农业转移人口市民化成本分担综述与展望

吕凤明 翟绪军

摘要  加快推进农业转移人口市民化是实现城镇化的一项重要任务，高质量市民化进程缓慢的根本原因是农业转移人口市民化成本虚高。现阶段，有较多农业转移人口市民化成本方面的研究成果，采用文献分析法，通过回顾和整理国内学者对于农业转移人口市民化成本分担研究的相关成果，围绕农业转移人口市民化成本分担构成、分担成本精确化计算及量化方法阐述、成本分担机制构建等方面进行论述。通过对现有的研究文献进行梳理总结，不断地推动农业转移人口市民化成本分担的深入研究，从而促进新型城镇化和乡村振兴的发展。

关键词  农业转移人口；市民化；成本分担

中图分类号  F323.6  文献标识码  A  文章编号  0517-6611（2024）09-0005-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2024.09.002

开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Summary and Prospect of Cost Sharing for Urbanization of Agricultural Migrant Population

L Feng-ming1， ZHAI Xu-jun2

（1.Heilongjiang Province Rural Revitalization Bureau，Harbin， Heilongjiang 150001;2.Xinhuadu Business School，Minjiang University，Fuzhou，Fujian 350108）

Abstract  Accelerating the citizenization of agricultural migrant population is an important task to realize urbanization， and the fundamental reason for the slow progress of citizens is the excessively high cost of urbanization of agricultural migrant population. At present， there are a considerable number of research findings concerning the cost of agricultural transfer of population urbanization. This paper adopts literature analysis method to review and sort the relevant research results of domestic scholars on the cost-sharing of urbanization for agricultural transfer populations. It elaborates on aspects such as the composition of cost-sharing for urbanization of migrant agricultural populations， precise calculation and quantitative methods of cost-sharing， and the construction of cost-sharing mechanisms. By combing and summarizing the existing research literature， the paper continuously promotes the in-depth study on the cost sharing of citizenization of the migrant agricultural population， so as to promote the development of new urbanization and rural revitalization.

Key words  Agricultural migrant population;Citizenization;Cost sharing

基金項目  国家社科基金一般项目（19BJL054）。

作者简介  吕凤明（1979—），男，黑龙江哈尔滨人，高级经济师，硕士，从事乡村振兴、区域农业经济政策研究。

*通信作者，教授，博士，硕士研究生导师，从事农业经济理论与政策、乡村振兴与新型城镇化和绿色低碳经济、智能会计与财务共享研究。

收稿日期  2023-05-18；修回日期  2023-08-05

乡村振兴战略提出及实施以来，党的十八大、十九大、二十大报告，以及近年中央一号文件中连续提出加快农业转移人口市民化。而实现农业转移人口市民化，其本质上是让更多的农业转移人口能够平等的享受公共服务，在此过程中，形式上是实现户籍的转化，本质上是要实现主体服务的共享。在实现市民化进程中就一定会涉及成本的问题，包括成本的多少、各经济主体是否能够承担的相应成本，成本如何在各经济主体之间合理的分配是该研究方向前沿问题，因此农业转移人口市民化成本分担越来越受到专家学者的关注和重视。在从脱贫攻坚到乡村振兴有效衔接过程中，实现农业转移人口市民化的关键在于市民化成本能够有效地在相关主体间合理分担，该研究通过对学界在农业转移人口市民化成本主要包括的内容、成本的测算以及农业转移人口市民化成本分担机制的文献梳理，为加快推进农业转移人口市民化，促进城乡融合发展的政策支持提供可借鉴参考。

1  农业转移人口市民化成本

农业转移人口市民化成本主要是指农民不断地进入城市生活、转化为真正的市民而产生各种成本，主要由公共成本、个人成本以及企业成本等构成。通过对当前已有文献的梳理，在关于农业转移人口市民化公共成本的方面，国务院发展研究中心课题组［1］认为农民工市民化的公共成本主要由子女接受教育产生的成本、医疗卫生成本、社会保障成本、城市中管理费用成本、保障性住房成本等方面构成。申兵［2］研究了宁波市的农民工市民化成本构成，主要

