从审批制到核准制：地方专项债券的运行困境与法治突破

内容提要：地方专项债券的基础功能是规范举债，关键功能是促进地方发展，延伸功能是稳定经济。但审批制管理模式导致各级政府忽视了责任承担，迷失于额度竞争，热衷于规模增长，不仅阻碍了前述功能实现，还蕴藏着债务风险。放弃审批制转向核准制，是实践需要，也是理论需要。核准制以法律约束为主，可有效保障规范举债；以提升市县政府举债能动性为关键，能积极推动地方发展；以市场化运行为基本形式，有利于稳定经济。因此，有必要进行相应的制度革新以推进核准制落地。应完善相关法律规范，以权责一致为基础推动规范举债；允许市县政府在余额内自借自还，以市县政府为主导促进地方发展；加强市县政府专项债券权力制约，以各方利益均衡为前提稳定经济。

关键词：專项债券；审批制；核准制；地方债；债务风险

中图分类号：F812.2 文献标识码：A 文章编号：2095-1280（2024）02-0089-07

地方专项债券（以下简称专项债券）是地方政府的重要融资手段，在我国积极财政政策体系中扮演着重要角色。在当前我国财政收支压力不断增大的背景下，专项债券背负了多重期待：中央政府希望籍此为经济发展加力提效，地方政府期冀以此筹措更多公共建设资金，社会各界对政府通过专项债券救市亦有所憧憬。要实现上述预期并非易事，专项债券作用的发挥面临着一系列内外部约束条件。关键是，当下的专项债券管理模式能否助力实现其功能？是否存在其他更加符合当下实际需求的管理模式？具体又应如何对专项债券制度进行优化？这些均是当下必须面对和解决的重要课题。

一、困境检视：审批制阻碍专项债券功能发挥

目前我国运用审批制推动专项债券功能的实现，需要在现代财政背景下对其效果进行重新检视。从理论上看，财政法的功能不再过分强调宏观调控，而是在政治维度上强调规范理财行为，在社会维度上强调促进社会公平，在经济维度上强调保障经济发展（刘剑文，2015）。专项债券作为财政法的重要组成部分，亦需从单纯强调宏观调控功能的观念中挣脱，对其功能进行再定位。从实践上看，审批制片面强调中央与省级政府的管控，弱化市县政府专项债券举债自主权，固然有助于宏观调控功能的实现，却难以承载其他功能目标。

（一）专项债券的功能再定位

专项债券的功能定位在制度层面与学术层面上基本类同，但在表现上有不小差别，总体看有待进一步梳理和规范。制度层面的专项债券功能随着时间改变有所流变。2014年是专项债券初步建设阶段，更为强调防风险，着重于以法定政府债券取缔隐性举债①。2019年是稳步发展阶段，开始强调补短板和稳增长，着重于以其作为杠杆撬动经济整体增长②。2022年是规模攀升阶段，开始强调专项债务风险，着重于建设可持续的地方举债机制③。有学者认为专项债券主要有稳增长和防风险的功能，也有学者认为其功能在于弥补财政收支缺口、引导社会资本投入和规范政府债务管理，还有学者认为在于多元化商业银行投资配置、强化地方政府投资能力和完善债券市场基础设施建设。可见，学术层面与制度层面都强调防风险、补短板和稳增长。但制度层面更具有立体性，强调随着具体环境变化及时调适专项债券功能侧重。而学术层面则更具有平面性，强调不同维度下专项债券可能产生的影响及应该发挥的功能。两个层面各有所长，需要融合借鉴，但也存在片面关注和过度延伸的缺陷，且未能从理论上给予系统性整合。因此，有必要在财政法的视域下，从政治、社会和经济三个维度对专项债券的功能进行再定位。

1.基本功能：规范举债

规范举债即法治化举债，是专项债券的基本功能。财政权力运行不是法外之地，在法治国家这个总体活动平台上，法治财政是基本前提，也是基本保障。即便从公共财政角度看，亦需要法律提供相应规范以制约政府的财政权力。专项债券虽然以偿还本息作为代价举债，但仍要以对应的政府性基金收入或专项收入为偿还来源。因此，无论对广义的纳税人还是对直接的债券投资者而言，法治化都是基本保障。也只有在政府规范举债的前提下，方能推动“政府管理”转向“管理政府”，实现纳税人通过间接控制立法而达到理财治国的目标（刘剑文，2015）。规范举债的重点在于，专项债券的募投发行、资金使用、项目建设、运营收益、偿还本息等均要符合人大批准的年度预算和法律要求，否则便属于违法举债，需承担相应的法律责任。通过规范举债，不但使地方政府的举债接受法律制度规控，也保障专项债券运行符合防风险、市场化、收益与融资自求平衡等要求。

