研究生教育省级统筹：现实意蕴、实施掣肘与优化路径

孙健 臧志军

DOI： 10.16750/j.adge.2024.05.002

摘要：在我国从研究生教育大国向研究生教育强国迈进过程中，省级统筹不仅是我国研究生教育发展的现实需求，也是我国研究生教育发展的必然结果。加强省级统筹是我国在研究生教育体制改革探索中权衡集权与分权利弊而作出的理性选择。研究生教育省级统筹具有重大现实意义，有利于形成省域特色、理顺主体关系、服务区域发展及建设研究生教育强国。认为我国研究生教育省级统筹总体处于探索阶段，在职责权限、法律法规、组织架构等方面存在实施掣肘，有必要以明确职责权限为关键，以更新法律法规为保障，以完善组织架构为重点，设计省级统筹优化路径，形成中国特色研究生教育省级统筹新格局。

关键词：研究生教育；省级统筹；现实意义；实施掣肘；优化路径

作者简介：孙健，江苏理工学院炎培学院教授，常州 213001；臧志军，江苏理工学院炎培学院院长，教授，常州 213001。

“研究生教育是现代最高层次教育，位于国民教育序列的顶端”[1]，是培养高层次人才的主要途径，是建设创新型国家的核心要素。我国自1978年恢复研究生教育以来，始终坚持中国特色研究生教育发展道路，培养模式不断创新，培育过程不断完善，培养质量不断提高，社会影响持续增强，正在从研究生教育大国向研究生教育强国迈进。与此同时，随着研究生教育事业的蓬勃发展，省级政府研究生教育统筹作用的变迁遵循了由混乱到整合，由模糊界定到明确规范的发展过程。1981年《中华人民共和国学位条例》（以下简称“《学位条例》”）开始实施，我国研究生教育实行中央政府和研究生培养单位两级管理体制。随着教育体制改革的深入，学位与研究生教育两级管理格局被打破，1991年开始，江苏、上海、湖北等省市率先建立省级学位委员会，随后，各省（自治区、直辖市）纷纷建立了省级学位委员会。中央政府开始将学位与研究生教育管理部分权限下放给省级政府。“1995年第六次学位授权审核工作首次委托部分省自行审核本省区域内的硕士学位授权点，打破了中央一统天下的局面，2005年第十次学位授权审核，又把一级硕士学位授权点的审批权下放。”[2] 2010年颁布实施的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确提出省级政府统筹是教育管理体制改革的重点，也是国家教育体制改革试点的一项重要任务。2013年，党的十八届三中全会对教育领域深化改革提出了新的要求，指出要扩大省级政府的教育统筹权。自此，省级政府逐渐成为研究生教育发展的重要力量，在原先两级管理体制的基础上，形成了中央政府—省级政府—培养单位三级管理体制。

一、研究生教育省级统筹的现实意义

研究生教育省级统筹是研究生教育管理体制改革的重要战略设计，是深化研究生教育综合改革的重要抓手和关键环节。研究生教育省级统筹的关键是“统筹”。通过省级统筹，切实推进研究生教育与经济社会发展的联系，统筹推进研究生教育领域的各项改革。省级统筹强化省级政府在中央政府和研究生培养单位之间沟通协调的功能和作用，在保证国家研究生教育方针政策的贯彻执行前提下，根据省域经济社会发展需求、省域研究生教育现状自主确定研究生教育发展目标、实施路径以及工作重点。

