以财税制度三个互动推进全国统一大市场建设

姚轩鸽 邓亮

内容提要：财税制度创新与治理过程优化既有助于全国统一大市场建设，也有助于推动经济社会的高质量发展。充分发挥财税制度在促进全国统一大市场建设中的积极作用，从宏观维度看，关键是要坚持财税制度与财税治理过程、征税和用税、财税权力合法性和监督有效性间的动态互动。全国统一大市场建设是系统复杂的庞大工程，既需要动员历史与现实、理论与实践、技术与人力等一切资源力量，也需要借鉴国内外成功的财税制度创新与治理优化等经验。

关键词：财税制度；统一大市场；税收治理；税权；预算监督

中图分类号：F812.2 文献标识码：A 文章编号：2095-1280（2024）02-0012-07

一、财税制度与全国统一大市场建设的相关性

建设全国统一大市场，既是发挥市场在创获物质与精神财富活动中基础性功能和作用的前提条件，也是构建优良现代化市场经济体制的必要条件，更是发挥市场经济与上层建筑间互动作用的逻辑前提。2022年4月10日，中共中央、国务院颁布了《关于加快建设全国统一大市场的意见》。2022年4月14日，国家发展改革委员会和市场监督管理总局会同有关部门，提出建立健全政府各部门之间的协调机制，助力“全国统一大市场建设”。2023年5月19日，国务院常务会议又对建设全国统一大市场进行了再动员和部署，研究落实总体工作方案，明确和完善了近期促进和完善全国统一大市场建设的具体举措。2024年初，国家税务总局相关领导明确表示，税务部门要坚持严格规范公正文明执法，持续优化税收征管服务举措，严肃查处违规招商引资中的涉税问题，“助力加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场。”①2024年全国审计工作会议强调，要进一步深化重点领域改革的审计工作，着眼推动和加快全国统一大市场建设。②无疑，建设全国统一大市场，已成为当前财税、审计及政府其他相关部门合力共治的重点目标。

但坦率地说，制约全国统一大市场建设的因素是多样态、多层次的。就征税一侧而言，中央与地方税权的划分，纳税人、税率、税种、税目及其减免税和奖惩举措等要素的变化，都可能对全国统一大市场建设产生影响；就用税一侧而言，中央与地方财权与事权的划分，“用之于民”的数量、“用之于民所需”的目的、方向、结构与快慢等要素的变化，也会直接或间接地影响全国统一大市场建设。只就财税在国家治理体系中所具有的“基础性、支柱性与保障性”作用而言，财税制度的统一与优化、财税制度执行与遵从标准的统一和高效，显然是重中之重。举例说，如果地方政府和财税部门以各自区域的利益最大化作为治理和执法的唯一价值标准和导向，比如违反中央财税制度进行财政返还，或随意出台税收“土政策”导致“税收洼地”，就会对全国统一大市场构成直接或间接的负面冲击，不但有违中央决策部署的初衷，更会消减全社会的利益和福祉总量，阻滞全国统一大市场建设的正常进度。毋庸讳言，财税领域的“逐底式竞争”对全国统一大市场建设带来的负面影响，与上级政府对地方政府的考核指挥棒以及地方政府的政治周期有一定关系。但根本而言，全国统一大市場建设有赖科学合理的中央与地方、政府与社会、政府与市场间和谐健康关系的形成，关键是与财税权力的合意性及其监督机制的有效性紧密相关。

财税制度是由财税道德与财税法二者构成，具体由财税“德定”权利与义务之非权力规范和财税“法定”权利与义务的权力规范两大部分构成。而且，财税权力合意性与监督有效性，乃是保证财税权利与义务交换规范体系公正与否的充要条件。因为唯有权力保障下的“利益索取或要求”才是权利，权力保障下的“利益奉献或给予”才是义务（王海明，2018）。也就是说，财税权力合意性与监督有效性一方面决定税收权利与义务规范体系的公正平等与否，另一方面决定预算权利与义务规范体系的公正平等与否。