2.关键功能：促进地方发展

促进地方发展是指促进地方收益性公益项目建设，是专项债券的关键功能。地方隐性举债的原因，就是地方政府承担着提供地方性准公共产品的职能，但从财政收入端又缺乏足够财力。为了促进地方更好履行这一职责，公债论与代际公平理论为发行专项债券提供了充足支持。且从公共财产法的角度看，“发展性”也要求现代财政有所担当（刘剑文，2014）。因此，如果不将促进地方发展作为专项债券的关键功能，不但与制度初衷相背离，也会失去继续发行的基础。专项债券促进地方发展的重点在于，债券融资与募投项目要高度匹配，“钱要用到刀刃上”，“资金跟着项目走”，否则仍然可能发生事权与财权不匹配的窘境。需要关注的是，专项债券的这一功能并非万能，一旦超过募投项目收益过度举债，就会产生偿还风险。融资与收益自求平衡是专项债券的本质特征，构成对专项债券规模的自我限制（刘永泽，2021）。

3.延伸功能：稳定经济

稳定经济是指当下呼吁较多的“稳经济增长”，亦指传统的宏观调控，是专项债券的延伸功能。从积极方面看，财政法本身承担着经济功能，经济发展也对积极财政有着强烈诉求。特别是目前我国改革开放进入深水区，地方市场失效、市场不足等问题同时存在，只有以“强”势财政为经济改革“买单”，才能确保特殊时期国计民生不至于受到太大冲击（熊伟，2021）。但从消极方面看，宏观调控已不再是财政法的主要功能。一方面，专项债券受到收益与融资自求平衡的限制，不可能无度举债，更需要考虑债务风险。另一方面，专项债券作为财政收入的重要形式，应该受到财政民主的制约，不是政府随意操控的政策工具。另外，中央政府也不可违背专项债券的举债规律与要求，过度要求地方扩大或缩小举债规模，毕竟中央已经明确不为地方债务刚性兑付，产生的债务风险仍需地方负担。而且，在财政与市场有着相对界限的前提下，专项债券举借需要遵循市场化原则，宏观调控功能受到市场规律限制（张欣怡，2022）。因此，专项债券稳定经济的功能受到多重限制，只能作为延伸功能。

（二）审批制的运行困境

目前，专项债券的审批制管理模式在实践中面临诸多困境，阻碍着其功能的发挥。审批制主要体现在额度分配上的限额制与上级分配制，预算规控上只能由同级人大常委会以预算调整进行审批，发行机制上由省级政府代为举借。本质上，这种模式强调中央与省级政府控权，弱化市县政府举债自主性。这导致在专项债券运行中：一是忽视了责任承担，阻碍了规范举债功能的实现；二是迷失于额度竞争，阻碍了地方发展功能的实现；三是热衷于规模增长，阻碍了稳定经济功能的实现。

1.忽视了责任承担

在专项债券运行过程中，违法举债问题层出不穷，但相应追责问责寥寥无几，这是专项债券运行的第一重困境。仅云南省審计厅于2022年在省内就发现22类问题，既有预算方面的问题，也有项目筛选方面的问题，还有收益测算和资金使用方面的问题（张欣怡，2022）。对于社会诟病的行政干预或财政合约等问题，到目前为止尚未见诸报端。但就专项债券差强人意的市场定价来看，其曾经低于同期国债，当下亦无法与一般债券拉开差距，不同的专项债券之间差异性更无法体现。从商业银行长期作为主要投资者占有80%以上，就可以推定行政干预或财政合约的存在是必然的。而对于这些问题，实践中很难见到相应的问责与信息公开，即便有也是蜻蜓点水，无法起到实际效果。产生这种困境的原因，既有责任制度建设方面的缺陷，也有问责与责任意识淡化的弊端（郭纹，2023），但主要原因还是在审批制管理模式主导的代为举借机制下，省级政府是名义上的债务人，也是最终拍板决策的重要一环，而市县政府囿于举债自主性的弱化，增加了道德违约风险，也降低了相应的问责基础（熊伟和许恋天，2022）。

