论生物多样性保护的利益识别与法治保障

段帷帷

(郑州航空工业管理学院 文法学院,河南 郑州 450002)

2021年10月,以“生态文明:共建地球生命共同体”为主题的联合国《生物多样性公约》缔约方大会第十五次会议在我国昆明举办。此次会议通过了倡导全球各国关注生物多样性保护的《昆明宣言》,《昆明宣言》以有效的“2020年后全球生物多样性框架”推动实现“人与自然和谐共生”的2050年愿景。此次联合国《生物多样性公约》缔约方大会在我国举办,不仅体现了我国在生物多样性保护领域的贡献和成就已获得了国际社会认可,而且为今后我国全面推进生物多样性保护工作提供了新的契机。在环境法治视野下,生物多样性保护不仅关注生物物种、遗传资源和生态系统的整体性保护,而且强调对生物多样性保护涉及的多元化利益结构进行协调保障,这也是生物多样性保护由抽象自然要素保护向具体法律权益保护转变的重要内容。本文立足于自然生态系统层面生物多样性保护的整体性,从法治角度分析生物多样性保护涉及的多元化利益结构,并且从对法律权益的角度,对其中的环境利益进行系统性识别,从而在法治视角下为实现生物多样性整体性保护提供可行路径。

一、我国生物多样性保护的社会背景

2021年夏天,我国云南省自然保护区一批亚洲象的迁移旅程吸引了社会各界的关注,在当地政府部门和人民群众协同配合下,亚洲象群顺利完成迁移旅程,上演了一幕人象和谐共处的生物多样性保护实景。此次象群的迁移事件深刻反映出随着新时代中国特色社会主义生态文明建设的整体推进,我国生物多样性保护工作在多个领域取得了较大进展和成就。

(一)政策导向

作为法治中国建设的一部分,中国环境法治离不开党的领导,离不开党中央大力推进生态文明建设的坚定意志和坚强决心。在更符合中国现实的“党政体制”视野中看待环境法治的发展尤为重要[1]。党的十九大报告明确了“实施重要生态系统保护和修复重大工程,优化生态安全屏障体系,构建生态廊道和生物多样性保护网络,提升生态系统的质量和稳定性”等要求。习近平总书记在《生物多样性公约》第十五次缔约方大会领导人峰会上的主旨讲话提出:“为加强生物多样性保护,中国正加快构建以国家公园为主体的自然保护地体系。”这些都体现了新时代背景下国家政策对于生物多样性保护工作的关注。与此同时,随着当前我国“五位一体”国民经济发展布局的深入推进,作为生态文明建设重要内容的生物多样性保护工作不仅担负着保护生物物种资源、改善自然生态环境系统的责任,而且为我国在构建人类命运共同体理念下引领国际环境治理提供了坚实支撑。

习近平生态文明思想、习近平法治思想等习近平新时代中国特色社会主义思想为生物多样性保护工作提供了具体的思想引领与实践路径,这表明我国政策已经在具体实践方面取得显著成就。在新时代背景下,维护自然生态系统平衡、保护自然资源、为广大人民提供良好的自然生活环境并最终实现人与自然和谐发展始终是党领导下新时代中国特色社会主义生态文明建设的核心目标,而在此目标指引下的践行生物物种、遗传资源、自然生态系统整体性保护则是新时期我国生物多样性国家政策导向的重要主旨。此外,基于生物多样性保护的跨境性特征以及我国在全球生物多样性保护工作的国际声誉和引领力的提升,在实现国内生物多样性保护协调永续发展的同时,在全球范围内推动形成以构建人类命运共同体为目标的生物多样性保护国际合作,也开始成为我国生物多样性保护政策的重要内容。

