“双碳”目标下我国编纂环境法典的法治需求与制度回应

许斯媛

摘要：基于环境法视域检视，当前我国在保障“双碳”目标法律建设方面存在专门性法律缺失、相关法律规范协同不足和配套政策手段不够等问题。可借鉴应对气候变化制定专门法律规范、编撰环境法典规定相关制度应对气候变化和在立法中强调能源效率的突出地位等域外经验，对“双碳”目标融入我国未来环境法典做出法技术安排：（一）理念目标上以可持续发展理念衔接“双碳”目标价值；（二）体系结构上实现环境法典与单行法、政策的互为补充；（三）核心内容上将“双碳”因素纳入环境评价与行政许可。

关键词：“双碳”目标；环境法典；单行法；气候变化

中图分类号：D922.68文献标识码：A文章编号：2095-6916（2024）10-0073-05

Law Demands and Institutional Response to the Codification

of the Environmental Code Under the “Dual Carbon” Goal

Xu Siyuan

（Law Teaching and Research Office， Party School of the Shantou Committee of CPC， Shantou 515071）

Abstract： Based on the review from the perspective of environmental law， there are problems such as the lack of special laws， insufficient synergy of relevant legal norms and insufficient supporting policy guarantee means in Chinas current legal construction to guarantee the “dual carbon” goal. Based on the experience of foreign countries such as the formulation of special legal norms， codification of the environment code and regulations to cope with climate change， emphasis of the prominence of energy efficiency in legislation， we can make the following legal technical arrangements to integrate the “dual carbon” goal into Chinas future environmental code： （1） using sustainable development to link the value of “dual carbon” goal in conceptual objectives; （2） making the environmental code， the slip laws and policies complement each other in system structure; （3） incorporating the “dual carbon” factors into the environmental evaluation and administrative permit in the core content.

Keywords： the “dual carbon” goal; environmental code; slip law; climate change

党的二十大报告提出了2035年“碳排放达峰后稳中有降”的总体发展目标，以及“积极稳妥推进碳达峰碳中和”的战略布局［1］，从国家层面为“双碳”治理提供了政策支撑，但仅依靠政策难以保障“双碳”目标的如期实现和长效治理。基于此，探寻如何从环境法律规范中保障“双碳”战略目标长期、有序推进，既需要厘清将“双碳”因素纳入环境法典的内在逻辑，又需要借鉴有关国家的成熟经验，从而为环境法典编纂提供支持。

一、立法缺失：环境法视域下“双碳”治理的梗阻检视

在“双碳”目标上升为国家重大战略的境况下，我国气候变化应对法律体系所面临的规范基础薄弱与价值缺失，导致面向碳治理的环境法律规范体系整体上呈现为一种“残缺不全”的状态，“法规范无相抵触”的立法标准与“法体系逻辑自洽”的价值取向尚未构建，导致“双碳”治理的法治需求与法制供给之间难以形成稳定的动态平衡。

（一）“双碳”目标专门性法律缺失

为保障“双碳”目标的实施，我国采取了政策先行的做法，制定了相关政策进行指引，形成了以《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》为统领的“1+N”政策体系。但政策与法律呈现出立法空白的问题也逐渐显露，首当其冲的便是专门法的缺失。与《巴黎协定》的初衷是应对气候变化问题一样，“双碳”目标亦是我国应对气候变化作出的承诺，但对于设立专门支持“双碳”目標或应对气候变化还欠缺纲领性“总法”，缺乏了对“双碳”治理贯穿始终的法律制度的顶层设计，在推进国内碳达峰碳中和工作时更多只能依托相关法、相关政策、规范性文件等开展，使得开展工作落入了于法无据的窘境中。与之相关的涉“双碳”案件法律供给不足的问题也日益凸显。自2016年我国签订《巴黎协定》至2022年底，涉“双碳”案件数量较多且呈逐年上升趋势，全国各级人民法院一审审结涉碳案件近112万件2023年2月17日最高人民法院举行“人民法院护航新时代”系列新闻发布会（第六场）.http：//www.scio.gov.cn/xwfb/gfgjxwfb/gfgjfbh/zgf/202307/t20230705_726589.html．。在当前积极应对气候变化的全球趋势与实现国家经济绿色转型高质量发展的国家战略下，亟需推进“双碳”目标保障相关立法进程，完善顶层法律设计。

