提 要：教育体制是社会体制的组成部分，当它与整体社会发展不协调，难以有效服务人的成长发展的时候，就需要进行改革或改进。中国40余年的教育体制改革主要是依据市场经济体系对教育的需要，革除教育领域长期计划经济体制下所形成的僵化模式的弊端。《中共中央关于教育体制改革的决定》和《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》是中国历史上两份比较系统、深刻、全面阐述教育体制改革的中央政策文件，是两个不同时期教育向现代化、法治化方向推进的尝试。教育体制改革取得一定成效，又受社会惯性的阻碍，仍需明确方向、继续努力。

关键词：教育体制改革；现代化；法治化

一、关于教育体制改革的经验与认识

什么是教育体制改革，这是40余年来人们在不断深化认识，不断明晰又不断有新的看法的议题。

1977年前，中央教育管理机构曾被撤销，人员下放到干校。党的十一届三中全会后，经过拨乱反正，国家基本教育制度逐步得以恢复，教育体制的改革也被提上日程。当时主要面对的是中等教育结构不能适应社会经济发展需要；办学主体单一，小学教育资源难以满足普及需求；教育、劳动、就业与干部身份捆绑过紧等情况。高等教育、农村学校教育、城市中等职业技术教育成为明显薄弱的领域。简言之，当时教育体制最大的弊端在于长期计划经济体制下所形成的僵化模式。

1984年10月，中共中央《关于经济体制改革的决定》中提出要起草一份关于教育体制改革的文件。1985年5月27日，《中共中央关于教育体制改革的决定》（以下简称《决定》）颁布。《决定》明确原有教育体制存在的问题与弊端在于不能有效服务社会主义建设，因此提出教育体制改革要遵循“教育必须为社会主义建设服务，社会主义建设必须依靠教育”的指导思想；教育体制改革的目的是“提高民族素质，多出人才、出好人才”。

《决定》判断当时教育领域存在的主要问题是：第一，在教育事业管理权限的划分上，政府有关部门对学校主要是对高等学校统得过死，使学校缺乏应有的活力；而政府应该加以管理的事情，又没有很好地管起来。第二，在教育结构上，基础教育薄弱，学校数量不足、质量不高、合格的师资和必要的设备严重缺乏，经济建设大量急需的职业和技术教育没有得到应有的发展，高等教育内部的科系、层次比例失调。第三，在教育思想、教育内容、教育方法上，从小培养学生独立生活和思考的能力很不够，发扬立志为祖国富强而献身的精神很不够，生动活泼地运用马克思主义思想教育学生很不够，不少课程内容陈旧，教学方法死板，实践环节不被重视，专业设置过于狭窄，不同程度地脱离了经济和社会发展的需要，落后于当代科学文化的发展。《决定》强调：“中央认为，要从根本上改变这种状况，必须从教育体制入手，有系统地进行改革。改革管理体制，在加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权；调整教育结构，相应地改革劳动人事制度。”

该《决定》的发布标志着在中国当时迫切需要解决的教育体制机制问题上形成了广泛的共识，教育体制改革已被纳入改革开放和社会主义现代化建设的总体设计之中。《决定》内容可简括为“放权”“给钱”四个字。通过简政放权，扩大学校的办学自主权，强化地方政府对发展教育事业的权利和责任，明确把发展基础教育的责任交给地方。“实行基础教育由地方负责、分级管理”。在中等教育方面，通过改革，调整中等教育结构、发展职业技术教育的目标得到了较好的实现。到1990年，全国高中阶段普通教育和职业技术教育在校生的比例达到了1∶1。在高等教育方面，扩大了高等学校的办学自主权，对高校招生和毕业分配制度进行了改革，一些院校逐步实行了校长负责制。在教育经费保障方面，做出“两个增长”的决定，即要求“中央和地方政府的教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长”，决定地方政府可征收教育费附加，为义务教育增加了一项资金来源。

《决定》还比较细致地提出：“要针对现存的弊端，积极进行教学改革的各种试验，例如改变专业过于狭窄的状况，精简和更新教学内容，增加实践环节，减少必修课，增加选修课，实行学分制和双学位制，增加自学时间和课外学习活动，有指导地开展勤工助学活动等等。”在当时一些学校得到实施。