1.形成省域特色

区域非均衡发展是一个全球范围内普遍存在的现象，也是任何一个国家在其发展进程中都不能忽视的。“研究生教育发展也存在明显的区域分布不均衡问题。”[3] 我国各地区研究生教育发展的差异性和地方经济和各项事业发展的不均衡，客观上需要充分发挥省级政府对本省域研究生教育的统筹与管理作用。我国幅员辽阔，从区域发展差异来看，不同省份之间经济、科技以及研究生教育发展不平衡。不同省域之间社会发展水平的差距，导致了研究生教育也存在明显的区域差异，直接体现在不同省域的研究生教育资源、办学条件、办学经费的差距方面。同时，省域内研究生教育系统亦有部属、省属和市属高校的梯度差异。因此，中央政府很难在全国范围内细致地考虑各省在研究生教育发展上的具体要求，这就必须借助于省级统筹，依照相应的标准，从各省的社会经济发展状况出发来规划研究生教育的规模，提出研究生教育人才规格要求，实现研究生教育与省域特色发展的结合。也就是说，研究生教育发展水平的省际差异，客观上要求各省级政府从本省实际出发，充分发挥省级政府对本省域研究生教育统筹与管理的作用，因地制宜地推进研究生教育特色化发展，提出适合本省特点的研究生教育发展战略目标、模式和路径。因此，加强研究生教育省级统筹是我国具体的省域非均衡发展所决定的。这有利于我国各省级政府从本地实际出发，科学提出适应本省特点的研究生教育改革和发展目标，促进省域内的研究生教育特色发展。因此，推行研究生教育省级统筹需要省域研究生教育遵循教育外部关系规律，主动适应省域特点，在学科专业布局、发展规模和速度等方面形成省域特色。

2.理顺主体关系

省级统筹进一步理顺了中央与省级政府在研究生教育领域的责任与权力：中央政府承担对研究生教育进行宏观调控的职能，省级政府对省域范围内研究生教育拥有一定的决策权和管理权。省级统筹要求中央简政放权，改变过去“大一统”的领导方式，把中央政府从具体事务管理中解放出来。改变中央政府管理研究生教育的传统方式，转变工作职能，将一部分管理权力下放到省级政府，扩大省级政府对研究生教育的决策权和统筹权，以增强办学灵活性和自主性。中央政府减少对省级政府管理研究生教育事务的直接干预，主要通过制定宏观调控政策和发展规划，增减经费投入等影响研究生教育省域布局、发展规模和速度，引导研究生教育健康发展。同时，省级统筹还进一步理顺了省级政府与培养单位之间的关系。就省域研究生教育本身来看，它具有相对独立性和较大的自主空间。在统筹框架内，省级政府在职责范围内开展工作，培养单位的办学自主权得到充分保证。省级政府以政策调控、规则制定、规划指导、秩序维护为主，從直接管理转为间接管理，从过程管理转为目标管理。整体来看，也就是通过理顺中央政府—省级政府—培养单位三级架构，形成中央政府统一领导和管理全国的研究生教育事业，省级政府统筹协调本省区域内的研究生教育事业，培养单位负责本部门研究生培养的分级管理格局。总体上进一步厘清各级主体在研究生教育发展中的权责关系。在统筹过程中实现各级政府各安其位，不错位、不越位、不缺位。尤其是真正落实省级政府的责任并提升省级政府的积极性和主动性，提升研究生教育省级统筹能力和水平，实现省域研究生教育稳步发展。

3.服务省域发展

我国市场经济的发展推动了经济发展的区域化，经济社会发展的重心下移至地方，省域成为一个相对独立的经济社会发展子系统。同时，省域化成为研究生教育发展的重要特征，这要求省域研究生教育适应省域经济社会发展的需要，肩负着为省域发展提供高素质人力资源与技术支撑的历史使命，为省域社会经济发展服务。这既是研究生教育持续发展的未来方向，又是省域经济社会发展和教育发展到新阶段的客观要求。省域研究生教育必须首先满足地方经济社会的发展需求和当地人民群众的教育需求，这是由省域教育利益的相对独立性决定的。省级政府作为权力主体，对辖区内研究生教育系统规模、结构、速度与效益进行通盘考虑、统一筹划和安排，同时，又要从外部统筹好研究生教育与经济社会发展的关系，满足省域经济社会发展的需求，最终达到使研究生教育内部规模、结构、速度、效益与外部关系达到和谐。整体来看，省级政府统筹研究生教育改革与发展，有利于加强研究生教育与省域经济、科技、社会事务之间的互动协同，明确研究生教育与省域经济社会的关系，坚持服务需求，使研究生教育与省域经济社会发展全面衔接，在研究生教育布局、项目和建设内容上与省域经济建设和社会发展的重大需求有机结合；有利于充分发挥研究生教育作为推进省域创新发展核心动力源的作用，推动研究生教育为经济社会发展提供高水平的科技支撑和智力支持，提升省域研究生教育改革与发展的地方适应性。