（二）“双碳”目标相关法律规范协同不足

基于“双碳”目标缺少专门性法律规范，相关的法律散见于环境保护、能源、资源等单行法中。然而，各单行法在职责上各自独立，功能上互有差异，降低了法律的实施效果，也暴露出存在“立法意图同向性”不足或“价值理念一致性”不充分的问题。从环境法体系规范结构来看，侧重于对污染控制、自然资源保护和生态系统维护，但应对气候变化的治理目标并没有被纳入到各类环境立法中。例如，《中华人民共和国大气污染防治法》作为与碳中和命题最相关联的环境立法，仅将“防治大气污染”作为根本价值旨趣，以控制温室气体排放为目标所在的碳治理并未以价值理念的形式融入其中。再者，森林法、草原法、湿地保护法等自然资源法体系与生态保护法体系的单行法，虽为提升生态系统的碳汇能力提供了法律依据、夯实了法律基础，但其在立法目的上均定位于特定规范领域，鲜有涉及应对气候变化目标。值得指出的是，《中华人民共和国环境保护法》第一条规定的立法目的条款似乎隐含着应对气候变化的目标任务，然而，在以往的学理解释及环保实践中都没有将减少温室气体排放包含到该目的条款的解释中［2］。由此，上述的法律规范通常是在要素立法的逻辑思维下形成的，导致当前环境法律体系及其制度构造与“双碳”目标出现法治要义不相适应，亟需对绿色低碳发展法律规范进行革新。

（三）“双碳”目標配套政策手段不够

现有的“双碳”目标保障的法律制度体系尚未完善，“双碳”目标的推进与绿色低碳发展主要依托政策推动。在政策层面，“1+N”政策体系已基本建立，为各领域重点工作有序推进提供了政策基础。但“1+N”政策体系对于“双碳”工作重点目标、涉及领域、工作机制等进行了规定，但对于政策的保障手段还有不足。目前诸如天津开发区、苏州工业园、广州开发区等大型综合型园区出台了节能降碳专项政策，促进激励企业节能降碳，大部分产业园区仍缺少配套政策。此外，政策执行力不足，政策低效、政策失效或政策无效的情况不在少数，从而影响政策的落实效果。例如，现有保障手段对于“双碳”工作的公众参与机制并未体现，责任方面，对于相关责任设定存在不足，惩戒措施亟须确立；国家政策在地方的宣传、贯彻依然不到位，很多政策没有传递到企业或滞后传递；还有诸如投融资等方面的保障手段还需进一步完善。

二、他山之石：域外环境法保障“双碳”的立法经验

（一）应对气候变化制定专门法律规范

为了有效应对气候变化，一些国家制定了专门立法，并与推动绿色低碳发展相关的关键制度作出了规定。例如，英国2008年《气候变化法》是世界上第一部应对气候变化的专门立法，该法明确了碳减排的中期和长期目标，建立了气候变化风险评估制度和碳预算制度，设立了独立机构即气候变化委员会（Committee on Climate Change），确立了碳排放交易体系。美国2006年《加利福尼亚州全球变暖解决方案法》明确了该州温室气体减排目标，规定了温室气体排放强制报告制度，并建立了基于市场的履约机制。此外，美国9个东海岸州为了建立碳排放交易市场，还形成了区域温室气体行动计划（Regional Greenhouse Gas Initiative）［3］。韩国于2009年、2021年先后制定了《低碳绿色基本法》《应对气候危机中的碳中和和绿色基本法》［4］，规定温室气体排放指数和能源目标管理体系，为碳中和提供了法律依据。这表明很多国家都清楚法律制度对于推进绿色低碳发展的重要性，并通过立法的方式来积极推动绿色低碳发展。

（二）编撰环境法典规定相关制度应对气候变化

还有国家在环境法典中就应对气候变化作出了规定。《法国环境法典》中涉及应对气候变化的内容主要规定在第二卷第二编第九章“温室效应”之中，主要内容包括：设置国家气候变暖效应观察站；明确温室气体排放配额；建立温室气体排放量表，制定领土“气候—空气—能源”计划；搜寻适合二氧化碳地质储存的地下结构；二氧化碳运输和储存管理，等等。此外，该法典还规定了国家低碳发展战略，要求国家、地方政府及其各自的公共机构在制定对温室气体排放有重大影响的计划和规划文件时应考虑低碳战略，并规定确立国家温室气体排放总量上限［5］。