2.迷失于额度竞争

迷失于额度竞争，致使资金不能跟着项目走，是专项债券运行的第二重困境。市县政府没有相应的额度分配决定权，对省级政府额度分配虽有一定的建议权，但在具体分配中只能以相应的项目为基础去争取。理论上市县政府组织收益与融资自求平衡的项目，进而争取相应的额度是较为合理的，也符合审批制自身的管理逻辑。但问题在于专项债券是年度限额分配制。易言之，专项债券是一种稀缺资源，不同市县政府之间存在激烈竞争。因此，在额度竞争的诱导下，市县政府已不再完全坚持收益与融资自求平衡的逻辑，反而项目包装成为常态，虚增收益与低估成本是惯用手段（温来成和徐磊，2021）。省级政府在这个过程中几乎是“睁一只眼，闭一只眼”，通常将不同项目打包发行，且在信息披露中有意选择相对宽松或模糊的测算标准。在这种异象下，看似也能融到支持地方发展的资金，但突破专项债券收益与融资自求平衡的基本逻辑过度举债，不但短期积聚债务风险，而且长期透支地方财政信用，对于地方可持续发展无异于“饮鸩止渴”。

3.热衷于规模增长

热衷于规模增长，忽视募集资金稳定经济功能的绩效与机制，是专项债券运行的第三重困境。当下有一种看法，认为只要中央主导举借越多的专项债券，便能产生越多的经济效益，进而更能稳定经济。截至2022年底，我国专项债券余额已达20.7万亿，而且2020年到2023年，专项债券年度限额基本达到每年4万亿。但这种逻辑的效果如何还需仔细斟酌。一方面，专项债券宏观调控作用的发挥必然是借助市场化形式，而非采用行政干预的方式。然而，目前这种审批制式的加力提效已经逐渐偏离市场经济限定的干预，属于一种强势干预。另一方面，专项债券不计入财政赤字，表面上看可以不用考虑赤字率3%和负债率60%的红线，但实质上不考虑募投项目真实收益的举债，不但扩大了财政兜底风险，也将财政稳健原则推向“破产”（宫汝凯和王治国，2019）。从干预形式和可持续性来看，目前这种热衷于规模增长的缺陷，虽然短期可以产生些许稳定经济的功效，但是长期必然弱化宏观调控的作用，实际上阻碍了该功能的发挥。

二、理论突破：专项债券管理应该采取核准制

审批制导致的诸多困境阻碍了专项债券功能实现，另一种管理方式——核准制，应该得到更充分的讨论。不同于审批制以行政约束为主、强调上级政府管控、弱化市县政府举债自主性，核准制以法律约束为主，赋予市县政府自主权的同时加强了责任规制。而且，核准制强调尊重市场约束，要求市县政府以规范的方式参与市场融资。总体看，核准制清晰的责权安排可有效保障规范举债，允许市县政府自主匹配资金与项目更能推动地方发展，强调尊重市场约束有利于推动经济稳定。

（一）核准制下规范举债更有保障

核准制的核心在于，无论是主体资格，还是项目收益率，或者是资金用途，均会有相对清晰的规范依据作为前提。一般而言，这些规范依据是法律规定，但也会对相关主体进行部分授权，同时要求被授权主体制定的规范必须和法律保持一致，且不得突破法律限制。相应地，专项债券核准制内在地要求，全国人大应该就发行资格、条件、标准、限额等作出相应规定。就一些无法由法律直接规定的内容，亦可以交由国务院或财政部等进行细化补充，使法律的稳定性和举债的灵活性相互协调。对于需要发行专项债券的市县政府，首先要依据法律规定、行政法规或部门规章完成相应准备工作，进而交由相应主管部门核准。对于主管部门，是否核准发行相应的专项债券，并非是完全依据政策变动，而应该主要依据法律规范。即便存在未能核准的情形，也应当允许市县政府继续完善相关准备工作与材料，并可再次申请核准发行。

