残疾人社区服务的增效机制与发展进路

张悦 谢洁瑜 罗金福 徐添喜

【摘要】 残疾人社区服务是我国基层公共服务的重要组成部分。我国残疾人社区服务尚存在权责定位不清、专业化程度不高和社会化转型困难等突出问题。破解这些问题需要进一步明确残疾人社区服务的基本宗旨，依托质量持续提升理论，构建残疾人社区服务的增效机制，即发展动力机制、战略协同机制、赋权增能机制、监督问责机制等，并由此创新残疾人社区服务的发展进路：确立“需求为本”的服务理念；推进“质量为先”的服务范式；构建“效益导向”的服务体系。

【关键词】 残疾人；社区服务；增效机制；需求为本；质量为先；效益导向

【中图分类号】 C913.69

【作者简介】 张悦，硕士研究生，华中师范大学教育学院（武汉，430079）；谢洁瑜，深圳市民爱残疾人综合服务中心（广东深圳，518000）；罗金福，深圳市民爱残疾人综合服务中心（广东深圳，518000）；徐添喜，副教授，华中师范大学教育学院（通讯作者：tianxi.xu@ccnu.edu.cn，武汉，430079）。

一、问题的提出

残疾人社区服务是指充分利用街道、社区、社会组织等资源力量，专门为残疾人提供各种服务项目及内容，以改善残疾人生存与发展困境，促进残疾人平等参与社会生活的一项工作［1］，主要包括日间照料、技能训练、文体活动、辅助性就业、家居训练、心理咨询等内容。党的二十大报告指出，要健全基本公共服务体系，提高公共服务水平，增强均衡性和可及性，扎实推进共同富裕［2］。残疾人社区服务对于扩大普惠性公共服务供给、筑牢兜实基层民生底线、扎实推进共同富裕具有重要作用，对于满足残疾人生存与发展诉求、改善残疾人生活品质、增强残疾群体幸福感至关重要。自2000年民政部、中国残联等部门在《关于加强社区残疾人工作的意见》中指出，建立以社区居民委员会为核心、社区残疾人组织为纽带、社区服务机构为基础的工作機制以来，残疾人社区服务体系建设取得了积极成效［3］。残疾人社会生活环境已明显改善，其参与社会生活的权利得到基本保障，但推动残疾人社区服务优质均衡发展仍任重而道远。审视残疾人社区服务的现实困境，明确残疾人社区服务的基本宗旨，探究残疾人社区服务的增效机制与发展进路，对“十四五”时期推动残疾人服务高质量发展具有重要意义。

二、残疾人社区服务的现实困境

（一）权责定位不清

长期以来，残疾人社区服务的重要性和关注度有增无减，大多数残疾人的生存境况已得到显著改善，但依然存在权责定位不清的现象，导致构建高质量残疾人社区服务体系的工作受阻。一旦残疾人社区服务工作人员对自身工作定位不清，就容易产生公共权力迷失的潜在风险。当前残疾人社区服务工作人员将大半精力投掷于行政事务，被动围绕上级部门下达的绩效指标开展工作，将完成任务作为评判工作价值的标准影响了服务职能的充分发挥。同时政府职能部门协同效能不足，各部门间尚未能构建积极型战略协同机制。只有各部门明晰权责边界，形成残疾人社区服务的统一价值判断和行动共识，才能促成多元主体共建残疾人社区服务体系的理想状态。但目前各部门对自身应该承担何种职责、如何承担职责等问题尚未明晰，导致权责存在交叉叠置或各自为政。此外，残疾人社区服务职能定位不清，且家长参与程度不高，部分残疾群体因为残疾人社区服务环境的封闭性和固定性、服务资源的有限性等，导致其无法进入并探索可能之域。另外，家长参与是残疾人社区服务多元协同治理的内在要求，家长参与容易和其他支持形成累积效应，但如何提高家长参与度仍是棘手问题。