(二)法治建构

在立法层面,法律具有高度的明确性,必须以规则为主,不能仅限于原则性的规定,并且法律一般是对试行和检验为正确的政策定型化,具有较强的稳定性[3]。在国家政策与生物多样性保护法治需求的推动下,当前我国生物多样性保护领域的立法呈现出多点散发、相互呼应的特征。以《中华人民共和国生物安全法》《中华人民共和国野生动物保护法》《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国草原法》《中华人民共和国人类遗传资源管理条例》为代表的国家层面生物多样性保护法一方面对生物多样性保护具体领域的生物物种资源、遗传资源和自然生态系统进行具体规制,另一方面也体现出生物多样性保护立法之间以实现生物多样性整体系统保护为主线的紧密联系性。所以,虽然国家层面生物多样性保护立法仍未出台,但是在生物多样性保护具体领域已有涉及物种资源、遗传资源以及自然生态系统的较多立法,并且随着生物多样性保护整体系统保护理念的逐步深入,我国生物多样性保护领域也将形成外部形式完备、内部规范衔接的法律规范体系。在行政监管方面,除了国家林业和草原局在国家层面履行生物多样性保护监管职能以外,包括生态环境部、国家海洋局、自然资源部等部门也依法承担不同领域的生物多样性保护监管职能。同时,地方生物多样性保护行政监管机制也基于生物多样性整体性保护的要求呈现出多部门协同配合的特征。而在司法保障方面,随着我国环境司法专门化进程的推进,生物多样性保护不仅在审判机构、审理依据、典型案例等方面形成了专业的司法保障机制,而且专家学者、第三方机构等社会主体也开始为生物多样性保护的司法保障机制提供可靠支撑。

(三)具体实践

根据世界自然保护联盟的归纳,所有自然保护地的共性目标包括:保护生物多样性、为区域保护战略做出贡献、维护景观或栖息地及其包含的物种和生态系统的多样性、具备足够大的面积确保特定的保护目标的完整性和长久维持、永久维护所拥有的价值、在管理计划以及监测评估项目的指导之下能够实现适应性管理的正常运转、拥有明确和公平的治理体系[4]。2021年10月我国发布的《中国的生物多样性保护》白皮书显示,1956年建立第一个自然保护区以来,截至目前,中国已建立各级各类自然保护地近万处,约占陆域国土面积的18%,90%的陆地生态系统类型和71%的国家重点保护野生动植物物种得到有效保护。除了通过以自然保护地、国家公园等方式就地进行生物多样性保护以外,我国还通过植物园、野生动物繁育基地、植物种质库、基因库等方式对生物多样性进行了卓有成效的迁地保护,体现了生物多样性保护方式的多样性。除了强调对生物多样性所属自然要素进行保护以外,我国也强调以生物多样性生态系统单元为依据进行整体性保护,包括流域性生物多样性保护、跨行政区域生物多样性保护以及跨界生物多样性保护等,反映出我国生物多样性保护对于整体系统观念的贯彻。

同时,习近平总书记在《生物多样性公约》第十五次缔约方大会领导人峰会上的主旨讲话中提出的“中国正式设立三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山等第一批国家公园,保护面积达23万平方公里,涵盖近30%的陆域国家重点保护野生动植物种类”“中国将率先出资15亿元人民币,成立昆明生物多样性基金,支持发展中国家生物多样性保护事业”等内容,不仅反映出我国生物多样性保护工作在保护生物物种资源、维护生态系统平衡方面取得了显著成效,而且也体现出我国开始成为推动全球生物多样性保护跨国合作的重要力量。

二、生物多样性保护利益识别的必要性

基于目前我国生物多样性保护实践在多个领域所取得的显著成就,对生物多样性保护所涉及的多元化利益结构进行识别,不仅是对我国生物多样性保护工作进展的系统归纳和总结,而且是在生物多样性保护更注重整体系统保护的背景下,实现对其中涉及的环境利益更为全面和精准的保障。

