我国养老服务产业优化发展策略研究

武丽丽 张艳萍 刘菲 王硕

近年来，我国老年人群的规模和比例呈现上升趋势，人口老龄化进程加速发展，积极应对人口老龄化成为艰巨性和复杂性的话题。实施积极应对人口老龄化的国家战略，发展养老事业和养老产业成为解决人口老龄化的关键方案。虽然政府和社会各界逐渐认识到养老服务产业的重要性，不断加大对这一领域的投入和支持，但国内养老服务产业仍然存在人才短缺、养老设施供不应求、养老服务不规范等问题，无法高质量地满足快速增长的市场需求，呈现出供给与需求难以均衡的问题。在上述背景下，文章基于国内养老服务产业的现状分析，借鉴国外养老服务产业发展的经验启示，优化国内养老服务产业的发展策略，将为积极应对人口老龄化，推动老龄事业和养老产业发展提供重要的现实基础。

1 国内养老服务产业分析

1.1 养老服务产业

养老产业是以保障和改善老年人的生活、健康、安全以及参与社会发展为目的，为社会公众提供各种养老及相关产品的生产活动集合，包括专门为养老或老年人提供产品的活动，以及适合老年人的养老用品和相关产品制造活动。《养老产业统计分类（2020）》[1]将养老产业范围确定为养老照护服务、老年医疗卫生服务、老年健康促进与社会参与、老年社会保障、老年用品及相关产品销售和租赁、养老设施建设等12个大类。

养老服务产业是养老产业的重要组成部分。基于产业链视角，养老产业链是以养老服务产业为核心，产业覆盖面广（图1）。养老产业链上游主要包括医疗设备器械、食品与药品等支撑养老产业的基础产品制造行业；中游以养老服务为核心，主要包括居家养老、社区养老、机构养老等相关产业；下游为养老服务相关的用户人群、营销渠道等。

图1 养老产业链

1.2 人口老龄化带来养老服务需求急剧增长

国家统计局公布的数据表明，2022年，我国60岁及以上人口占全国人口的19.8%，其中65岁及以上人口占全国人口的14.9%；与2021年相比，60岁及以上人口比例增长0.9%；65岁及以上人口比例增长0.7%[2]。见图2、图3。自2000年中国65岁及以上人口达到7%，进入老龄化社会以来，我国老年人口规模和比例总体呈上升趋势，人口老龄化进程加速发展，高龄化趋势日益凸显。预计2031年将进入超老龄社会，老年人口总量将达到4亿人，这是我国老年人口增长最快的阶段，也是健全社会保障体系挑战最大的关键时期[3]。随着老龄化进程的不断加剧，作为应对人口老龄化、完善社区养老服务体系、更好地服务老年人需求的养老服务产业将急剧增长。

图2 2012—2021年全国60周岁及以上老年人口数量及占全国总人口比例

图3 2012—2021年全国65周岁及以上老年人口数量及占全国总人口比例

1.3 养老服务产业供给侧服务能力无法满足需求

随着人口老龄化程度的不断加剧，老年人群对健康养老、医疗等服务的需求急剧增加，带来最直接的问题就是如何解决社会人群的养老保障。国内养老产业的发展仍然处在初级阶段，社会资本供给缺乏、专业人才短缺、养老服务质量参差不齐以及养老产品同质化严重等问题仍然存在，使养老产业在市场化建设、经营管理等方面面临着巨大挑战[4]。就养老服务产业而言，国内养老服务产业的发展明显滞后于人口老龄化进程，面临着严重的资源缺失，专业养老机构数量远远不能满足养老服务市场的实际需求，市场需求侧与供给侧之间存在显著的差距。同时，中国的养老服务市场供给呈现出金字塔结构，即以追求经济效益的市场化机构提供的高端服务较多，而适合普通老年人群并且服务质量有保证的普惠性养老服务供给却有所不足。