（二）专业化程度不高

残疾人社区服务工作人员的专业化水平是影响残疾人服务质量的决定性因素。目前专业人员数量相对匮乏及人才队伍结构性紧缺致使残疾人服务质量得不到保证，而低效能的服务又会阻滞残疾人社区服务的高质量建设进程，从而形成恶性循环。如2021年深圳市残联的相关数据显示，深圳全市职康中心仅有48.78%的专业人员达到持证上岗的要求，超过85%的职康中心仅有康复师，医生数量严重不足［4］。除工作人员专业性外，社区服务的内容与流程未能充分体现因地制宜、因人制宜等原则。在因地制宜上，当前残疾人社区服务主要依据政策文本中规定的服务内容及方式、管理及运行流程等制订残疾人社区服务措施，遵循“自上而下”的标准化服务逻辑，易遮蔽残疾人社区服务应有的当地特色。例如，深圳市职康中心主要以《深圳市残疾人街道综合（职业）康复服务中心管理办法》为依托，统一服务流程，以便规范评估和管理。然而，预先设定的服务模式在执行过程中大多是被动性有余、主动性不足。在因人制宜上，目前残疾人社区服务多为集体性行为，尚不能为残疾人提供差异性服务。例如，无锡市残疾人社区服务重普适性而轻个性化，各类残疾人社区服务在日常运营中存在精准度不足等问题［5］。若残疾人的差异性需求长期得不到满足，会导致残疾人社区服务的发展内驱力不断削弱。

（三）社会化转型困难

残疾人社区服务能否成功社会化转型直接决定着其未来变革与发展的方向。受历史因素影响，目前我国残疾人社区服务仍为政府主导，处于社会化转型的初级阶段。户籍限制是阻碍残疾人社区服务社会化转型的重要原因。目前我国残疾人社区服务有明确的户籍限制，符合年龄要求的残疾人只能选择就近的街道接受残疾人服务。我国户籍制度对于保障公民权利具有独特优势，但由于各辖区残疾人服务水平层次不一，而残疾人又因户籍限制无法自由选择适宜服务。长此以往，社区服务机构会因缺乏有效竞争而丧失创新发展内驱力，导致运营出现钝化。行政化运营是阻滞残疾人社区服务社会化转型的又一重要原因。行政化取向是指基层社会组织以完成上级的指标任务为主，组织的建设运行完全依托于政府、残联等官方组织，并且由“内部人士”直接充当法人注册机构［6］。当前，大多数残疾人社区服务机构管辖权在政府、残联、街道等，例如武汉市阳光家园基本由政府和残联组织建立，社会组织办托养机构的情况较少，且缺少社会力量参与残疾人社区服务的运行与管理［7］。行政化取向会造成工作任务指标化、服务品质不到位、市场主体不活跃、社会参与积极性差等系列问题。

三、残疾人社区服务的基本宗旨

（一）促进残疾人全面发展

残疾人社区服务不仅要满足残疾人现实性生存需求，还要帮助其超越身体障碍的束缚，克服外部风险因素的干扰，进而打破有限的生存空间，走向无限的自由发展。残疾个体的全面发展具体包括个性发展和社会性发展两方面。在个性发展上，残疾人社区服务需要创造个性发展的自由模式，突破传统单一维度康复模式的桎梏，注重残疾个体的人格健全以及生命意义的激发。人的个性全面而自由地发展是在现实性实践活动中不断创造出来的，因此残疾人社区服务要在劳动实践中帮助残疾个体逐渐形成独特的品质与个性。除个性发展外，社会性发展也是残疾人社区服务的内核。残疾群体同普通群体一样，也需要在社会互动的过程中，通过社会角色内化和社交技能的掌握，逐步适应复杂的社会生活。在社会性培养上，残疾人社区服务需要通过真切的生活实践，帮助残障人激发内在的道德情感和意志品质，进而对自身存在的社会价值形成切身认识，重新定位生命旅途的意义以及自身的发展方向。残疾人社区服务需要在各类活动中以全面发展为根本遵循，使残疾个体的个性发展与社会性发展实现圆融统一。