(一)在生物多样性保护领域体现党的执政主题

在现代社会,个人所控制的生存资源日益狭小,越来越依赖于从社会取用相关资源,这导致了个人负责其生存的能力逐渐削弱,不得不将生存照顾的责任交给作为政治权力拥有者的国家与政党,生存照顾的发展便由“个人负责”进而转为“集体负责”,最后转入“政治负责”之中[5]。中国共产党自成立之日起,就把人民利益至上价值观倾注在共产党人的价值骨髓和精神血脉中,并且具体化为为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴的初心使命[6]。在党领导下的生态环境法治建设进程中,不仅习近平生态文明思想明确了“坚持生态惠民、生态利民、生态为民,要把解决突出生态环境问题作为民生优先领域”的理念,而且习近平法治思想也提出了“要坚持以人民为中心”的要求。生物多样性保护领域的利益识别以及对有关环境利益的法治保障,则是通过法治手段把人民利益通过明确的法律制度予以明确,强调代表国家的行政主体维护和实现人民利益的职能,并通过环境司法机制保障人民利益,从而在法治建设层面体现了党关于人民利益优先的执政主题。

(二)以利益保障促进生物多样性的整体性保护

生物安全风险固有的传扩力不以任何行政边界为转移的法治意义在于其必须采纳系统化视角,尽可能地全面覆盖或明或暗的风险增生点,并把各种制度措施归合为生物安全风险活动的全程控制风险应对机制。全程控制风险应对机制需要协调各行政主体和企事业单位的工作以达成相对稳定的常态化保障效果[7]。生物多样性保护除了在自然生态系统整体性层面要求对自然要素保护以外,还在风险防控的角度强调了对不同类型的主体利益进行整体性保护。在治理语境下,碎片化现象是一种治理主体相互独立、治理政策实施散乱、治理目标容易背离初衷的现象[8]。为了实现个体利益与公共利益在生物多样性保护领域的协调统一,必须明确各主体防控生物安全风险的统一目标,充分发挥不同主体的合力来防止生物多样性保护的碎片化现象。所以,风险预防理念下,通过对相关利益进行识别和保障,不仅在自然领域的环境要素与社会领域的权益单元协同保护方面能够实现人与自然的统一和谐,而且基于相关权益的范围广泛性和内容具体性,也有助于法治手段通过对主体权益的保障来促进生物多样性的整体性保护。

(三)明确生物多样性保护监管主体的行为规范

在《中华人民共和国宪法》明确了国家环境保护法定职责的前提下,代表国家行使行政监督管理职权的相关政府部门基于自身法定授权和公共事务治理能力,成为保障环境保护领域相关利益的重要主体。而对于生物多样性保护利益的识别,将有助于明确承担利益保障职能的行政主体的权力范围和内容,充分发挥行政主体在生物多样性保护实践中维护公共环境利益的法定职能。同时,在风险社会,人类社会对于生物资源的开发利用还蕴含着潜在的生物安全风险,使得生物多样性保护还具有了防控各类生物安全风险的意涵。规制哪些风险、如何规制、规制至何程度等问题皆附着深刻的政治、法律与社会意涵,立法者虽然可以提供理念与原则的指导,但是面对具体风险事项的具体分析却无能为力,司法者的被动属性也意味着不宜过度介入,具体的行政规制活动,所以承担风险规制责任的只能是行政者。在此背景下,对于生物多样性保护中不同利益进行精准识别,为行政主体统筹和平衡不同主体间涉及的生物多样性保护相关利益提供了参考甄别标准,进而为行政主体消弭不同主体间的利益冲突以及实现风险规制提供了合理的行政自由裁量空间。

三、生物多样性保护涉及的利益类型

环境利益融合了生态性利益、精神性利益以及环境经济利益等核心利益,从属性上说包括环境公益和环境私益。它的复杂性在于不仅是单纯个体私益的协调,而且涉及了环境公益,正是这种环境利益的公益属性与私益之间的冲突与变迁迫切需要法律重新进行公平的利益配置[10]。作为生态环境保护重要内容的生物多样性保护不仅蕴含了环境公益与环境私益,并且随着总体国家安全观和环境风险理念的确立,生物多样性保护涉及的利益类型也呈现多元化特征。

下式求解的过程就是通过迭代更新,使V和WH的误差即‖V-WH‖最小化.可以用Frobenius范数作为目标函数来量化误差，即

(一)国家安全利益

2020 年2月,习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上强调:“把生物安全纳入国家安全体系,系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设,全面提高国家生物安全治理能力。”同时,2021年4月颁布实施的《中华人民共和国生物安全法》也把生物多样性保护作为重要内容予以纳入。随着生物安全被纳入国家安全体系以及环境风险防控理念的逐步确立,维护和保障国家安全成为生物多样性保护的重要前提。以作为生物多样性重要内容的生物遗传资源为例,生物遗传资源安全在内容上不仅涉及资源安全,同时也涉及生态安全和社会安全,对国家安全的维护具有不可忽视的作用[11]。