问题在于，“统一”与“大规模”并非优良现代市场体制的充要条件，前者只是后者的必要条件。因此就须追问，这种统一与大规模的市场，它是为了谁的“什么”所构建的？或是以何种道德价值为导向系统构建的？换句话说，这种“统一大市场”的运行规则，是基于自由平等的道德价值原则缔结约定的，还是在不平等和自由欠缺的现实境遇下、违背市场主体经济意愿或意志所缔结约定的？进言之，这些市场主体间基本权利与义务的交换分配是否符合完全平等原则？非基本权利与义务的交换分配是否符合比例平等原则？因为财税权力合法性与监督有效性，总体受制于一个社会选择的是何种政体。

财税在国家治理体系中具有的重要地位和作用意味着，财税既是国家存在的物质基础，也是判定国家诞生的根据。即“是否存在税收，乃是衡量一个社会是否存在独立的政治组织或政治实体的一个显著标志”（王海明，2012）。逻辑上，财税与全国统一大市场建设紧密相关。财税理念越科学先进、财税制度越科学优良、财税治理越文明高效，财税对全国统一大市场建设的积极效应就越大越久，就越会促进经济的高质量发展和国运的可持续兴盛。

二、财税制度影响全国统一大市场建设的机制概述

全国统一大市场建设是一项庞大复杂的动态系统工程，既需要政治法治系统的优化与保障，也需要经济文化系统的重构与创新，还需要道德与财税等系统的结构性改革与持续性良善。而且，财税制度创新与财税治理过程优化，是促进全国统一大市场建设的最佳“切入点”和重要“突破口”。这是因为，财税制度本身就是一种提供全社会治理公共产品，包括全国统一大市场建设类公共产品（道德与法律）与准公共产品（市场基础设施建设等）的收支活动，同时也为全国统一大市场建设制度类公共产品（诸如产权保护制度、市场准入制度、公平竞争制度与社会信用制度等）与准公共产品的生产和供给提供物质基础。

换句话说，如果没有财税为全国统一市场建设直接或间接地提供高性价比的制度类公共产品与基础设施类的准公共产品，全国统一市场建设便无从谈起。如上所述，税制结构、税率高低、征税对象、税权纵向与横向划分的科学性等要素的变化，会通过征税数量大小与质量高低，以及征税深度、广度与方式的文明度等，直接影响市场主体的创新创业动力，进而影响全国统一市场建设。同样，预算结构、对象、数量以及时空布局等要素的变化，也会通过政府生产和供给之公共产品与准公共产品的质量、数量与可持续性等要素，直接或间接地影响全国统一市场建设。

概言之，财税理念先进与落后、财税制度优劣与财税治理效能高低，三者相互依赖、相辅相成。因此，只有三者的动态互动和有机统一并重，才能充分发挥财税在全国统一大市场建设中特有的积极功能与作用。就系统思维而言，三者之间的习惯互动机理如下：财税理念是价值思想导向系统，财税制度优劣是“主体”大节，财税治理效能是结果与目标，即财税制度优劣决定财税治理效率高低。一方面，税制总体决定税治，而且征税是“用税”功能和作用发挥的重要前提与物质保障。另一方面，预算制度总体决定预算治理，即用税的质量和数量——政府生产和提供的全国统一大市场类之公共产品与准公共产品，乃是征税可持续正当性的道德根据与逻辑前提。但根本而言，财税权力合法性与监督机制的有效性，是保证财税权利与义务交换分配系统公正平等的充要条件。

遗憾的是，当前财税制度在促进全国统一大市场形成中的重要作用尚未充分发挥，这也成为新一轮财税创新和优化必须直面的重要使命。当前我国财税制度既面临理念滞后的挑战，也面临制度科学性与优良性欠缺的挑战，同时还面临制度执行和遵从之文明位阶较低及效能不理想等挑战，表现为财税权力民意基础亟待进一步扩大，监督有效性亟待突破性提高。具体说，必须直面财税制度结构与财税治理、征税与用税（预算）、财税权力合法性与监督有效性三大核心关系间的动态互动欠缺、共识不足、共治不力的挑战。一方面是因为，影响全国统一大市场建设的基础税制、预算制度、货币金融等制度类公共产品之可持续供给尚不到位。而建设统一大市场“不仅要夯实微观层面的基础制度，还要提炼宏观层面的基础制度”（张守文，2023）。另一方面是因为，财税理念科学化、财税制度创新与财税治理过程优化进一步提升的空间较大。侯卓（2023）认为“全国统一大市场语境下，财税法应优化自身的制度体系”。更何况，财税制度还是国家治理系统与全国统一大市场建设系统的重要构成部分。