包括：医疗卫生投入及保障、未成年子女教育、就业扶持和权益维护、养老保障与社会服务、住房保障5个部分，其中关于道路等基础设施和文化教育等方面投入的成本并不包括在市民化成本之中。张占斌等［3］认为，农业转移人口市民化所产生的成本应该由财政承担，而随迁子女的教育成本、社会保障成本、保障性住房成本和就业服务成本等则是财政所要承担的主要部分。谌新民等［4］认为，农业转移人口市民化成本主要是指为农民进城提供公共服务支出时所产生的成本，不包括因自身居住环境的改变、准公共服务以及投资所产生的成本的增加。高拓等［5］将农业转移人口市民化成本主要分为经常性成本和一次性成本。一方面，一次性成本是指农业转移性人口进城后，不需要多次支付，同时在支付完成后可以长期使用的固化成本，包括保障性住房成本和公共服务设施建设成本；另一方面，经常性成本是指农业轉移人口进城生活后，维持生活方式市民化所必须投入的刚性成本，包括政府强制要求缴纳的社会公共设施建设维修成本、养老服务与公益保障成本、公共管理等成本。

农业转移人口市民化成本由政府、企业和个人共同承担的成本构成。张国胜［6］认为，我国农民工市民化的社会成本主要是由私人发展成本和公共发展成本构成，其中私人发展成本包括生活成本、受教育成本、住房保障成本和社会保障成本等；而公共发展成本主要是指投资时所产生的成本，主要是指为了满足市民的需求，需要对城市的公共基础设施建设、公共管理费用、生态环境进行投资所产生的成本。杜宇［7］认为，农民工市民化成本由个人成本和公共成本构成。其中个人成本主要包括维持生活必需成本、永久性居住成本、知识教育投入成本、养老与社会保障缴纳成本等；而公共成本主要包括公共基础设施建设和公共管理费用成本、社会保障等成本。魏澄荣等［8］认为福建省农民工市民化成本主要包括社会保障成本、接受教育产生的成本、住房成本、个人生活产生的成本、公共基础设施成本等。眭海霞等［9］认为，农业转移人口市民化成本主要分为住房成本、教育成本、社会保障成本、基础设施建设成本和生活成本。邹永红等［10］认为，农业转移人口市民化成本主要由3部分构成，其中公共成本主要包括基础设施建设成本、教育培训与就业成本、社会保障成本、医疗卫生成本、住房成本以及生态环境成本等方面。企业成本主要是指缴纳社会保险产生的成本。个人成本包括个人的生活成本及自我提升成本和满足自身住房产生的成本。

综合上述学者的观点，农业转移人口市民化成本就是农业转移人口到城市中生活，平等地享受到城市的基本公共服务、社会保障和不断地提升生活质量而产生的各种社会成本、企业成本和个人生活成本。其中公共成本通常包括社会保障成本、保障性住房成本、文化教育成本、医疗卫生成本以及基础设施建设等方面产生的成本。私人成本主要是指个人所缴纳的社会保险、接受教育支出的成本、满足生活产生的成本等。

2   农业转移人口市民化成本测算

农业转移人口市民化的发展受市民化成本多少的影响，当前，各级政府在城市公共基础设施的建设、城市公共服务以及社会保障等方面的投入力度不断地加大，但是仅仅依靠政府的投入来实现市民化是不科学的，因此需要运用科学的方法测算出农业转移人口市民化所需要的成本，并做出合理的预算更好地分担市民化成本。通过对当前农业转移人口市民化成本测算的文献进行分析，对于农业转移人口市民化成本测算方法绝大多数采用的是模型公式法。陆成林［11］采用了上下限成本方法对辽宁省农民工市民化所需要的成本进行了测算，认为辽宁省实现农民工市民化所需要的成本为2.492 6万～7.470 3万元。杜海峰等［12］采用的是产品成本计算分类与平行结转分步的方法，通过对不同层级划分，然后进行汇总，最终得到农民工市民化的年人均总成本为6.314 0万元。伍雪媚等［13］结合相关研究成果并且运用指数平滑方法，对四川省农民工市民化的私人成本和公共成本进行了具体的测算，得出四川省农民工市民化人均成本为6.805 7万元，并且进一步预测了未来四川省农民工市民化所需的成本。眭海霞等［9］采用分类加总法进行测算，得出成都市农业转移人口市民化人均总成本为28.576 1万元，其中政府需要承担的成本最多，市民化成本的一半以上需要由政府来承担，而企业和农民工个人则仅仅需要承担的部分成本。焦嫚等［14］利用等维递补灰色预测模型对全国人均市民化成本进行了预测，测算出2025年的农业转移人口市民化人均总成本将比2014年的人均总成本高1.657 1万元。