在风险社会背景下,生物多样性资源的开发利用活动将带来更多的风险隐患,并且此种风险的影响范围将由传统的公共卫生安全、生态安全扩展到国家安全。此时,虽然国家安全仍然体现出一定的公共环境利益属性,但是基于国家安全利益位阶的绝对优位性,不仅此种利益的实现必须明确权威的领导主体和严密的保障手段,而且总体国家安全在与特定范围的公共环境利益出现冲突时,国家安全当然要优先于公共环境利益予以保障。而在利益范围方面,生物多样性保护中的国家安全还把生态系统保护、经济发展、公众身体健康统筹纳入其中,实现经济、环境、社会的协同发展,突破了传统公共环境利益的界限而在更广阔的利益范围代表着公共利益,从而实现了国家利益、社会公共利益和个体利益在整体系统的利益结构中的平衡。

(二)公共环境利益

生物多样性保护的公共环境利益主要是基于生物多样性资源可持续利用、生物多样性自然系统永续发展为目的,因具有涉及利益主体范围广泛、利益取向统一而由政府代表国家行使维护公共利益的职能。在风险防控视角下,政府不得不扩展其权力边界,积极防控各种公共安全风险。这是因为,在个体层面,任何的个体都无力单独实现公共安全,因而只能由政府保障公共安全,确保公共安全成为政府的基本义务;与之相应,个体需要让渡部分权利,政府需要扩张部分权力[12]。生物多样性保护的公共环境利益首先体现为实现自然生态环境系统的永续性发展,即对生物物种资源、遗传资源以及相关生态系统进行保育性保护,实现人与自然的和谐发展。在此过程中,政府一方面作为拥有行政监管职能的行政主体,依据自身法定职能而积极行使维护公共环境利益的职权;另一方面,政府也是受作为利益主体的广泛公众委托,而代表国家对公共环境利益行使自然资源资产所有权层面的管理和保护,当此种权益受到外部侵害时则通过生态环境损害赔偿诉讼机制对相关侵权行为人进行追偿。所以,生物多样性保护中的公共环境利益往往具有政府作为公共利益代表者进行保护和实现的意涵,不仅体现为政府作为行政主体依法履行公共利益维护的法定职能,而且也是基于政府在公共环境利益保障方面的优势而受到了公众的委托从而行使自然资源资产的国家所有权。

(三)资源开发利用性利益

在习近平总书记“绿水青山就是金山银山”理念指引下,我国生态文明建设除了关注对自然资源和生态系统进行保育和修复以外,更注重实现资源利用开发与生态环境保护的协同。2019年7月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》中“探索自然保护和资源利用新模式,发展以生态产业化和产业生态化为主体的生态经济体系”的要求,也反映了生态环境保护中对于合理开发利用资源的肯定,而生物多样性保护过程中科学、合理的开发利用行为也应当是法律所保护的一种正当利益。在以实现人与自然和谐永续发展为根本目的的生态文明建设进程中,生物多样性保护强调自然资源科学利用的理念。在此视角下,对于生物多样性保护涉及的利益类型进行识别,除了立足于传统环境公益与环境私益之分以外,还应当从人与自然和谐发展角度,把生物多样性资源的开发利用整体识别为资源开发利用性利益。

在现代生物技术及其产业的发展给人类带来巨大惠益的同时,也存在着不容忽视的问题,人体健康、生态环境等都受到了潜在威胁甚至现实损害。那么,对于现代生物技术这项决定国家未来竞争实力的技术动力及产业动力,如何合理引导、规范发展、预防风险,成为当前各国在积极推动生物技术及产业发展的同时必须考虑到的重点问题[13]。资源开发利用性利益包括了不同主体在不同领域具体的开发利用生物多样性资源活动,具有主体多元、范围广泛、利用行为多样等特征,各主体开发利用生物资源的目标和行为规范应当遵循生物多样性整体性和永续性保护的客观要求。虽然此种利益分类在一定程度上使得生物多样性保护更为宏观和概括,但是基于现有法律规范体系已经在各个具体领域明确不同主体开发利用生物资源的权利义务前提下,识别生物多样性的资源开发利用性利益将更有助于从整体层面推动实现生物多样性保护领域的自然生态与社会经济协调发展。