三、以财税制度的三个互动促进全国统一大市场建设

既然财税在全国统一大市场建设中具有如此重要的功能与作用，应该如何全面充分地发挥其功能与作用呢？2024年全国税务工作会议强调，要“严格抓好政策统一规范执行，严肃做到在征管上敢于动真碰硬”，旨在解决影响全国统一大市场建设的主要财税难题。同年全国审计工作会议强调，关注和整治“税收洼地”等财税制度执行方面存在的违规问题，即要尽快、彻底切除“税收洼地”以及重大财税舞弊、造假等破坏统一大市场方面的问题。国内学界也围绕这一主题形成了一些成果。如时红秀（2024）认为，要“锚定新一轮财税体制改革有待完善的关键环节和必须突破的主要问题，积极推进现代预算制度、现代税收制度和现代政府间财政关系的完善”，以此促进全国统一大市场建设；蒋震（2024）认为，要通过“坚持目标导向和问题导向相结合，更加有效发挥税收制度在维护全国统一大市场中的功能作用”。

笔者认为，从国家宏观战略维度与系统集成思维看，要全面充分发挥财税在全国统一大市场建设中的重要功能和作用，关键是要把制度集成创新摆在突出位置，即重点在于，必须保证财税制度与治理、征税与用税、财税权力合法化与监督有效性三大核心关系间的动态互动并重，以实现全国统一大市场建设总体效果的最大化。归根结底，在于财税权力民意基础的进一步扩大与“闭环式”监督制衡机制有效性的不断强化。具体道理分述如下：

（一）财税制度结构创新与财税治理过程优化之间要动态互动

如上所述，相对于财税治理这个“结果”，财税制度本身在促进全国统一大市场建设中处于更加基础的地位。逻辑上，唯有财税制度创新与财税治理优化之间的动态互动，才能真正促进全国统一大市场建设。即在财税理念科学先进的前提下，既要加快财税制度本身的改革，也要提高财税治理过程的总体效能。但唯有财税制度的结构性创新才能总体决定财税过程优化水平之高低，最终影响全国统一大市场建设的效果。当然，财税治理过程效能的提高对全国统一大市场建设影响的重要性亦不可忽视，但两者是主与辅、决定与被决定的关系。深究是因为，结构是指对事物的一种内部划分，而结构决定功能与作用。功能是指“事物的固有能力，强调其‘能够干什么，表明其行为能力，是事物的结构和运行机制的直接体现”（李森，1997）。“作用”则是指“对事物产生的影响、效果”，即指“功能的外化和现实”（卢云，1994）。逻辑上，唯有财税制度结构性创新才能决定财税治理过程的优化，而财税治理过程优化对全国统一大市场建设的影响主要体现在执行层面，是财税制度结构完善程度的具体表现。

促进全国统一大市场建设的财税制度结构性创新极为重要。笔者认为，从全国统一大市场建设视角观察，一个科学完备优良的财税制度，至少应具备以下六种结构性特征：一是构成这种财税制度规则之具体要素及其相互关系之结构，要内在统一和优化；二是财税道德与财税法所构成之规范结构间要有机统一和优化；三是财税权力与非权力构成之本质结构间要有机统一和优化；四是财税基本结构——形式（价值）与内容（规则）间要有机统一和优化；五是财税完备结构——财税价值、财税价值判断与财税规则三者之间要有机统一和优化；六是财税深层结构——财税终极目的、财税行为事实与财税价值要有机统一和优化。唯有这六大财税制度结构性的创新与优化，才可能真正有效地促进优良科学现代化之全国统一大市场建设目标的实现，最终助力经济社会的高质量发展与国运的可持续兴盛。

