基于教师权利保障视角的高校权力运行机制研究

贺子越 周海玲

摘   要：由于高校的组织特点，权力运行表现为行政权、学术权、教师权并存，行政权越位、错位现象十分明显。在实践中，行政权力的运行不利于高校的长远管理和发展。目前减少腐败的方法主要是人民主权和权力限制。因此，采用文献研究法，基于权力制约理论，通过梳理高校领导权力的现状，找出影响行政权力良好运行的原因，并提出相应的优化对策与思路。

关键词：高校；教师权利；行政权力

中图分类号：G649.22       文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2024）08-0115-04

一、研究背景的理论与实践意义

进入21世纪以来，我国高等教育的发展取得了巨大成就。各级教育部门党委党组以及纪检监察机关按照中央的部署和要求积极推进反腐倡廉建设，取得了一定的成效。但是，人们也清晰地看到，高校党风的廉洁建设、行政权力的运行规范、教师权利的保障等与中央的要求和群众的期待还有较大的距离，仍然面临一些突出的问题和新挑战，形势不容乐观。例如，学术委员会行使的学术权力在实践中没有得到充分的落实；教育部门存在的腐败问题和不正之风还比较严重；学校党委对学校事务的讨论和决策的领导作用等。这些问题的表现，不利于高校正确处理行政权力与其他权力的关系，造成行政权力泛化、其他权力边缘化，导致高校内部治理结构紊乱，不利于高校的长远发展。因此，本文以权利限制理论为理论基础，以高校内部治理结构中的行政权力为研究对象，分析了高校行政权力的现状及存在的问题，并针对这些问题提出解决思路和应对措施。

（一）理论意义

由于高校的行政权力不同于一般行政机关的行政权力，具有一定的特殊性，不受约束和限制的权力必然会发生腐败。通过梳理现有文献发现，研究者很少讨论行政权力本身或者行政权力与其他权力的关系，因此，本文以保障和实现教师民主权利为视点，分析行政权力与其他权力的关系和存在的问题，从理论上丰富和充实领导权力的优化运行和体系结构。

（二）实践意义

鉴于当前国家对高校由外延式发展转向内涵式发展的要求，除了提高高校教学质量和水平之外，调整和完善高校内部治理结构也是必不可少的。通过内部治理结构的优化和调整，高校管理层不仅可以完成自己的任务，还能更有效地发挥作用，提高高校的内在竞争力。因此，高校内部权力优化运行具有研究意义和价值，对高校长远发展具有实践指导作用。

二、研究综述与研究方法

通过梳理现有文献发现，国内学者的研究主要围绕行政权力与学术权力两者之间的关系。李海萍在《高校行政权力运行现状》中认为，高校学术权力机构成员资格的获得与其拥有中层以上行政职务密切相关，行政领导在各类学术权力机构中的高比例状况无明显差异。陶德胜、李智在《关于高校学术权力与行政权力关系的再认识》中指出，学术权力之于大学组织具有天然的合法性，附着于学术权力产生的高校行政权力与外部行政权力具有明显的不同。田宗远在《我国高校党委行政学术三种权力运行问题的研究》中认为，要加强制度建设，限制行政权力进一步泛化，防止学术权力继续弱化，达到三种权力的协调运行。这些研究为我国行政权力运行的优化做出了梳理和总结，为我国高校内部治理结构的完善提供了十分有益的理论指导。

然而，当前对高校行政权力的研究还存在一些空白。在研究内容上，很多研究者从考察学术权力与行政权力的关系入手，而较少关注行政权力本身的构成、来源和特点，行政权力与其他权力的关系，以及教师权利的保障和行使等问题。因此，有必要从保障教师的知情权、参与权和表达权出发，深入研究高校行政权力运行和监督机制的现状与问题，优化行政权力运行，促进高校健康发展。

本论文主要使用的研究方法为文献研究。利用知网期刊、纸质图书、电子图书等相关信息资源，通过相关主题词的搜索和筛选，广泛搜集相关研究成果，梳理研究内容，对前辈的研究成果进行学习和吸收，为本研究打好基础。