绿色低碳能源促进机制的内容在一些国家的环境法典中多有体现。瑞典作为国际上净零二氧化碳排放目标较为靠前的国家之一，其《瑞典环境法典》起到了里程碑的作用。《瑞典环境法典》将促进能源再利用的规定直接纳入法典目的条款，并要求确保“材料、原材料和能源的再利用、循环利用以及其他管理模式得到鼓励，以期建立和维持自然循环”［6］。《意大利环境法典》主要在第五部分“空气保护和大气减排”中（第二百九十一条、第二百九十四条）规定了能源效率管理和气候减排的相关内容［7］。在《菲律宾环境法典》中，相关内容规定在自然资源管理与保护部分［8］，其第五章“能源开发”规定了能源开发政策、能源开发措施以及能源开发的安全措施等三方面内容［9］。这些制度设计对我国环境法典中绿色低碳发展编的编纂具有借鉴意义。

（三）在立法中强调能源效率的突出地位

国外环境政策体系比较完善，除了法律法规外，还有详细的指南或技术导则，加强环境的法治应用。提高能源开发利用效率，是推进绿色低碳发展的重要途径。综观各国实践，关于能源效率管理的目标、标准、标识、政策支持等方面的法律机制，是开展能源效率管理的重要依据。以欧盟为例，《能源联盟与气候行动治理条例》（EU 2018/1999）是关于能效目标制度的基本法，其中规定了减碳、可再生能源、能源效率等方面的内容。能效目标的适用范围，包括私人或公共建筑物减碳、项目减碳等。

能效标准以美国的“能源之星”制度为典型。该制度通过对达到最高节能标准的产品和建筑采用自愿贴标签标明或其他方式来降低能源消耗，实现能源高效利用，减少环境污染。日本实行能效“领跑者”制度，是其《节约能源法》确立的典型能效标识制度，旨在刺激技术进步和提升能效水平［10］。“领跑者”制度要求厂家生产的商品均须超过现有商品的同类产品中节能性最好的产品［11］。在实施这一制度的领域中，依照当时最先进水平和对技术进步的合理预测制定的节能指导性标准，在5年后则会转变为强制性标准，达不到该标准的产品即被禁止销售，同时出台新的指导性标准［12］。该制度以行政规制与市场激励相结合的方式，督促厂家不断提高产品能效。我国目前也对部分用能产品实行能效“领跑者”制度。

在政策支持方面，欧盟出台了《关于豁免标准的解释》，涵盖了适用国家援助的七个领域，具体包括：高效热电联产投资援助；促进可再生能源的投资援助；促进可再生能源发电的业务援助；在小规模设施中推广可再生能源的业务援助；降低环境税；促进节能区域暖气和降温的投资援助；能源基础设施投资援助参见2008年8月9日《欧洲委员会（EC）关于宣布适用〈条约〉第八十七、八十八条符合共同市场要求的特定援助类别的第800/2008号条例》（COMMISSION REGULATION（EC）No 800/2008 of 6 August 2008 declaring certain categories of aid compatible with the common market in application of Articles 87 and 88 of the Treaty）．。

三、法技术安排：“双碳”目标融入我国未来环境法典的可行路径思考

当前，学术界与实务界已达成采取“适度法典化”模式编纂环境法典的共识［13］。编纂环境法典是应对气候变化背景下解决专门立法缺失、法律体系保障不足、政策约束效果不足的理想途径。鉴于此，我国环境法典编纂可以有选择地借鉴上述国家的有益經验。“撷取”的标准，在于符合环境法典的目的、具有成熟的法律基础，侧重能源资源的低碳利用。在此模式下，围绕推动绿色低碳发展采用适当的体例进行编排，从而做出具有可操作性的规定。