而且，由于财税制度规则属于道德与价值层面的基本规则，蕴含有“自然法”的意蕴，因此就决定了财税制度落实过程，必然也是一个双向互动、相互尊重、相互交流、共同合意的动态过程。具体说，全国统一大市场建设是一个实践过程，是一个多主体参与的财税制度落实、改革和演進的过程。因此，财税制度结构性创新与财税治理过程的实质性优化，就需要遵从以下基本道德原则：一是遵从“帕累托最优原则”与“最大净余额原则”。这两大原则是增进全社会和每个国民利益福祉、幸福尊严总量终极总价值标准的两大分标准。具体来说，在财税主体之间利益尚未发生根本冲突且可以两全的境遇下，适用“帕累托最优原则”之“不伤一人地增进所有人的利益”原则；但在财税主体之间利益已发生根本性冲突且不可两全的境遇下，则适用“最大净余额原则”之“最大多数人的最大利益原则”。二是遵从人道自由最高道德原则，也就是平等、法治、政治和思想自由道德原则。三是遵从公正根本道德原则，即完全平等原则与比例平等原则。四是遵从诚信、便利、节俭等重要道德原则。事实上，唯有始终坚持这些根本道德原则，才能有效理顺财税治理各个主体之间的重大利害关系，促进全国统一大市场建设。归根结底，则是要将社会主义核心价值观实质性“嵌入”财税制度与治理过程，也就是要将“以人民为中心”思想具体化、实践化。

（二）征税与用税之间要动态互动

意即税制创新、税治优化与预算制度创新、预算治理间要动态互动。关于预算制度创新和预算治理优化对全国统一大市场建设影响机理的探索性文献也有不少且不乏独到见解（刘明慧和王婷，2003；刘志彪和孔令池，2021；祝合良和李晓婉，2022；吴华强等，2022），普遍认为预算制度优劣与预算治理过程质效如何，会直接影响全国统一大市场建设类公共产品与准公共产品生产与供给的质量、数量及其可持续性。但必须强调的是，本文的运思侧重于征税与用税之间重大利害关系的动态互动，其对全国统一大市场建设的影响更为重要和紧迫，即其积极效应更大。因为一方面，全国统一大市场建设类公共产品与准公共产品的可持续生产和供给有助于全国统一大市场建设（行伟波和张康，2022）。但必须注意的是，征税对全国统一大市场建设的长效影响，最终通过用税环节——预算制度创新与预算治理优化，即生产和供给高性价比的公共产品与准公共产品才能实现。仅仅基于征税一端或局限于用税一端的分析探讨都存在明显缺憾与不足。对此机理，马斯格雷夫和皮考克（2013）有精辟论述，即“作为预算表的两边，财政收入与财政支出应同时考虑，对二者进行决策在相当大程度上是同一个问题。”大岛通义（2019）也持同论，认为财税收支必须“统一考量”，因为“预算是和国家的收入与支出相关联的立案、决定、执行、决算这一连串的循环构成的制度体系。”

财税制度与财税治理间的动态互动，既表现为税制创新与预算制度创新之间的动态互动，也表现为税治与预算治理间的互动并重。一方面，就税收表象而言，征税无疑意味着纳税人可自由支配资金的减少，无异于消减全国统一大市场建设的主体原动力与可持续性。但就征税旨在为公共产品生产和供给筹集公共资金的本质而言，征税数量与质量高低及其可持续性等，是保证公共产品生产和供给数量充裕、质量高优与可持续的必要前提。而用税（预算）质量与数量及其可持续性，才是可持续有助全国统一大市场建设的重要保障。