四、保障生物多样性多元化利益的法治路径

在新时代背景下,生物多样性保护涉及国家安全、公共环境利益、资源性利益等多元化利益结构,基于法治建设服务于社会发展需求的客观规律,可从多个角度建立健全生物多样性保护领域利益保障的法治体系。

(一)深化保障多元化利益结构的制度供给

在目前生物多样性保护法律规范体系中,法律制度基本覆盖了生物多样性保护的大部分领域,为生物多样性全面性保护提供了制度支撑。随着全面依法治国的整体推进,在保障多元化利益结构进程中,法律制度体系建设的重心可在树立多元化利益整体系统保护的理念下,注重法律制度对生物多样性的关联性、整体性保护,向优化法律规范体系、整合法律制度方向转变,从而形成具有利益导向意涵的生物多样性保护法律体系。同时,政府、市场和社会多元主体参与生态治理的目的就是要实现公共资源的优化配置,前提是有清晰的主体权利(力)边界、顺畅的诉求表达机制、有效的纠纷化解与沟通平台。这些只能为法治体系所供给,即立法明晰权利义务关系、执法司法保障权利的实现与主体间的制衡[14]。多元化利益结构代表着不同主体的利益追求,需要对包括政府、社会经济主体、公众等多种主体在保护生物多样性过程中的权利义务和行为规范进行明确,进而实现生物多样性保护的法律体系由自然要素保护向兼顾利益保障转型。完善保障多元化利益结构的制度供给,需要审慎对待过度立法造成的制度效力不足问题,立足于生物多样性保护利益的整体平衡理念,通过强化法律体系内部规范之间的互动联系和明确利益主体的权利义务界限,最终为生物多样性保护中多元化的利益结构提供制度供给。

与此同时,在制度体系建设方面,基于当前我国生物多样性保护政策导向的明确性与规范性,需要注重实现生物多样性保护政策文件向法律制度的转化。政策法律化即是指把经实践检验认为成熟和稳定,且在较长时期内调整规范社会关系的政策,经享有立法权的国家机关依照法定权限和程序上升为国家法律,使这些政策获得法律效力和国家强制力的保障[15]。今后,以国家层面生物多样性保护综合性立法为中心的生物多样性保护法律体系,不仅需要从国家层面明确多元化利益保护的理念、基本原则、核心制度等内容,而且也应当注重对国家生物多样性保护政策中有关平衡多元化利益的内容予以吸收整合,从而实现生物多样性保护领域国家政策导向与法律制度体系在平衡多元化利益过程中的双向趋同。

(二)强化行政主体利益保障的法定职能

生物多样性保护蕴含国家安全利益、公共环境利益、资源开发利用性利益等多元化利益结构,以政府为代表的行政主体在法定职能与治理资源等方面的优势使其成为维护生物多样性保护领域多元化利益的重要主体。在风险社会背景下,不管是国家安全保障还是公共环境利益的实现,抑或是资源开发利用性利益的平衡,都是以防控各类生物安全风险为保障利益的逻辑起点。在风险社会背景下,为实现生物安全风险防控的规制目的,行政机关运用具体表现为管制权的国家公权力,借助由制定行政规则、进行行政决策等一系列规制方法构成的完整行政规制流程,以其权威的协调机制进行生物安全风险防控的规制活动[16]。在强化行政主体利益保障的法定职能时,一方面应当推动行政主体行政规制活动与生物多样性保护中多元化利益结构的协同,树立风险防控理念,实现行政主体对于不同类型环境利益的全过程和类别化保障;另一方面,基于行政主体内部不同的行政职能划分,也应当注意实现行政主体行政行为的连贯性和统一性,避免在生物多样性保护实践中,因单纯追求客观部门利益而出现孤立性行政行为的现象,从而影响政府生物多样性利益保护行为的整体性和权威性。