三、研究理论基础

（一）权力制约理论

权力制约理论强调权力的来源、运行和制约问题，强调权力不应该被滥用，应当受到制约和监督。该理论认为，权力来源于人民，但容易导致滥用和腐败，因此需要一定的制约和平衡机制。权力制约理论主张建立有效的监督机制，包括内部监督和外部监督，以确保权力运行在公正、合法和透明的轨道上。该理论强调权力的合法性和受限性，强调人们应当对权力运行进行监督和制约，以防止权力滥用、腐败等问题的发生，维护社会的公平和正义。孟德斯鸠认为，权力来自于服从和恐惧，任何不受约束的权力都会产生腐败。为此，他提出了著名的三权分立理论，即权力各自独立、相互制约，防止权力滥用，防止腐败滋生，从而形成了一种 “权力—权力”对抗与制约的模式。

（二）人民主权理论

人民主权理论则强调人民作为主体的地位和权力，认为政治权力应当归于人民，人民应当是国家的主人。该理论强调民主制度的重要性，主张人民应该通过选举等方式参与国家事务的管理和决策，推动政治权力的垂直和水平分权，以实现人民对政府的监督和控制。人民主权理论倡导人民参与政治决策、监督政府的权利，主张建立起民主化的政治体制，确保国家政权真正为人民服务。该理论强调人民的权利和责任，认为人民应当是政治权力的最终归属者，政府的一切权力都应当来自于人民的授权和委托。

（三）理论的适切性分析

权力制约理论作为公共管理领域民主国家面对国家权力极度膨胀而提出的治理国家领导权力机构的一种方法，同样适用于高等学校内部治理结构的调整和优化。政治权力、行政权力、学术权力，构成了大学的三种权力，当这三种权力相互干扰、相互影响时，权力必然是泛滥的、错位的、缺失的。政治权力过于霸道，就会出现一个政党、一个党委包打天下的现象；行政权力过于泛滥，就会出现组织上的官僚主义，影响学术权力的正常运转；学术权力不受约束，高校就难免出现学阀泛滥的现象，造成学术评判的不公正、不科学。因此，这三种权力必须相互制约，才能促进高校平穩有序发展。人民主权理论认为，人民是国家的主人，每个公民都有参与的权利，公民参与应被视为任何治理过程中的基本因素。这种公民参与可以加强组织与公民之间的关系，从而提高治理和服务的质量，确保公共事务管理的高效和公正。我国高校教师的知情权、参与权、表达权、监督权和保障权行使还不够充分，这就使得高校教师不可能对高校行政主体实施公民权利限制有所作用，这与人民主权理论的精神潜台词和人民主权思想是一脉相承的。因此，用行政权力制约理论和人民主权理论来分析高校行政权力运行过程和监督机制，在理论和实践上都具有一定的合理性和适用性。

四、行政权力运行现状

（一）“权力—权力”模式

1.高校政治权力与行政权力运行现状

高校政治权力和行政权力运行状态在不同阶段有着不同的权力结构特征。新中国高校内部权力结构的建构历史上曾出现过两种极端倾向。改革开放前，在“党管工农兵学商”的“左”倾思想影响下，党委权力过大是这一时期高校内部权力结构的重要特征。随着改革开放后党的领导方式的改革，高校行政权力的重心逐渐向行政系统转移，以至于行政系统是行政管理者的忠实执行者，高校内部管理权力过大成为不争的事实。与此同时，民主权利在大学成为学术权威的行政权力扩张面前处于弱势地位，监督的积极性和有效性也难免受到影响。

2.高校学术权力与行政权力运行现状

现代大学具有学术和行政双重职能，既要传授知识，又要展示行政管理模式和科层制组织结构。因此，高校的运行与行政权力密不可分，也与学术权力密不可分。目前，在高校行政管理中，行政权力与学术权力已经走到了一种失衡的状态，主要是学术事务中的行政权力过大，高校模式下高校的学术权力没有得到充分的认可，同时存在着权利泛化和学术权力萎缩的问题，以至于高校学术活动不能正常开展，学术专家的合理意见不能得到有效采纳。同时，学术委员会、学位委员会、职称评定委员会、教材审查委员会等学术组织被聚合成行政组织，只行使行政权力。真正的学者在高校学术组织中的参与度非常有限。我国高校的学术组织大多由院系和行政单位的负责人组成，普通教师很少能参与其中。虽然院系领导也是等同于专业人员的学术组织成员，但他们在大学学术组织中的地位并不高。