（二）实现残疾人社会融入

不断提升残疾人社会融入水平是帮助残疾人获得平等发展机会、共享社会文明和经济发展成果、建设包容性社会的内在要求［8］。残疾人社会融入困难无疑与大众传统的陈旧残疾观念有直接关系，人们对效益的极致追求及能力本位的衡量尺度导致残疾人容易被排斥。长期受封建思想影响，人们对残疾人多从“同情”和“怜悯”的角度予以帮扶，将其与“残废”“异常”等观念关联，致使其长期处于社会边缘。1983年《中国残疾人福利基金会宣传提纲》中将“残废人”更名为“残疾人”，由此引申出对残疾人能力发展的新思考。为转变残疾人弱者观，残疾人社区服务需要通过劳动和就业技能培训等方式提升残疾人个体能力，通过价值创造从根本上破除残疾无能论。始终秉持“走进来，就是为了走出去”的服務理念，结合个体发展状态和内在需求，为残疾人提供适宜的就业机会。同时，还需要转变社会大众的传统观念，以外部环境改善配合内在能力的提升，以此作为残疾人社会融入的突破点。马克思主义认为，人的发展和社会发展的有机统一是基于实践而展开的两个互为目的、互为手段的历史过程，并且在实践的基础之上实现人的发展和社会发展的具体的、历史的统一［9］。残疾人作为社会群体之一，与社会的可持续发展紧密相连，因而需要将残疾人的社会融入作为残疾人社区服务的核心旨向，帮助其参与社会实践并创造社会价值，最终建设包容型社会。

（三）提高残疾人生活质量

提升残疾人生活质量是残疾人社区服务的总体目标要求，现有促进残疾人生存与发展的手段都是以残疾人生活质量的提升为底层逻辑。从宏观层面来看，实现全体人民共同富裕、推动残疾人事业高质量发展以及从整体视角改善残疾人生活品质，都需要以提高残疾人生活质量为前提；从微观角度来看，无论是残疾个体必备品格和关键能力的培育，还是个体价值和社会价值的实现，都与生活质量提升息息相关。生活质量主要包括客观层面国民生活条件的充分程度，以及主观层面国民生活需求的满足程度［10］。就客观层面而言，物质环境的优化、社会福利的供给、个体收入的增加等是提高残疾人生活质量的必要条件。例如，福利补贴及个体的稳定收入会为其生活提供基础保障，提高其社会经济地位，帮助其认识到自我价值和社会价值。相较于客观生活质量，主观生活质量关注个体对所处环境的各个方面的认知和情感反应，是揭示个体生活品质的根本途径［11］。社会生活中的一切价值本源都在于人性的满足，个体在延续生命、不断构建自我的过程中，极力创设生活体验的新内涵。生活质量的提升关乎残疾人社区服务体系变革的深入实施，关乎残疾群体整体素质与发展水平，因此残疾人社区服务需要将生活质量提升作为服务的核心要义，不断优化残疾人生存与发展的物质环境，提升其生活幸福指数与满意度。

四、残疾人社区服务的增效机制

质量持续提升理论（Continuous Quality Impro-vement，以下简称CQI）的基本观点是以顾客需求为中心，以循证实践为依据，强调所有利益相关者共同参与搜索工作流程中现存或潜在的问题，逐步优化系统运营的关键环节，提升组织绩效，进而达到甚至超越顾客的需求与期望［12］。残疾人社区服务体系的高质量建设过程是不断扬弃、螺旋上升的，其本质是通过运行流程、实施环境、服务人员等要素的持续更新，为广泛的残疾群体提供优质服务。这与CQI理论的核心理念相契合。在几十年的发展过程中，各行业基于CQI理论研制出诸多可复制、可推广的应用模型。由计划（Plan）、执行（Do）、检查（Check）和调整（Action）四个阶段组成的PDCA循环模型是其中应用最为广泛的模型之一［13］。鉴于此，我们可以将残疾人社区服务流程描述为计划制订、服务实施、结果核查、动态调整等环节，从发展动力、战略协同、赋权增能以及监督问责等层面思考其机制（如图1所示）。

（一）发展动力机制

残疾人社区服务的高效运行是政策驱动、需求驱动和资源驱动共同作用的结果。政策具有引导和约束作用，能够规范残疾人社区服务。随着体制变革的深入推进，残疾人社区服务暴露出制约其高质量建设的堵点，因此需要通过政策自上而下地修缮或改变原有的制度结构，实现残疾人社区服务范式的突进式改革。需求驱动源于残疾人服务需求与供给不足之间的矛盾突出。当前残疾人服务仍是“资源本位”，即以现有资源存量决定残疾人服务程度。随着社会变革速度的加快及社会竞争的加剧，传统的“资源本位”服务方式已不能适应当前形势。破除“资源本位”的服务理念及方式，并不意味着要减少残疾人社区服务体系建设的资源投入，相反，要推动残疾人社区服务的资源内容及要素日益完善，只有不断加大人才、资金、设备、信息等投入，才能实现残疾人社区服务的专业化发展及社会化转型升级。资源是残疾人社区服务高质量发展的基础性变量，在加大传统资源要素投入的同时，要将其与政策支持及残疾人需求紧密联系，避免产生资源浪费或要素错配等问题。总体而言，需要将残疾人社区服务理念建立在需求本位的基础逻辑上，将政策、需求及资源供给等共同作为残疾人社区服务发展的内在驱动力，推动残疾人社区服务的整体发展与变革。