核准制的优点在于责权清晰，能有效体现权责一致性原则，推动市县政府规范举借专项债券。一方面，在核准制模式下，市县政府能否举债、举何种债、举多少债等，均有相对明确的规定。理论上讲，满足法律规范要求时，市县政府便能顺利发债，否则不得发债。相应主管部门，包括中央、省级政府或其财政部门，即便享有核准权，亦须遵循相关法律规范，不得超过法定权限核准或不予核准。可见，哪些主体享有哪些权利，在核准制模式下均是比较清晰的。另一方面，各主体的责任也相对清晰，即一旦不能依据相应法律规范举债，则会启动相应的追责机制，并依法课予相应责任。这也是一种“谁享权谁负责”的逻辑，与专项债券要求的“谁举债谁负责”具有一致性。长期以来在审批制模式下，市县政府没有专项债券的发行权，总是由省级政府代为举借，使名义债权人与实际债权人发生身份分离。核准制正好能使该身份分离现象得到纠正，从权责一致的视角督促市县政府规范举债。同时，可将省级政府从因代为举借而提供隐性担保的漩涡中解救出来，将专项债券的投资风险交给市场去判断，一旦发生违约，省级政府财政不再承担相应的刚性兑付责任。

（二）核准制下专项债券推动地方发展更有力

首先，核准制允许建立良好的利驱机制，可有效增强市县政府的主观能动性。从公共选择理论看，市县政府举借专项债券时同样追求个人利益与部门利益。审批制下这种利驱机制相对异化，不利于真正推动地方发展，而且蕴含债务风险。核准制以权责一致的逻辑，赋予其权力，也使其承担相应责任，既能在正激励方面推动市县政府进行积极有效的决策，也能在负激励方面督促其依法合规举债。将举债绩效、地方发展与个人升迁等利益深度绑定，是一种符合激励相容的模式选择。

其次，核准制允许市县政府发挥信息优势，推动资金与项目匹配。市县政府相对于中央与省级政府，对于本地发展具有极大的信息优势，这是纵向财政分权的主要原因之一。这种优势也是专项债券良性运行所必需的。在审批制模式下，市县政府虽然对于专项债务风险心知肚明，但为了争取更多额度只能“硬着头皮”先积极竞争，进而使得“项目缺资金”和“资金等项目”的双重矛盾同时发生（王彪华，2023）。而核准制模式下，可以将市县政府能用的额度上限提前明示，如何将有限的资源匹配到最需要的项目上，允许市县政府依法决策和准备。省级政府即便拥有核准权，也不再是审批制主导下的灵活审批，而是要依法核准。

最后，核准制符合深入推动分税制促进地方发展的规律。在分税制改革逐步深入过程中，地方的举债权日益成为促进地方发展的资金动力。1998年中央以国债转贷地方，2009年中央代发或代还地方债，2014年允许省级政府自借自还，均是例证。尤其2022年，国务院办公厅颁布《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（国办发〔2022〕20号），进一步推动分税制向市县延伸，说明市县级政府不但在举债需要上具有迫切性，在制度空间上亦有着现实可能性。其实，在单一制国体下允许地方自主举债，从理论与实践上均非难题，如日本就是典型的单一制国家且允许地方举债（张海星，2001）。关键是如何在放权之后还能确保举债有度和财政安全。而核准制强调以法律规范约束为主，可通过一手放权一手追责的方式高质量推动地方发展。

（三）核准制下专项债券稳定经济效应更明显

核准制在强力推动专项债券发行和扩大专项债券规模方面，确实不如审批制直接快速，但在限制行政干预和扩大市场约束方面，效果显著且有利于宏观调控趋于间接化，致力于久久为功和提升可持续性。核准制通过提升市县政府专项债券举债自主性降低了中央与省级政府的行政干预能力；通过规范专项债券运行提升了市场约束发挥作用的范围和程度。行政干预能力的缩小和市场约束能力的增强，是法治财政发挥稳定经济功能的必然选择。

在行政干预能力的缩小方面，核准制有较大优势。核准制强调以市县政府作为专项债券举借主体，只要符合法律规范，便可在规定额度内依法申请举债。一方面，市县政府干预市场的能力相对于审批制模式下由省级政府代为举借而言，较为分散且力度微弱。不同的市县政府本身也存在竞争，难以形成行政干预的合力，并且其所能发行的额度不会太大，在债券市场上难以形成有效的支配优势。另一方面，核准制亦要求省级政府只有核准权，不再承担市县政府专项债券具体的发行与偿还工作，坦白说其参与市场的能力被削弱了。即便省级政府在发行本级专项债券时有较强的行政干预能力，但较小的发债额度使其影响微乎其微。从行政权力分散化理论来看，无论市县政府还是省级政府，在核准制模式下均已无力干预市场，有利于专项债券整体运行效率的提升。