（二）“权利—权力”模式

作为高等教育基本权利领域最重要的议题之一，教师有权控制和限制行政权力。与政治中的公民权利和政治权利不同，高等教育中的行政权力并不来源于教授职位的授予和接受，而是独立于学术权力之外，但教授权利可以在一定程度上限制行政权力。有学者认为，教授的权利可以分为三个方面：学术自由权、人身安全权和民主管理权。其中，学术自由权和人身安全权是教授的个人权利，与他人或组织无关。但是，作为大学的一员，教授有民主管理的权利，有对学校事务的知情权和参与权。教职工的参与可以促进上级决策的合理化，促进规章制度的完善，提高决策执行的速度和效率。《中华人民共和国教师法》规定，教师有权参与大学的民主管理，包括有权对教学、大学管理和领导机构的工作提出意见和建议。但在实际上，大学的行政权力大于教师的权利。

五、存在问题的原因

（一）行政权力界限不清晰

一方面，行政权力过于集中导致决策效率低下。在一些高校内部，权力过于集中于少数几位领导人手中，导致决策效率低下。由于决策权没有下放到更广泛的参与者手中，可能会导致领导者个人主观意志左右决策方向，长期来看，可能会局限高校的发展潜力，难以充分调动师生的积极性和创造力。此外，集中权力还容易导致信息不对称，影响高校的决策质量和效率。另一方面，各部门权责不清导致协作困难。在一些高校中，各部门之间的权责不清，导致协作困难，影响高校整体运行的效率和效果。部门之间存在交叉、重叠的管理职能，可能造成资源浪费、责任模糊等问题。同时，由于权责不清，可能会导致决策冗余、信息不畅等情况，影响高校内部的协作与合作，而且缺乏明确的权责划分也容易导致管理混乱、责任推诿等问题。

（二）行政权力运作程序不规范

就高校的内部治理而言，规范公正的行政权力运行程序对于高校行政权力的运行具有十分重要的意义。在一些高校中，行政权力的运作程序缺乏透明度，决策过程不够公开公正。一些重要的行政决策往往是在幕后进行的，缺乏公开的程序和透明的决策机制。这种缺乏透明度容易导致权力被滥用、信息不对称等问题，使得师生以及外界难以监督和评估高校的行政工作。另外，有些高校在行使行政权力时，执行程序不规范，存在操作不规范、违法违规等情况。比如，在实际办学过程中，涉及学校重大决策事项，如重大项目投资、教师相关权益、大额资金使用等“三重一大”事项，没有经过学校校长会议的充分讨论，没有接受学校党组织的监督，没有充分听取学校教职工的建议和意见，存在粗放式管理的不良现象，导致高校内部管理混乱、效率低下，甚至可能引发各种违法风险。学校行政决策程序流于形式，没有真正发挥相应的制约和规范作用。

（三）行政权力监督机制的不完善

高校行政权力最主要的职责是对学校事务进行高效的管理，处理各种复杂的问题，维护师生的合法权益。但是，在实践中，由于监督的缺失和不到位，行政权力明显出现越位和异化的现象，反而对学校的管理造成不良影响。高校教职工代表大会和工会的监督权力有时处于边缘化的地位。一方面，由于这类组织的机构建设不够完善，结构过于精简，人员不足，处于弱小的一种地位；另一方面，这类组织的规章制度没有真正引起教师的重视，在实践中没有发挥其应有的作用。因此，从这个角度来讲，高校教师的监督机制存在一定的缺失，难以对高校的行政权力运行起到有效监督和制衡的作用。

六、思路与对策

（一）拓宽校务公开的力度和全面性

“阳光防腐剂”是反腐必备良药。根据调查数据可以看出，我国高校校务公开的现状不能满足师生对高校行政主管部门制约和监督活动的需求，应主要从公开的广度、深度、渠道拓展等方面来促进其改善。首先，加大校務公开的力度，凡是涉及到学校人事、经费、教学资源的分配、调剂、使用等情况都应该公开。其次，增加校务公开的全面性。在公开人事事项时，应将个人简历、工作业绩、经办人调离报告等具体情况向特定对象公开；在公开财务事项时，应将经费来源、个人使用情况、金额等具体情况向特定对象公开；在公开设备物品使用情况时，应将设备物品的品牌、型号、使用年限、购买价格、经手人等具体情况向特定对象公开，避免不公开、选择性公开。