（二）战略协同机制

战略协同主要包括内部协同和外部协同两方面。内部协同指通过运行要素的有效整合实现整体效能的最大化，外部协同则指各相关部门实现战略层面的互惠成长。在内部协同层面，残疾人社区服务需要以CQI理论为基础。通过过程监控及环节质量控制，持续提升残疾人社区服务的运行效率和质量。计划制订环节以适宜评估的结果为基础，并结合服务对象及其他利益相关者的建议制订短期服务方案，并随服务推进适时调整。适宜评估是计划制订的前提与基础，残疾人社区服务机构需要结合医学鉴定、功能性评量结果以及阶段性的观察，对残疾人进行科学评估。在服务实施环节，服务人员需要严格执行服务计划，鼓励家长、企业等利益相关者参与，做好全流程记录。在结果核查环节，需要精准研判服务适宜性，并向利益相关者核实求证，找出可以优化升级的部分。在动态调整阶段，需要对成功经验加以肯定，并将其加入标准化运行要素备选库；对有偏差的部分需要及時调整，为进入下一循环做准备。CQI理论视阈下残疾人社区服务运行环节之间需要建立有机联系。在外部协同多元主体协同层面，各参与主体需要打破空间和时间束缚，发挥多元主体共建共享残疾人服务流程的主观能动性，进而由政府单一主导驱动转化为多元主体协同驱动。

（三）赋权增能机制

残疾人社区服务的赋权增能机制主要包括组织赋权增能与个体赋权增能。组织赋权增能是指政府让渡给残疾人社区服务机构一定的外部行政权，并为其发展提供一定的辅助与支持，以提升其自主发展水平。为残疾人社区服务机构赋权，需要遵循权力赋予与机构需求动态平衡的原则，同时建立引导性组织管理体制，对其进行有条件赋权。在为残疾人社区服务机构赋权过程中，需要先通过行之有效的运营模式与资源配置帮助其快速进入规范化发展轨道，待通过相关评估与考核后，便可以渐次增加组织营运的灵活性和独立性。在组织增能上，需要在机构运营的全流程，适时邀请专家及经验丰富的同行，为其建构知识体系和优化组织要素，为后续残疾人社区服务机构的独立运营奠定基础。无论是组织赋能还是个体赋能，都建立在法律法规、组织管理、资源配置等较为完善的支持保障基础之上。因此，为了加快赋权增能机制的进一步完善，必须围绕个体与组织需求架构全链条支持保障体系，为残疾人社区服务的高质量建设积蓄增能。

（四）监督问责机制

残疾人社区服务首先必须精确划分各主体权责，规范监督问责流程，并进一步明确因方向错误、管理失误、工作懈怠等需承担的行为后果。除明晰权责外，还需要明确监督问责的对象及内容。要以街道为单位，制订各个辖区服务评估指标制度，将各残疾人社区服务供给的数量和质量列为重要考察点，还要将利益相关者满意度作为重要指标之一，促使地方政府以及项目责任主体为改善服务质量而不懈努力。残疾人服务运营的典型特征是多元化，除了残疾人社区服务机构外，企业、家庭等都要接受监督问责，同时他们也有权利参与机构治理。政府部门需要将各地残疾人社区服务的资金使用情况、运营绩效等做公开透明化处理，并设立社会信息反馈机制，以便接受多元主体监督，例如，广泛吸纳科研机构、新闻媒体、第三方人员等的建议。监督问责本质上是一种方式和手段，而提高残疾人社区服务质量才是根本目的。基于控制的监督问责机制易遭到服务主体的潜在排斥与抗拒，从而削弱服务的内在动机，降低其参与热情和主观能动性［14］。因此，需要在保持足够信任和自由的情况下，创建自我监督和专业问责相结合的增能机制，充分调动服务主体的积极性。