征税与用税之间的动态互动，对征税与用税都提出更高的创新优化要求。就征税而言，重点会对税权合法性与监督有效性、税权的纵向与横向划分，以及地方税制体系的优良性与科学性等提出更高要求，以期能从根本上解决影响全国统一大市场建设的诸多消极因素。事实上，地方税收“逐底竞争”等破坏全国统一市场建设现象的出现，本身就与税制设计的时代局限性相关。要通过税制创新与税治优化助力全国统一大市场建设，就要坚持依法治税，特别是要坚持依据优良税法去治税。同理就用税而言，预算制度的改革完善，就是如何使“取之于民”的税费更好地“用之于民”，更精准地“用之于民之所需”。因此，充分发挥预算制度与治理对全国统一大市场建设的促进作用，便要强调预算制度创新与预算治理优化间的动态互动并重，尽快克服和解决重要道德价值嵌入预算制度与过程不充分等问题。

进一步从财税伦理视角看，征税与用税的动态互动也包括多种结构间的动态互动，如：税制与预算制度表层结构、规范结构、权力与非权力结构、基本结构、完备结构、深层结构间的动态互动。当然也包含税收治理和预算治理间的动态互动。具体以2023年预算收支为例，国内一般公共预算收入216784亿元，同比增长6.4%①。如果不能做到征税与用税制度结构间的动态互动，就不可能有效利用这笔公共资金。既不可能保证“取之于民”的税款“用之于民”，更不可能保证“用之于民之所需”。值得欣慰的是，党的二十大报告对“用好税”“收好税”和“共享税”的关系进行了科学论述②，为征税与用税制度之结构间的动态互动指明了方向，明确了目标和重点，也为全国统一大市场建设奠定了财税制度创新与突破以及财税治理优化的理论与实践基础。

（三）财税权力合法性与监督有效性间要动态互动

就征税与用税制度是一种权利与义务的交换分配规范体系而言，征税权力的合法性与监督的有效性，以及预算权力合法性与监督有效性间的动态互动，直接决定财税权利与义务结构的基本公正，这是全面发挥财税对全国统一大市场建设积极作用的充要条件。由于我国“全过程人民民主”制度优势正在发展过程中，财税权力监督的“上下、德法、内外”闭环式机制有待进一步完善，财税权力监督的总体效能有待进一步提高。客观上，由于目前尚未把财税权力完全“装进制度的笼子”，财税权力异化就会在财税立法、执法与司法等过程中，以各种形式或隐或显地影响财税制度与治理过程的公正性，无法全面保证征税机关与纳税人之间、国家与国民之间财税权利义务交换分配体系的完全平等与比例平等。一般表现为，地方政府容易从公共服务供给者异化为“公司化”“经营式”政府。深究其因，无疑与“上下、德法、内外”的闭环式监督机制不完备有关，需要尽快让财政回归“众人之政”，进一步发挥地方人大以及社会群体对财税权力的监督作用。

财税权力合法性与监督有效性间的动态互动的重要性自不待言。因为财税权力合法化与财税权力监督的有效性乃是保证征税机关与纳税人、国家与国民间权利与义务公正平等交换分配的充要条件，会从根本上影响财税促进全国统一大市场建设目标实现的效能高低、进程快慢与可持续性。因为“利益乃权利之本，权利乃权力之本”（漆多俊，2001），“正义的主要问题是社会的基本结构”（罗尔斯，1998），而“不义行为的盛行却肯定会彻底毁掉它”①。其实，正义乃是判定财税体制优劣与全国统一大市场建设得失成败的根本标准。财税对全国统一大市场假设目标实现之影响，既表现为征税权力合法性及其監督有效性对全国统一大市场建设的影响，也表现为预算权力合法性与监督有效性对全国统一大市场建设的影响。因为它一方面决定征税机关与纳税人之间基本权利与义务交换分配的完全平等与否，非基本权利与义务交换的比例平等与否；另一方面则决定国家与国民之间基本权利与义务交换分配的完全平等与否，非基本权利与义务交换分配的比例平等与否。逻辑上，一些地方政府基于区域短期利益招引或纵容“开票公司”和“平台企业”的行为，无异于滥用财税权力，是全国统一大市场建设的直接破坏者，既损人又不利己，必须理直气壮地通过税收监管制度创新和数字技术的运用，对财税权力进行有效监督和防范。同样，一些地方政府基于短期政绩和区域利益的“财政返还”等政策，亦会阻滞全国统一大市场建设目标的实现。逻辑上亟待对那些可能影响全国统一大市场建设的财税规范性文件进行全面彻底的清理，同时要进一步加强民意监督“闭环式”机制建设，有效遏制地方政府破坏全国统一大市场建设的自利行为。