与此同时,实现行政主体利益保障的法定职能不仅需要强化行政行为对于风险的全过程规制,而且也应当注重实现行政主体与社会主体保障生物多样性保护领域相关利益的协同配合。在2021年夏云南省亚洲象群北移南迁的迁移旅程中,除了当地政府及行政部门积极主动协调各方资源和力量保障迁移旅程的顺利进行,还包括了当地居民、社会组织、专家学者在内的社会力量参与其中,构成了人与自然和谐相处、多元化利益协调平衡的景象。在现代社会,政府在保障公众环境权益方面具有重要作用,行政机关依法对法律法规的有效执行、对国家和地方环境保护政策的及时响应、对环境保护职责依法履行,是保障公众环境权益的重要途径。同时,由于各地区间经济、社会和卫生条件的差异,政府可以综合运用规划和激励等手段,应对不同区域间居民在环境权益方面的不均衡性[17]。在此过程中,在平衡生物多样性保护领域多元化利益结构时,行政主体一方面通过行政强制、行政指导等行政行为依法履行职责,另一方面基于行政主体应对各类风险在资源、专业知识方面的缺陷,可调动和发挥包括社会组织、公众在内的社会治理力量,从而实现多主体协同有序参与生物多样性保护领域的利益平衡。

(三)完善生物多样性保护的司法保障机制

2021年10月,最高人民法院发布了《关于新时代加强和创新环境资源审判工作 为建设人与自然和谐共生的现代化提供司法服务和保障的意见》(以下简称《意见》),《意见》明确提出了“依法审理涉遗传多样性、物种多样性和生态系统多样性司法保护案件,保护珍贵濒危野生动植物栖息地生态环境”的司法工作方向,进一步加强了生物多样性保护的司法保障。在衡平发展利益和保护利益时,不应当刻意强调并追求所谓具有绝对性、排他性的机械的“优先”安排,应当推崇将经济社会科学技术发展与环境保护融为一体的开放性的“一体化”原则,避免发生二者之间相互割裂、相互封闭的状况[18]。在利益平衡的视野下,司法保障作为实现公平正义的“最后一道防线”,除了依法对损害生物多样性保护领域相关利益行为进行惩治以外,还承担着通过司法审查机制对不同类型利益进行判断和平衡的职能,应当立足于多元化利益的整体平衡,实现司法机制保障生物多样性领域的国家安全利益、公共环境利益与资源开发利用性利益协同发展的功能。

我们正身处在一个风险——这其中既包括自然风险,也包括社会风险,在一定语境下还包括法律风险——如影随形的时代[19]。风险预防是一项具有高度系统性、技术性的制度工程,如果风险预防的制度实践和经验积累缺乏共通的概念资源和法理框架,就有可能导致各领域风险预防制度安排的杂乱、盲目乃至相互冲突。由于缺乏通行的评价体系和协调法则,各领域风险预防制度安排容易各行其是,使得相对人需要为适应不同的制度框架而反复调整其认知与对策,在加重其负担的同时也增加了制度运行成本[20]。在风险社会背景下,对于多元化利益的平衡不应当完全由司法机关承担,而基于行政机关对于风险预防判断和环境利益评价的专业性,可通过强化行政机关与司法机关的协同来实现对利益的平衡与保障。我国《自然保护地生态环境监管工作暂行办法》第9条明确了生态环境部和省级生态环境部门建立自然保护地生态环境保护成效评估机制的内容,肯定了行政主体在生物多样性保护工作中的专业技术知识和行政自由裁量空间,从行政规制的角度为生物多样性保护的行政监管与司法保障的衔接提供可行路径。为保障生物多样性保护中的多元化利益,司法保障机制需要获取行政主体的协作配合,尤其是在当前倡导环境行政执法与司法衔接的背景下,更应充分发挥行政主体与审判机关的协作配合,实现国家对生物多样性领域相关利益的协同和整体性保护。