（二）畅通教师参与民主管理的途径

有效畅通教师参与民主管理的渠道，促进教师参与学校治理和决策的广泛性、深度性和实效性，进一步提升学校管理的民主化水平和治理效能。一方面，可以建立多元化的沟通平台。建立定期的师生座谈会、教师代表大会等机制，让教师有机会表达意见和建议，促进师生之间和师生管理层之间的沟通与互动。这些多元化沟通平台可以保证教师与管理层之间信息畅通，增强教师的归属感和主人翁感。另一方面，发挥教师代表作用。《教师法》明确规定，各级各类学校要按照国家有关规定建立健全教职工代表大会，选举产生教师代表或教师委员会，让教师代表参与学校重大事务的决策和管理，为教师提供发声的机会，增强教师的参与意识，保障教师参与权利。

（三）构建教师宽松民主的表达环境

在大学教育中，民主权利的核心组成部分是表达权，它体现了大学的学术自由以及民主氛围。对教师表达权的维护也体现了高校的价值取向。从非正式制度来看，高校的组织治理文化仍然缺乏民主、协作、学术本位的氛围。当前，高校的各类事务仍由行政领导的单方面意志决定，管理文化体现出一种“行政权力泛化”的状态。在这种情况下，教育者在管理权力面前更多的是退缩和妥协，在日常工作中往往不能自由、开放地表达自己的利益诉求。构建宽松民主的表达环境，可以激发教师的积极性和创造力，促进学校管理的民主化和高效性发展。这样的环境不仅有利于教师的个人发展，也有助于提升整个学校的管理水平和教学质量。一方面，要建立多元化的反馈机制，搭建多样化的意见反馈平台，如匿名举报渠道、意见信箱、在线建议箱等，让教师能够便捷地表达对学校管理和工作环境的看法和建议；另一方面要开展民主评议活动，定期开展教师评议或教师满意度调查，收集教师的意见和建议，及时调整管理措施，改进工作环境。

（四）建立预防和惩治相结合的监督体系

目前，教育领域出现了师生权益无法得到良好保障、治理效能不高等問题，究其原因，就是高校的教代会民主监督权未得到有效发挥，表现为教师监督权意识的薄弱、教代会作用的弱化、校务公开的程度及内容不足等。学校应该从预防和惩治两方面提升教师的民主监督意识，增强教师的民主监督权。一方面，学校可以通过强化内部监督以及建立风险评估机制做好预防措施。建立健全的内部监督机制，如设立独立的监察部门或委员会，加强对各项工作的审核和监督，有效防范腐败问题。此外，通过定期风险评估和监测，及时发现问题和风险，预防腐败现象的发生。另一方面，在科学民主决策的基础上，将权力关进制度的笼子里，加强对重点领域和关键环节的监督和检查，如加强对后勤基建、财务报销、学校招生、科研招标、政府采购、校办产业等环节的监督检查。全面推行民主管理、信息公开、民主监督的现代大学制度，发挥教师作为高校治理主体的监督作用。对违纪人员采取教育惩戒措施，开展廉政教育，引导其认识错误、悔过自新。

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Research on the Mechanism of Power Operation in Universities from the Perspective

of Protecting Teacher Rights

HE Ziyue， ZHOU Hailing

（University of Shanghai for Science and Technology， Shanghai 200093， China）

Abstract： Due to the organizational characteristics of colleges and universities， administrative power， academic power and teacher power coexist in the process of power operation， among which， the phenomenon of offside and dislocation of administrative power is especially obvious. Power is easy to cause corruption. In practice， the problems in the operation of administrative power are not conducive to the management and long-term development of colleges and universities. At present， the main ways to curb corruption are peoples sovereignty and power restriction. Therefore， the author adopts the literature research method， based on the power restriction theory， and finds out the reasons affecting the good operation of administrative power by combing the current situation of leadership power in universities， and puts forward corresponding optimization countermeasures and ideas.

Key words： Colleges and universities; Teachers rights; Administrative power

[责任编辑   柯   黎]