4.建设研究生教育强国

加强省级统筹就是更多地从本省研究生教育的优势着眼，省域内合理整合利用各类资源，提升省域研究生教育整体实力。但是，建设研究生教育强省不是省级统筹的最终目标，从根本意义上说，省域研究生教育的协调发展最终将促进和推动全国范围内研究生教育的协调发展，通过强省建设，推动研究生教育强国建设才是最终目标。研究生教育强省是研究生教育强国宏观战略的重要组成部分，建设研究生教育强国应首先建设若干研究生教育强省，通过提升省域研究生教育的综合竞争力，实现国家范围内以强带弱，优势互补，合理配置资源，提升全国研究生教育整体实力，促进全国范围内研究生教育的快速发展，推动研究生教育强国建设。2020年9月，教育部、国家发展改革委、财政部联合印发《关于加快新时代研究生教育改革发展的意见》，提出到2035年，初步建成具有中国特色的研究生教育强国。当前，我国已进入建设研究生教育强国的关键阶段，研究生教育面临前所未有的发展机遇和挑战，需要各省研究生教育不断苦练内功，遵循研究生教育规律，进行内涵式发展，发挥省级政府统筹、规范、引导作用，通过规划、政策、财政、评估、协调、监督等宏观调控手段，为研究生教育发展创造条件和搭建平台，大力提升各省高层次、高水平人才培养质量。“着眼未来规划当下，适应高质量发展需要，全面深化改革，推动研究生教育体系调整升级。”[4] 同时，将各省研究生教育发展融入国家研究生教育强国总体战略规划中，进而整合优化研究生教育资源与结构，最终建立起能够支撑研究生教育强国格局的省域特色研究生教育体系。

二、研究生教育省级统筹的实施掣肘

近年来，我国研究生教育发展迅猛，成就突出。在微观层面，培养单位整体办学实力有较大提升，具有国际水平的研究生培养单位或者学科数量逐渐增加；在宏观层面，全国研究生教育迅速发展，整体实力快速上升。然而，相对于微观和宏观的成绩，作为连接国家与培养单位的中观层面省域统筹作用发挥却并不明显。我国研究生教育省级统筹总体处于探索阶段，尽管取得了一些成效，但仍面临诸多问题与困境。例如，省级统筹的能力薄弱、统筹落实不力。虽然目前全国各省均成立了省级学位委员会，加大了省级统筹力度，但不同省份之间水平差距还很大。江苏、上海、湖北、陕西等省级统筹工作开展较早，积累了一些有益的经验。但是，大部分省份省级统筹工作开展较迟、程度较浅，实际工作仅仅是传达执行中央有关政策或者进行信息统计工作，未能实质性开展相关统筹工作。省级政府欠缺真正统筹的权限，省级统筹权的行使常常出现虚置现象。为了更好地探究研究生教育省级统筹工作的实施掣肘问题，课题组于2023年8月，对江苏省和浙江省学位办相关同志开展了半结构化访谈，对访谈结果进行归纳后发现，研究生教育省级统筹工作实施掣肘主要可以分为以下三个方面。

1.职责权限模糊

由于“扩大省级政府教育统筹权”提出时间不是很久，无论是理论研究还是实践推进都处于起步阶段，省级统筹的职责权限模糊，部分省级政府对于研究生教育如何统筹、统筹到何种程度，认识不一，并没有达成共识。有学位办的同志表示：“这些年，尽管国家文件一直在提省级统筹，但是，从省级政府层面来讲，省级统筹工作到底如何进行，只有一个粗线条框架概念，还不是非常清楚，处于‘摸着石头过河阶段。”当前，中央政府的主要职责是加强对全国研究生教育事业的统一领导和宏观管理，而国家方针政策的落实和日常事务的管理则由省级政府及研究生培养单位承担主要责任。尽管这个划分从逻辑上来看是合理的，但在实践中依然存在界限不清晰的问题，中央政府与省级政府之间职责与权限交叉重叠现象依然存在。也就是说，中央政府与省级政府之间管理职能的配置错位，统筹权限划分不明，导致刚性职责分工的混乱。由于没有明确细致地规定中央政府和省级政府职责与权限的分配界限，容易造成“越位”与“缺位”现象，例如，中央政府超越应有的权限，“越位”干预省级政府统筹工作，而省级政府也未能很好地履行自己的职责，造成管理“缺位”，这些问题阻碍了研究生教育省级统筹改革的深入推进。