1985年的《决定》将高度集中的中央教育管理权力与相应的责任同时下放到地方，坚持“基础教育地方负责，分级管理”的原则，基本形成了“市县办高中，乡镇办初中，村办小学”的格局，事实上将义务教育的责任完全交给乡村两级，好处是乡政府和村委会对自己办的学校尽心尽责，校舍的维修、学校的建设、学校的土地，甚至对教师生活中的一些困难都更多地给予关心；弊端是导致农民负担过重，各地财力强弱不同，办学条件不一。尽管在“人民教育人民办”的号召下，一些地方村民捐资办学，推动了义务教育的普及，但在1994年实行“分税制”后，地方财力有限，农村义务教育经费难以保证，出现大面积乡村教师工资被拖欠、农村教育大量负债无力偿还等情况，2001年义务教育改为实行“以县为主”的体制。

2001年，全国人大代表胡平平牵头提交《尽快制定义务教育投入法》议案，建议“加大县级政府统筹力度，建立从中央到地方各级政府合理分担农村义务教育投入新机制”“将农村义务教育的办学经费和人事管理全部收归县管”。同年5月，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》印发，提出农村义务教育实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”。

义务教育“以县为主”的体制解决了经费保障问题，却难以解决甚至在一定程度上加大了不均衡问题。自2002年起，各地大规模撤并乡村学校和教学点，使得此前十余年农民用汗水建起的学校面临被拆的境地，或是薄弱學校所在地村民失去办学权和管理权，对办好家门口学校的积极性减弱。随着区域经济发展不平衡加剧、城乡差异扩大、人口流动加快，“城里挤，乡村空”，就学城镇化率长期高于居住城镇化率近20个百分点的情况出现，客观上增加了村民孩子就学成本，减少了他们平等享受义务教育权利的机会。其根源就在于学校管理隶属于有层级的单一主体的体制特征，这使得不同层级资源获取与配置能力大小差距拉大了不同区域学校之间的差距。

2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《规划纲要》）起草之初，起草组就意识到体制是教育发展的突出障碍，因此，不仅扩展了体制改革的内容，而且提升了其层级，第三部分设置了六章，专述体制改革。其中，第十一章为人才培养体制改革，提出更新人才培养观念，创新人才培养模式，改革教育质量评价和人才评价制度；第十二章为考试招生制度改革，设计了推进考试招生制度改革，完善中等学校考试招生制度，完善高等学校考试招生制度，加强信息公开和社会监督；第十三章为建设现代学校制度，提出推进政校分开、管办分离，落实和扩大学校办学自主权，完善中国特色现代大学制度，完善中小学学校管理制度；第十四章为办学体制改革，提出深化办学体制改革，大力支持民办教育，依法管理民办教育；第十五章为管理体制改革，要求健全统筹有力、权责明确的教育管理体制，加强省级政府教育统筹，转变政府教育管理职能；第十六章为扩大教育开放，明确加强国际交流与合作，引进优质教育资源，提高交流合作水平。

《规划纲要》在体制改革方面亮点纷呈，比如：提出教育管理体制改革的目标是形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制，初步提出“管办评分离”。2013年党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步指出要“深入推进管、办、评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构，强化国家教育督导，委托社会组织开展教育评估监测”。2015年教育部印发《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》，明确了管办评分离的教育行动路线图。这一系列举措试图解决长期以来教育领域存在的政府集举办者、管理者、监督者、评价者等角色于一身的弊端。

《規划纲要》在发展方面的指标基本都实现了，有些还提前超额实现。但在体制改革方面，包括人才培养体制、考试招生制度、现代学校制度、办学体制、管理体制、对外开放在内的各个方面尚不能说实现了原定目标。例如，在强调简政放权的同时，学校还是收到大量行政部门的文件，行政部门指令的非教育教学工作量仍在加重。

40余年教育体制改革的实践，从某种意义上看就是在社会主义市场经济条件下，中国的教育该由谁办、如何办，由谁管、如何管，由谁评、如何评，以及管、办、评的主体与责权关系等一系列问题，是如何协调政府与民间、市场与计划、效率与公平、公益与产业、多主体与多重属性的问题。