（一）理念目标上以可持续发展理念衔接“双碳”目标价值

《瑞典环境法典》开宗明义提出“促进可持续发展”的立法目的；《法国环境法典》提出可持续发展目标，进而提出为保障其实现的九项原则。德国环境法典的编纂经验亦表明可持续发展成为环境法典编纂的一项重要指导理念。通过进一步分析各国环境法典的规范内容，可见各国编纂环境法典都绕不开一个核心观念，即可持续发展。可持续发展是统摄环境法典篇章的理念线索，其概念的提出源于世界环境与发展委员会发布的《我们共同的未来》的报告。报告指出：“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害。”［14］在我国，生态文明理念与可持续发展具有内在契合性，2018年新修订的《中华人民共和国宪法》中，“生态文明入宪”是其中一项重点内容，体现了宪法对环境法治发展的价值导向功能，对于具体制度建构也具有指导意义［15］。可见，生态文明建设是治国理政的方略，可持续发展蕴含了价值目标的实践逻辑［16］。“双碳”目标的实现需要绿色低碳转型的全过程和各领域全面创新，需要全社会的广泛协作，体现了可持续发展的内在要求。具体环境法典的编纂中，“双碳”目标并不需要直接出现在法典条文中，可在环境法典的“总则编”明确可持续发展原则，以期提供重要的价值遵循。

（二）体系结构上实现环境法典与单行法、政策的互为补充

实现“双碳”目标涉及多领域、多要素，如何更好地通过立法回应复杂且可能持续演变的“双碳”问题，是编纂环境法典必须面临的挑战。实际上，在一部环境法典中对与“双碳”有关的所有社会关系都进行全面规定是十分困难的，尤其“双碳”问题也并非一成不变的。由此，有必要适当降低环境法典对于“双碳”目标保障措施编纂的要求。在编纂环境法典“绿色低碳发展编”过程中，应当高度重视其与“污染控制编”“自然生态保护编”之间的衔接关系。尽管环境法治发展不可避免地从过去的单行法模式向适度法典化模式转换，但这不能说明未来环境立法将与单行法模式彻底决裂［13］。这里可以参考《瑞典环境法典》的编纂模式，其框架性的编纂模式仅将基础的规定纳入法典中，更多细则可以依托单行法进行补充［17］。除各单行法以外，仍需高度重视在保障“双碳”目标过程中政策所起的重要作用，尽管政策在体系上与环境法典和单行法有一定的独立性，但其在功能上仍能实现互补和配合。在未来的环境法典中，不仅可以引导“双碳”价值构建，还可以与其他相关法律规范合作，共同建立一个确保“双碳”目标得以实现的法律框架，并通过层层政策文件进行逐级实施。同时，政策在某种程度上也可能转化为法律条文，并在政策执行过程中积累更多的经验，为完善上层法律制度提供重要的实证参考。

（三）核心内容上将“双碳”因素纳入环境评价与行政许可

当前我国对于环境影响评价与行政许可的有关法律法规主要来源于《环境影响评价法》《行政许可法》《规划环境影响评价条例》，再加上《控制污染物排放许可制实施方案》等一系列政策文件。体现在行政许可程序中对项目作用于环境和人类的影响予以评价，然而《德国环境法典》等环境法典并没有将碳排放作为环境影响评价的主要评价因素之一。可见，将温室气体纳入环境影响评价与环境行政许可尚属探索阶段，而环境行政许可则更多参考我国现有的排污许可证制度来探索碳排放许可证制度的构建，许可证制度之所以受到广泛应用，主要源于许可证制度可以有效地将项目归于国家进行统一管理，也方便对项目进行监督与限制，以达到保护公共利益的目的［17］。作为有着源头预防和过程监管效能的重要环境管理制度，将碳排放作为重要因素纳入环境影响评价与环境行政许可有助于我国碳达峰碳中和工作的推进。在今后我国环境法典中可以考虑纳入更全面的环境影响评价，尤其重视温室气体对于环境影响评价的纳入。包括建立碳排放许可证制度，对于涉碳排碳的企业规定必须获得相关碳排放许可证，并接受相关部门的监督与管理。

四、结束语

中国环境法典的编纂工作具有深远的时代背景和实际需求，能够回应环境发展难题、深度固化生态文明建设经验，具有中国特色和时代意蕴。其以可持续发展为内在逻辑主线，对绿色低碳发展的相关内容进行科学设计、最大化其协同效应功能，以期从环境法典的角度为实现碳达峰碳中和提供中国方案，提出仰仗环境法制构建人类命运共同体的时代倡议。

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