2.法律法规滞后

完善的法律法规体系是指引和推动研究生教育省级统筹发展的保障。我国各级教育行政部门有必要颁布系列相关法律法规，为研究生教育省级统筹指明前进的方向和实施的举措。但是从现实来看，立法工作的进度赶不上我国研究生教育快速发展的势头。从国家层面来看，尽管《中华人民共和国学位法》2024年4月26日由全国人大表决通过，并将于2025年1月1日起施行，但是该法对于省级学位与研究生教育管理职能的规定依旧比较模糊。而《中华人民共和国高等教育法》（以下简称“《高等教育法》”）虽然经过两轮修订，但是，对于省级政府高等教育管理权限的规定则相当笼统，后续也缺少相关的立法解释。因此，就立法而言，尽管省级教育管理机构作为一级学位管理层次和部門的定位得到相关法律确认，但配套法规及实施细则亟须得到补充和强化。另外，当前我国研究生教育省级统筹多采取政府制定并下发文件形式，欠缺正式法律法规的保障。也就是省级统筹权来源于行政型分权而非法律型分权，主要是通过国务院或者是通过国家教育行政部门发布“指令”“规定”“意见”和“通知”等来进行，使得研究生教育省级统筹的权威性受到了很大影响，导致研究生教育省级统筹制度的法律刚性不强、约束力较弱。容易造成省级政府在开展统筹时依据不足、统筹实践权限不明、随意性大等现象，难以保证省级统筹的权威性、长效性、持续性和稳定性。

3.组织架构缺失

研究生教育省级统筹的具体承担者是省级教育行政部门，省级教育行政部门在省政府的指导和授权下承担了相应的研究生教育省级统筹的事务。研究生教育省级统筹框架要求省级教育行政部门和财政、国资、税务、经信、发改、人社等职能部门之间相互配合，然而这些职能部门之间是平级关系，相互之间并没有行政隶属关系和业务指导关系。作为平级的教育部门难以协调各方关系，沟通不顺畅，由于缺少一个协调省级政府各职能部门的省级统筹联动组织架构，许多跨部门问题难以解决和落实。有学位办领导表示：“本学位办的日常工作，一旦跨出教育领域，和其他政府职能机构打交道时，难度很大，尤其是涉及利益协调问题时，更是难上加难。”省级政府不同职能部门之间缺乏组织协调，使省级统筹工作难以实质性开展，影响了省级统筹效能的发挥。同时，省级教育行政部门自身能力不足，对研究生教育统筹能力有限。部分地区的省级教育行政部门缺乏相应的人财物资源及相关权力，很难完成统筹本地区研究生教育工作的任务。另外，在研究生教育省级统筹组织架构中，省级专业学位研究生教育指导委员会缺位。尽管有少数省份已成立省级专业学位研究生教育指导委员会，例如山东省和海南省分别于2021年和2022年成立了第一届省级专业学位研究生教育指导委员会，但是，其他省份跟进速度较慢，无法开展工作交流与经验互鉴。省级统筹需要集聚广泛的智慧，离不开专业机构和人员的智力支持，同时需要行业的参与，这离不开省级研究生教育指导委员会的牵线搭桥。部分省份专业学位研究生教育指导委员会缺位，极大地制约了研究生教育省级统筹工作的顺利推进。

三、研究生教育省级统筹的优化路径

省级统筹作为一项长期性、系统性、战略性的改革，任重而道远。省级政府在统筹研究生教育发展的过程中，需要科学研判省级统筹发展的环境，把服务需求、提高质量作为发展主线，推进省级统筹制度不断完善，推动省级统筹各项改革的良性互动、协同配合。同时，完善省级政府的职责，突出体制机制创新，提升省级政府统筹效率，坚持从省域研究生教育改革发展的实际出发，遵循教育规律，提出适应省域特点的研究生教育改革举措。针对现阶段省级统筹实施掣肘，需要从以下几个方面加以优化。