迄今为止，中国教育体制改革历经了艰辛而又曲折的探索，但仍存在师生负担过重、优质教育资源不足与不均衡、教育公平与普惠不充分、过度培训、教育与生活脱离、教育与产业脱节、高技能人才短缺、科学教育滞后等问题，显示出体制改革还没有实现预定目标。这些问题在根源上都与管理和评价权力过度集中、标准过于单一高度相关，如何进一步扩大学校办学自主权和教师教学自主权，如何厘清教育行政部门和其他职能部门的权责，教育部门的人权事权财权如何统一等问题，有待在未来的教育实践中得到解决。

二、教育体制需向现代化、法治化不断改进

国家“十四五”规划纲要将建设高质量教育体系作为五年工作目标，中共二十大提出建设教育强国，深入实施科教兴国战略。教育体制的未来走向要以人为本，立足长远，坚持系统思维，统筹推进育人方式、办学模式、管理体制、保障机制改进，坚决破除一切制约教育高质量公平发展和削弱国民受教育权利的思想观念和体制机制弊端，全面加强人文教育，大力推进教育治理体系和治理能力现代化。

一是教育体制需要不断现代化。当下的教育是整个中国教育现代化历程的一段，未来的方向是继续现代化。体制的现代化是教育现代化不可或缺的部分，其中包括建立现代教育行政体系，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度。这关系到人的全面成长，社会的健全和发展，也关乎教育强国目标的实现。

二是教育体制需要向法治化方向改进。教育体制改革遇到的最大阻力来自旧有的行政体系，有效改进的出路在于推进依法行政，政府转变职能，由对学校的直接行政管理，转变为运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导等方式加以影响。各级政府要切实按照建设法治政府的要求，依法履行教育职责。落实教育行政执法责任制，及时查处违反教育法律法规、侵害受教育者权益、扰乱教育秩序等行为，依法维护学校、学生、教师、校长和举办者的权益。完善教育信息公开制度，保障公众对教育的知情权、参与权和监督权。实现教育强国必须依法治教，要制定学校法、考试法等基本法律，学校依法建立，校内依据学校章程治理，让当事人有当事权，切实尊重专业人才，保障教师教学自主权和学生学习自主权，依法规范行政权力的乱作为和不作为。

三是基于市场经济体系完善教育体制。计划色彩浓厚的体制特征客观上阻碍了教育的公平、公正、普惠和质量与效能提升。建立社会主义市场经济体制是长远的制度设计，教育体制改革要与之配合、配套、分步推进，改革包得过多、统得过死的体制，建立起与社会主义市场经济体制和行政体制、科技体制改革相适应的教育新体制。通过体制改革，增强教育主动适应经济、社会和科技发展的活力，促进教育更好地为现代化建设服务，为人们追求幸福生活服务。

四是尽快建立第三方专业评价制度。建立并使用第三方评价制度，才能引入多样的评价标准，通过多种评价方式促进学生发展，消除评价标准过于单一、评价权力过于集中的痼疾，增强教育行为的客观性、公正性、公平性，使第三方评价与第一方评价、第二方评价相互验证、相互补充、相互监督，整体形成良性平衡的教育评价生态，增强教育体制的平衡与可持续性。

五是坚持多主体参与的办学体制。历史反复证明，单一主体办学必然导致教育资源不足、质量不高、效能降低，无法满足人民日益增长的教育需求。曾经的“两条腿走路”办学和其他国家建立的特许学校显示，政府应该对义务教育承担全部责任，也需要多主体办学才能激活它。在高等教育领域，更需要多元的办学主体，这样，我国才能成为更有吸引力的留学目的国。职业技术教育应该进一步市场化，这样才更有效。总之，必须依法保障多主体参与办学的基本权利，促进教育生态的丰富和繁荣。

六是继续推动建立“招考分离”的招生制度。《规划纲要》已经提出：“按照有利于科学选拔人才、促进学生健康发展、维护社会公平的原则，探索招生与考试相对分离的办法，政府宏观管理，专业机构组织实施，学校依法自主招生，学生多次选择，逐步形成分类考试、综合评价、多元录取的考试招生制度。”由于这一体制未能建立，导致此后单一标准的培训疯狂增长、师生负担加重、培训的刚性需求长期存在，“双减”后隐形培训依然难以消除。“招考分离”有利于促进入学机会公平、有利于形成选拔优秀人才的多元录取机制。如果确立了多元标准，就可以使得中小学生从单一的考分比拼中解脱出来，依据“天生我才必有用”的逻辑去发展自己的优势潜能。

（作者为中国教育科学研究院研究员）