五、残疾人社区服务的发展进路

（一）确立“需求为本”的服务理念

残疾人社区服务能够在多大程度上满足残疾人需求，取决于它能否对残疾人需求做出精准研判。因此，构建以循证为基础的残疾人社区服务体系，明晰“谁有需求”“有何需求”“如何满足需求”等本源性问题，应成为残疾人社区服务体系高质量建设的关键点位。对以循证为基础的残疾人服务需求探索，首先要鼓励更多的研究者关注残疾人社区服务，扎根于残疾人服务实践过程中出现的“真”问题，并通过调查法、实验法、单一被试法等研究设计，探究残疾人有何需求及如何满足，充实各地区残疾人服务需求数据库。同时，相关部门需要通过严格筛选和科学评定，选取已证实的科学有效的研究成果，为实践者在处理“有何需求”“如何满足需求”等现实问题时提供借鉴与参考。在探究出具有真正指导意义的“证据”的基础之上，实践者进一步验证其科学性，最终确立有效性和在地性相统一的最佳举措。实践者需要充分考虑本地区残疾人社区服务的历史发展线索，根据特定的文化、价值观和个人经验等，结合具体情境做出实践决策。当然，实践决策是否能够满足需求，需要通过科学方法对实际成效进行精准研判。结果核查是残疾人社区服务运行流程的关键环节。此环节需要将是否满足残疾人需求作为检核指标，并依据成效反馈持续改进残疾人社区服务的运行流程，不断优化推动残疾人社区服务的增效机制。

（二）推进“质量为先”的服务范式

残疾人社区服务体系的高质量建设，首先需要一支服务理念先进、服务能力优异的专业队伍。相关部门在扩大残疾人社区服务队伍数量、增强其结构化建设的基础之上，要加强服务人员培训力度及对其实践工作的分析与指导，并通过批判、反思、扬弃等方式帮助其厘清工作思路，制订专业水平提升的行动策略。培训是提升队伍专业水平的重要手段。在培训过程中，除了要发挥一线服务人员实践知识的作用，还要将理论知识贯穿培训始终，深层次融通应答“为何提升”“如何持续提升”等上位问题，例如阐释为何应用CQI理论以及如何有效运用。无论是建设专业化服务队伍，还是健全残疾人社区服务运行流程和增效机制，都需要充分考虑我国的政治经济体制、社会发展、历史背景等，结合残疾人具体的服务需求，在理论探究基础之上，助力残疾人社区服务体系高质量建设成为一个更具理性、更富生命力的前进历程。在建设和运用残疾人社区服务的运行流程与增效机制时，要深刻把握CQI理论视阈下质量持续提升的内在逻辑。在运用过程中，服务人员要学会抓重点、克难点，以实现运行流程的良性循环以及服务质量的持续提升。专业队伍对构建高质量的残疾人服务体系至关重要，只有服务人员的知识与能力得到质的提升，领会并高效执行残疾人社区服务的运行流程，才能实现残疾人服务体系高质量建设的全部理想。

（三）构建“效益导向”的服务体系

在最大限度满足残疾人生存与发展需求的同时，残疾人社区服务应秉持“效益导向”的基本原则，兼顾残疾人服务的投入产出效益。想要推进残疾人社区服务社会化转型进程，就要加大政府购买服务，强化竞争机制，发挥市场机制在社会利益分配和公共资源配置中的基础性作用［15］。政府需要鼓励第三部门发展，例如民间组织、非营利组织等。与此同时，各级党委和政府要做好常态化的残疾人社区服务监督与审查工作，同时要充分尊重第三部门的发展自主权。在推进“效益导向”运行模式过程中，除发挥政府作用外，残疾人社区服务机构需要充分利用基于CQI理论构建的残疾人社区服务运行流程与增效机制，并将其与当地实践相结合，经过合理调整，研制出适合本机构发展的、兼及效益与公平的本土化投入框架和实践指南。此外，残疾人社区服务机构要积极开发成功招收更多人员和提升服务质量的战略，对残疾个体的需求反应迅捷，同时向政府、服务对象等公布可访问的、真实可靠的信息，主动接受相关部门和其他利益相关者的监督与问责。总之，“效益导向”的残疾人社区服务体系，需要使多元主体的能力得到充分发挥，通过目标一致、资源共享、协商互动、力量凝聚，构建多方主体受益、优势互补的协同治理新格局。

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