1.明确省级统筹职责权限

明确与落实研究生教育省级统筹的职责权限，是研究生教育管理体制改革的主要内容，也是研究生教育管理体制成熟与完善的主要标志。从研究生教育管理体制改革逐步发展的历程看，欲增强省级政府部门对研究生教育的统筹管理，需要明晰省级政府的自身定位，明确省级政府部门在研究生教育统筹工作中的范围、职责与权限。只有这样，才能有针对性地优化研究生教育省级统筹顶层设计，提高研究生教育统筹改革的总体效果。

在研究生教育省级统筹过程中，要避免以下认识误区：一是认为统筹就是权力高度集中，省级政府把所有权力都集中于自己手中；二是认为省级统筹就是全部放开，省级政府把相关责任、权力全部下放。这两种极端的认识都不可取。研究生教育省级统筹必须进一步拓宽视野，深入思考纵向上下级关系的合理化。对于省级统筹来讲，既要坚决地转移、下放某些阻碍研究生教育改革发展的职能，同时又要坚决地健全和强化符合研究生教育改革发展要求的职能。①中央政府要进一步向省级政府纵向放权，给予省级政府更多的规划、协调、组织省域研究生教育改革与发展的权力，并明确相应责任。中央政府在明确基本授权标准前提下，把相关权力下放到省级政府，从根本上消除“越位”“错位”现象，确定各自的统筹对象和统筹空间，做到既不影响中央权威性，又不削弱省级统筹的效用。②省级政府要向研究生培养单位放权，将属于培养单位自主权范围内的事务彻底下放。省级政府需要认识到加强省级政府统筹与完善培养单位办学自主权并不矛盾，而是相辅相成、协同共生的关系。省级统筹并不是干预培养单位内部事务，而是通过对省域研究生教育宏观调控，为研究生教育竞争性发展提供公平的环境。③以综合化思维优化省级统筹。省域研究生教育的发展有其局限性，容易陷入发展的误区。如果片面地强调省域的独立发展，容易导致地方保护主义，单纯考虑地方利益，削弱中央宏观管理能力。应树立全国研究生教育“一盘棋”的观念，局部的发展必须服从和服务于国家整体发展的需要。

整体来看，加强省级统筹，必然要求各省级政府部门从本地区实际出发，提出适应自身特点的研究生教育改革目标、模式和政策举措，统筹推进研究生教育综合改革，确定省域内研究生教育改革与发展的重难点问题，设计省域研究生教育统筹的总体方案、路线。只要有利于研究生教育与省域经济社会协调发展而又不阻碍培养单位充分行使办学自主权的事情，都可以纳入省级统筹工作的范畴。省级政府通过政策指导、教育评估、财政拨款等间接调控方式对研究生教育进行管理，实现省级政府角色从“执行”到“统筹”的转变。

2.更新省级统筹法律法规

随着我国研究生教育管理体制改革的不断深化和持续推进，加强省级统筹是研究生教育发展的内在规律和要求。要将省级统筹落到实處，不仅需要深化对省级政府统筹研究生教育发展的认识，明确省级政府统筹权，还需建立健全研究生教育省级统筹法律法规。研究生教育的发展不可能在法制真空环境中进行，必须加强法律法规建设，形成较为完善的法律法规体系。用法律形式确定省级统筹制度，提高省级统筹的法治化水平，提升省级统筹的权威性，规范统筹权运行，并加强配套法规制度建设，从根本上保障省级统筹的执行。也就是说，更新省级统筹法律法规就要基于现实发展，与时俱进地修订相关法律条款来引导、激励、约束和释放省级教育管理部门在研究生教育中的活力与行为，引导省域研究生教育的发展方向，为省域研究生教育的和谐发展提供良好的法律环境，使省级统筹权得到明确的法律保障，在执行中得到全面落实。