2 国外养老服务市场发展的启示

通过调研发现，美国、澳大利亚等国家养老服务市场的特点主要体现在法律完备性、资源整合性和医护人员专业化等方面。

2.1 美国养老服务市场的启示

美国已经形成一种高度市场化的照护体系，主要特点是将老年人长期照看视为一个社会发展保障性行业，在国家法律政策的指导和严格管控下，关注专业医护人员的作用。政府根据市场变化，适时调整政策，将优势医疗资源向基层社区养老项目倾斜。同时，各州政府也努力落实基层社区养老服务制度，逐步扩大社区养老服务模式以及享受服务的老年人口数量。在服务供给方面，对老年人群使用个案管理的方法，并委托第三方健康管理机构对需要全方位照护服务的老年人群进行健康评估，整合协调已有的医疗资源，面向老年人群提供个性化的养老服务[5]。

2.2 澳大利亚养老服务市场的启示

澳大利亚的老年健康保障体系主要形成居住式照护和居家照护服务2种模式，成功之处在于建立了良好的市场竞争制度，使服务提供者能够在公平环境中通过市场竞争来提高服务质量，节省政府财政支出。老年护理院按照等级的护理照看形式，设立老年人照护身体健康评估小组，会从医疗、心理等多方面对老年人的健康状况进行专业评估，帮助老年人、照护者选择能够满足老年人需要的照护模式，并由此节省政府开支[6]。

2.3 日本养老服务市场的启示

日本作为全球人口老龄化程度最严重的国家之一，在养老服务市场方面建立起健全的法律制度，为老年人获得保健、福利、保险等提供了完善的制度保障与法律支持。资金筹措方面实行长期照护保险制度，多数服务支出由医疗保险基金承担。在产品供给方面，日本的养老机构一般都设置有规范的老年病房，会配备有全职医师和护理人员，老年人在经过医生健康评估后，符合条件的可以在病房内接受长期、专业的治疗和照料，通常会有专业的医护人员“介护士”提供护理、照料等服务。在养老方式方面，一般都会建设有社区型的长寿村等集中性的养老区域，并且通常有义工提供长期的居家养老志愿服务[7]。

2.4 德国养老服务市场的启示

德国自1995年出台相关政策以来，鼓励社会进行居家养老，并且取得了良好的效果[8]。目前，德国国内需要照护的老年人口有230万人，其中居家养老超过150万人。在养老方式方面，社区型养老除了拥有专业的老年公寓外，还设有老年人村，使他们能够生活在群居的大家庭中，并且每人有自己的独处空间。通过在基层居住区内建立“社区服务网络”，随时为老年人提供家政服务、医护服务以及其他社会服务等。付费模式通常采用保险机构直接支付，组织卫生、医疗、养老、管理等跨学科领域的人员进行学习、讨论、评估与资源整合，保证养老资源的最优利用[9]。

3 构建养老服务市场有序发展的对策

构建一个有序发展的养老服务市场，不仅需要顶层设计，建立政策法规，优化组织外部环境，培育服务行业发展的高级技术技能人才；也需要养老服务机构不断创新发展模式，健全规范行业标准，提供人才发展的可持续平台。

3.1 破除行业进入壁垒

3.1.1 增加制度供给，引导行业有序发展

养老服务产业是高度依赖政策导向的行业，不论机构养老还是居家社区养老方式，项目实施、执行和获益都非常依赖政府的财政和政策支持。政府对养老服务相关政策不断进行细化、简化准入流程的同时，在养老项目用地、政府补贴等方面提供了大量优惠政策。与此同时，地方政府结合实际情况不断完善具体优惠和补贴细则，鼓励民间资本积极参与到养老服务产业中来[10]。如多个省份正在推进的医疗互通、异地医保即时结算政策，吸引各类民间资本以不同方式参与到养老服务市场，正在形成多元参与的有序发展局面。