权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。财税权力亦然，一旦有机会就容易诱发和催生寻租行为，挑战财税公正的基础与底线，既会背离国家、财政、税制与税治的终极目的——增进全社会和每个国民的利益和福祉、幸福与尊严总量，也会背离全国统一大市场建设的初衷与终极目标，阻滞全国统一大市场建设战略目标的实现。

但理性地说，要充分发挥财税在促进全国统一大市场建设目标实现中的“基础性、支柱性与保障性”作用，既有待“全过程人民民主”制度优势的全面展示与绽放，以从根本上解决财税权力合法性与合意性存在的“初级阶段”问题，也有待“闭环式”（上下、德法、内外等）财税权力监督机制的不断完善与创新，以从整体上有效提升财税权力监督制衡的有效性，保证财税正义价值目标的可持续、低风险实现。

四、结语

总之，全国统一大市场建设战略目标的实现，原就是一个系统复杂的庞大工程，不可能一蹴而就，必须负重前行。既需要动员历史与现实、理论与实践、技术与人力等一切资源的力量，也需要借鉴国内外财税制度创新、治理优化成功的经验，同时汲取中西历史上教训，坚持不懈地跋涉和努力。无论从中外财税现代化的实践看，还是从财税在促进国家治理现代化，以及全国统一大市场建设中具有的特有功能与作用看，财税制度的创新突破與财税治理过程的文明优化，都是最佳“切入点”或重要“突破口”，具有事半功倍的可持续、低风险效用。关键是要真正将财税权力装进“制度的笼子”，唯此才能从根本上奠定财税促进全国统一大市场建设目标实现的制度与机制基础。

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（责任编辑：李新）

作者简介：姚轩鸽，男，三亚学院国家治理研究院研究员，三亚学院法学院（自贸港国际法学院）特聘教授；邓 亮，男，西安交通大学马克思主义学院博士研究生。

①《国务院新闻办就税收服务高质量发展举行发布会》.（2024-01-18）.https：//www.gov.cn/lianbo/fabu/202401/content_6926879.htm.

②即要“密切关注财政、金融、国企国资、外贸外资等关键领域重大改革任务的落实和进展情况，深入揭示一些地方招商引资中违规出台‘小政策、形成‘税收洼地等问题，严肃查处违规返税乱象，提出有针对性、操作性的建议，推动重大改革任务蹄疾步稳、有序推进。”详见《全国审计工作会议在北京召开》.（2024-01-11）.http：//www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/202401/11/t20240111_38862062.shtml.

①其中，税收收入181129亿元，同比增长8.7%；非税收入35655亿元，同比下降3.7%。按中央和地方划分，中央一般公共预算收入99566亿元，同比增长4.9%；地方一般公共预算本级收入117218亿元，同比增长7.8%。详见财政部网站的《2023年财政收支情况》.https：//www.gov.cn/lianbo/bumen/202402/content_6929621.htm.

②二十大报告中将“用好税”（健全现代预算制度）放在首位，“收好税”（优化税制结构）放在第二位，无疑更加强调和突出了“用好税”在未来中国式现代化建设中的重要地位。二十大报告同时将“共享税”（完善财政转移支付体系）与预算、税制并列，意味着未来国家治理的重点在于通过“共享税”职能的进一步发挥，促进“共同富裕”目标的实现。这些论断无疑更加接近财政治理的大道规律。因为“用好税”与“共享税”既是财政制度现代化的内在根据和要求，同时也是“收好税”的根本理由与价值基础。详见

①[英]亚当·斯密：《道德情操论》，焦维娅，译，商务印书馆，1998年版，第106页。