一方面，国家层面应该加快进行《高等教育法》等相关法律的修订工作，并加快相关实施细则的制定工作，将法律中的原则性规定具体化，提高可操作性。以立法的形式对省级政府研究生教育统筹职能进行系统建构，从而强化省级政府研究生教育统筹权的稳定性。另一方面，省级政府在遵循国家有关法律和政策的前提下，积极制订完善省域研究生教育的地方行政法规。在中央统一法律法规的指导下，省级政府结合本省域的社会发展状况和需求，就研究生教育的发展质量、资源使用、师资建设、科学研究、技术转化、国际合作等关键性问题制定具体政策与法规。另外，省级政府应以相关法律法规的修订为契机，推进省域教育政策、产业政策、科技政策的衔接配套，根据省级政府所承担的提供省域研究生教育公共产品和公共服务的职责，确定省级政府相应的研究生教育管理的法律责任和权限，为实现省域研究生教育发展目标提供法律保障，为充分发挥省级政府统筹提供良好的法制环境。

3.完善省级统筹组织架构

省级政府在推进地方教育改革发展过程中，绝对不能仅仅依靠教育行政部门的努力，而应是举全省之力，形成省级人民政府主导、各行政职能部门广泛参与的组织架构。在加强省级政府研究生教育统筹的过程中，应借鉴国际经验，立足中国国情，完善省级政府统筹协调、各职能部门联动的组织机制，切实将省级政府研究生教育统籌综合改革落到实处。

第一，加强省级政府各职能部门之间的统筹协调。研究生教育省级统筹要涉及不同的利益主体，分歧与冲突在所难免，因此，建立一个能够统筹省级政府各职能部门的联动组织机制是实现省域内研究生教育统筹的前提。探索建立联席会议制度来统筹省内研究生教育发展，可以由省政府牵头，包括教育、科技、财政、人社和发改等职能部门参与，形成省政府主导，各省级职能部门广泛参与的组织架构。充分发挥各政府部门职能优势，将有关工作统一到加强研究生教育工作上来，并落实到位。对研究生教育省级统筹中的重要事项、重大问题进行会商，确保各部门形成工作合力，提升省级统筹的效率，形成研究生教育省级统筹运行的长效组织机制。第二，完善省级专业学位研究生教育指导委员会建设。“专业学位是针对社会特定职业领域的需要，培养具有明确职业和应用导向的、具有较强的专业能力和职业素养、能够创造性地从事实际工作的高层次应用型专门人才而设置的一种学位类型。”[5] 因此，应用性是专业学位研究生教育的重要特性，“专业学位研究生作为社会应用型的学位类型，其培养不能仅仅在高校中完成，更需要社会力量的广泛参与”[6]。省级专业学位研究生教育指导委员会是社会力量的重要组成部分。为了加强对全省专业学位研究生教育工作的统筹，有必要按照专业类别相近的原则，完善由省内相关主管部门、高校和行业企业共同参与的省级专业学位研究生教育指导委员会建设。省级专业学位研究生教育指导委员会在省学位办领导下，重点负责制订和修订专业学位研究生指导性培养方案、教学大纲和专业学位授予标准，制订和修订专业学位研究生教育评估标准等事务。

总之，研究生教育省级统筹是一项长期而艰巨的系统工程，做好省级统筹工作的关键是明确职责权限，基础是更新法律法规，重点是完善组织架构。省级政府有必要遵循国家对研究生教育的宏观指导和顶层设计，依据国家研究生教育发展战略规划、法律法规、方针政策和基本标准，建立健全省级统筹协调机制。省级政府结合国家对应用型高层次创新性专门人才的更高期望，要担当更多的统筹省域内研究生教育协同发展的责任，真正把省级统筹落到实处。在国家统一领导下逐渐形成以省域为支点、“中央政府—省级政府—培养单位”之间多元互动、协同创新的中国特色研究生教育省级统筹新格局。

参考文献

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[5] 马永红， 张飞龙. 专业学位研究生教育发展国际趋势及启示[J]. 北京航空航天大学学报（社会科学版）， 2021（3）： 142-150.

[6] 杨茜， 汪霞. 改革开放40年我国专业学位研究生教育政策变迁与发展逻辑[J]. 高教探索， 2021（3）： 60-65.

（责任编辑  周玉清）