在市场约束能力的增强方面，核准制既减少了通过财政合约获利的程度，又提升了投资专项债券的实际风险，使得市场主体不得不以市场化方式理性参与投资。一方面，核准制将专项债券的管理权分散到不同的市县政府和省级政府，使财政存款无法集中并成为降低专项债券市场定价的砝码。审批制中，省级政府之所以可以利用财政存款影响专项债券价格，重要原因就是其握有全省的资源，规模优势会极大影响商业银行投资者。一旦专项债券发行主体不再拥有量大质优的财政存款，商业银行便不得不市场化竞标，否则便会亏损。另一方面，市县政府作为专项债券发行主体，无论从名义上还是实际上均是债务人，省级政府财政兜底已失去基础。进而，市场主体投资相应的专项债券不再是无风险投资，有利于构建有效的专项债券市场约束机制。

三、法治回应：重构地方专项债券的权责分配

从审批制到核准制，不但有实践需求，而且有理论支撑，更应有完善的权责配置。只有通过系统化的制度设计，对法律规范进行完善，对举借机制进行重构，对举债权限进行制约等，才可逐渐消除审批制的负面影响，彰显核准制的优势。

（一）完善专项债券相关法律规范

专项债券核准制以法治财政为背景，有法可依是基本前提，需要从制定公债法、责任规范、追责机制等方面进行完善。首先，有必要制定公债法。我国专项债券目前仅以《预算法》作为法律依据，该法中又只有寥寥数语，无法承担起全面规范的功效。学界对于建立《公债法》或《地方公债法》早有呼吁（熊伟，2012）。专项债券作为地方公债的一种，与税费等收入有着巨大差别，尤其是其偿还本息的要求使得发债必须具备收益与融资自求平衡的前提。因此，无论是将专项债券纳入《公债法》，还是纳入《地方公债法》，均需作出专门规定以匹配其运行机理。但同时，考虑到专项债券承载着稳定经济的功能，且由于经济形势变居不定的特性，需要给予中央政府一定的额度调整空间，即允许中央政府通过行政法规、部门规章或规范性文件的形式，在经济下行时释放一定的专项债券额度，并在经济上行时适当收回，以满足逆周期和跨周期调节需求。

其次，需要完善专项债券责任规范。专项债券的运行不但受到《预算法》规制，也受到《财政违法行为处罚处分条例》及《证券法》规制。另外，基于违法举债会产生相应的社会危害，《刑法》也有必要對专项债券举债行为进行约束。在涉及相应赔偿责任时，亦需遵循民事法律关于债权债务的相关规定。相应地，专项债券的责任规范至少包括预算、财政、证券、刑事及民事等法律责任。需将这些法律责任规范进行统合，达到既推动规范举债，又能确保财政效率的目标。

最后，需要完善专项债券追责机制。对于民事责任、刑事和证券责任，目前可通过诉讼途径进行。而对于预算法律责任，还存在着体制建构问题。审计机关虽然承担着预算问责的职责，但其受制于地方政府的诟病较大，实践中存在袒护地方政府的弊端（程乃胜，2016）。推动审计机关接受人大管理进而强化预算问责是一条相对理性的途径。对于财政问责，如何强化这种机制建设和权利救济是规范举债行为的重中之重。在加强财政问责的同时，要对错误问责进行救济，否则便会产生“劣币驱逐良币”效应。尤其是规范化问责前期，要避免运用追责机制对合法举债行为的错误问责。

（二）允许市县政府在余额内自借自还

专项债券核准制的核心在于向市县政府放权，提升其在举债方面的自主性，进而实现市场化运行。因此，在举借与偿还方式上应该实行市县政府自借自还机制，在额度管理上应该实行余额管理制，在风险分散上应该实行投资风险市场化。

实行市县政府自借自还机制，即要求谁用债谁举债，谁举债谁偿还。市县政府作为名义和实际的债务人，应该就专项债券本息承担相应偿还责任，而非由省级政府代为偿还。根据市场约束理论，一旦发生实际违约，直接影响便是地方财政信用受损，再次举债会遭遇市场诘难或淘汰。因此，市县政府举借、使用和偿还专项债券的实践与其财政信用动态绑定。只有优化专项债券结构和提升使用绩效，方能保证举债可持续。