3.1.2 鼓励参与主体公平竞争

政府要建立市场竞争的公平规则，以政策为抓手，给予营利性与非营利性养老机构平等待遇，切实解决公办养老机构产品存在的定价不合理现象，促进其与民办机构公平竞争，解决民营机构空床率高和公立机构一床难求现状。对于老年人群在养老机构、医养结合机构开支的医保报销项目、内容，采取同服务、同价格、同报销的政策；通过改善基层医疗条件、增加基层员工收入等方式，鼓励更多的医疗护理人员到养老机构、社区居家等场所为老年人群提供健康管理、医疗护理与康复服务[11]。

3.2 构建完善的养老服务付费机制

3.2.1 建立多渠道筹资机制

多数养老机构的日常运营过于依靠政府资助。如果只依靠企业税收与费用的减免、一次性建设的财政补贴等方式来获取运营资金，养老服务机构并不能获得进一步发展壮大。国家应该成立医养结合救助性基金，统筹整合已有的社会救助制度与保险制度，增加财政资金投入，为长期护理保险制度的实施提供资金保障。另一方面，提高居民基本社会养老保险的使用范围，扩大基本养老保险的保障水平。随着国家经济总量的不断增加，政府应当扩大基本养老保险，特别是城乡居民基本养老保险的养老金支付水平，间接提升老年人群的收入水平，促进养老服务产业的稳定发展[12]。

3.2.2 开放城乡医保定点准入门槛

营造公平的竞争环境，消除医保定点准入条件的差别化，不区分政府举办还是民间资本举办养老服务机构，均实行一致的医疗保险资质审查标准。凡是正式在行政部门登记注册的养老服务机构，对于符合城镇职工（居民）基本医疗保险的，都可以纳入城乡医保定点报销范围。

3.2.3 探索长期护理保险制度

长期护理保险制度是一种养老费用补偿机制，在很大程度上可以解决低收入老年人群支付能力不足的问题，成为促进养老服务产业更快更好发展的坚实保障。借鉴成熟的长期护理保险实践经验，系统、规范设计国内长期护理保险体系，在已有基本社会医疗保险保障的基础上，建立覆盖面更广、起付基准低、操作性强的长期护理保险，有目的性地满足老年人群的保健与护理需求[13]。

3.3 增加专业的养老服务人才

3.3.1 完善养老服务人才培养体系

鼓励高校根据养老服务需要动态调整专业设置，增设医养结合专业学历教育，在课程设置中增加老年人护理综合知识和专业技能训练，大力发展职业教育，调整老年护理学科的人才培养体系和培训资金投入，拓展老年护理专业人才的来源[14]。同时，健全全科医生培养模式，通过制度设计让更多的全科医生服务于社区，尤其是老年人的医疗健康服务。

3.3.2 建立资格准入制度

统一培训政策和准入标准，对完成课时、达到培训考核标准的医护人员、护理员统一发放资格证书，扩大医养结合服务人才队伍。通过人员培训、技能评估等手段督促工作人员主动地学习老年护理知识，提升专业技能；通过实施专业资格准入制度，督促养老服务产品供给机构规范运营管理，提升服务质量[15]。

3.3.3 搭建人才发展平台

通过免费入职补贴、培训鉴定、补助社会保险金等资金、政策支持，解决行业长期存在的职称资格晋升等现实问题，增加养老服务人才的职业认同感，让人才能够引进来、留得住，提升养老服务水平。建立工资福利定期增长机制，使工资福利随养老服务人员工龄和技术等级的提升定期增长；尝试实施一次性职业补贴制度，对达到最低服务年限后退出养老服务员队伍的，按实际服务年限和所获技术等级一次性发给职业补贴，鼓励其长期稳定地从事养老护理工作[16]。

综上所述，我国养老服务产业处于整个养老产业链的核心，现有的供给侧服务能力无法满足急剧增长的养老服务需求。通过总结美国、澳大利亚等国外养老服务市场发展的经验，从破除行业进入壁垒、构建完善的养老服务付费机制、增加专业的养老服务人才等3个方面提出了构建养老服务市场有序发展的对策。