实行余额管理制，即给予市县政府一定的专项债券额度，允许其在额度内循环使用，超过额度则属于违法发行。余额管理制相比限额管理制看似提升了债务安全风险，实则是对举债效率和安全的双重提升。从债务结构上说，市县政府能够发行的额度是相对稳定的，用于此项目就不能用于彼项目，用于短期项目就不能用于长期项目，用于低收益项目就不能用于高收益项目，除了优化债务结构别无选择。从专项债务余额上说，总额度的相对稳定预示着已用额度越多，剩余空间越小。可见，专项债务余额总能恰当向各方动态反映市县政府债务安全性和稳健性，更利于监管。从债务规模上说，对总额度的管控基本锁定了债务规模随意突破的空间，相比限额管理制有着天然优势。

实行投资风险市场化，即专项债券投资者以募投项目运营产生的专项收入或对应的政府性基金为限，享有债券本息的求偿权，超过部分需按照市場化规则承担相应的投资风险。从债券投资风险性上看，任何债券投资均有风险。公司债券主要是以公司的责任财产为限，一旦资不抵债只能通过破产的方式部分偿还债务。专项债券以项目为基础举债，项目运营收益是其偿还债务的来源，一旦在依法合规合约运营后仍然无法产生足够收益，只能类似于公司宣告破产一样，对相应项目资产变现以偿债。从专项债券制度设计看，既不允许专项债券资金用于非收益性公益项目以外的支出，也从未允许以财政收入作为专项债务本息偿还的兜底措施。这种资金闭环操作规范自始就宣告着专项债务本息偿还的对应性和有限性，因此也就无法突破项目运营收益而使用其他财政收入来偿债。

（三）加强市县政府专项债券权力制约

专项债券核准制强调放权的同时，亦须强调对这种放权的制约。市县政府享有较高的专项债券举债自主权时，虽然能提升效率与安全性，但需要配合有效的权力制约方能实现。

在纵向制约上，主要从发行核准、额度激励和违法问责等三个方面进行。第一，市县政府虽然是依法举债，但在举债时仍然需要省级政府依法核准。核准的主要目的是检测市县政府是否完全依法组建募投项目，是否在相应的余额范围内举债，相应的收益测算是否按照法律要求进行等。第二，省级政府有权对市县政府的专项债券余额进行依法调增或调减。主要依据应该是市县政府专项债券的管理绩效，对于依法“借、用、管、还”，并能积极推进募投项目建设且产生良好收益的，要给予肯定评价进而调增余额；对于履职不力、绩效不佳的，则给予否定评价并依法进行余额调减。第三，对于存在违法举借专项债券的行为，省级政府享有相应的监管和查处权。

在横向制约上，需加强市县人大对专项债券的预算规制。一是要求人大对专项债券以常规预算审批的方式进行审批，对于特殊情形方可以预算调整的方式进行。二是对于已经批准的预算案，市县政府需要严格执行。且如果市县政府要改变具体专项债券的用途时，需至少获得人大常委会批准。三是对于违反预算案或《预算法》的行为，人大有权对相关单位或人员进行问责。尤其是对于专项债券的本息偿还，须实行预算硬约束，依法举债并合规运行的项目，无法产生收益时不得以财政资金作为偿债来源。

在市场制约上，市县政府需要保持克制、自律和尊重。克制，即不得进行行政干预，尤其是对于专项债券的信用评级和市场定价，杜绝利用相应的管理权限或财政资源进行干预。自律，即需要按照市场化方式，加强信息披露和债务管理，积极提升自身市场竞争力。尊重，即对于市场相关主体作出的合法约束行为应该积极接受并及时修正。如信用评级机构因市县政府债务管理不力而降低其信用等级的，自律监管机关因市县政府违规行为作出相应处理的，专项债券受托管理人因债务纠纷提起相应诉讼的，市县政府均因积极依法应对，接受市场约束并及时自我纠错。

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（责任编辑：问舍）

*基金项目：国家社会科学基金重点项目“地方政府专项债券的财政逻辑与法律规制研究”（项目编号：21AFX007）。

作者简介：曹锐涛，男，武汉大学法学院经济法博士研究生，新疆大学法学院讲师。

①参见《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）。

②参见中共中央办公厅、国务院办公厅2019年印发的《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》。

③参见《2022年中央经济工作会议公报》。