多数研究者对农业转移人口市民化成本进行了测算。中国科学院可持续发展战略研究组［15］通过测算得出，在每个农民转化为市民所需要的个人成本为1.45万元，公共成本为1.05万元，社会总成本约为2.50万元。张国胜［6］对沿海地区和内陆地区实现市民化所需要的社会成本进行测算得出，东部沿海地区的第一代农民工所需社会成本为10万元，第二代农民工市民化的社会成本为9万元。与之不同的是，内陆地区第一代农民工所需要的社会成本为6万元，第二代农民工市民化的社会成本为5万元。国务院发展研究中心课题组［1］通过对嘉兴、武汉、郑州和重庆等城市进行市民化测算，认为政府有足够的能力来承担市民化过程中产生的成本，并且在农民工转变为市民后，政府需要承担的成本约为8万元。魏澄荣等［8］通过对福建省农民工市民化成本进行测算，认为福建省农民工市民化的平均成本为16.440 2万元。申兵［2］对宁波市“十二五”期间农民工市民化过程中政府需要投入的市民化总成本进行了测算，测算结果为宁波市所需市民化成本为640.0～1 208.8 亿元。李长生等［16］通过对云南省农民工市民化过程中产生的公共成本、私人成本和机会成本进行了较为详细的测算，认为云南省农民工市民化的总成本为8.073 2万元。李永乐等［17］通过对南京市政府、个人和企业所承担的公共成本、私人成本、企业成本逐级细化为农业转移人口市民化三级成本分类并对这些具体成本分类的不重叠加总，从而得到南京市2005—2014年农业转移人口市民化的总成本从6.083 2万元增长为17.572 2万元。许光［18］通过对江苏、浙江和上海2014—2016年省（市）域面板数据的实证测算，发现该地区的农业转移人口市民化公共成本不断地增长，并且已超出各地公共财政的合理承受区间。为实现农业转移人口市民化，江苏、浙江和上海需要公共财政负担的成本总额分别为16 461.77亿、10 114.38亿和3 575.34亿元，占同期财政总收入的84.57％、109.64％和55.81％。

综上所述，关于农业转移人口市民化成本的测算，采用的方法不同，显现出的结果也不一样。农业转移人口市民化成本的测度方法多是采用一种较为简单的分类加总法，通过本地区相关的统计年鉴中农业转移人口（农民工）数据，结合当地相关指标的标准而进行的一种并不一定十分精确的测算，有的虽然也构建了简单的实证分析模型，但由于数据获得的困难和片面，使得测算的结果存在着较大的差异。

3   农业转移人口市民化成本分担机制构建

农业转移人口市民化成本分担机制是指各成本分担主体基于责、利原则的一种成本分割方式［19］。建立农业转移人口市民化成本分担机制，主要是针对我国当前城镇化进程中的存在的各主体之间职责不清，面临成本分担不公平的问题，通过进一步的研究，建立合理的分担措施，促进农业转移人口市民化的发展进程。

较多的文献都在研究市民化成本支出如何在中央政府与地方政府、流出地政府与流入地政府之间进行合理的分摊。谌新民等［4］认为，对于农业转移人口流入的省份中央政府应加大财政转移支付力度，在公共卫生、教育、社会保障、保障性住房等方面给予相应的补贴。而流入地政府应作为农业转移人口市民化成本的主要承担者，要积极承担起当地农民接受教育、参加就业培训、获得社会保障和住房保障、对基础设施建设和环境保护等方面产生的成本。王志章等［20］认为，实现农民工市民化，输入地政府应该作为成本的主要分担者来承担市民化产生的成本。俞雅乖［21］认为，中央政府要加大财政转移支付力度，建立相应的专项基金，建立输入地与输出地用地指标平衡协调机制，为农民工提供公共服务等方面的支持，同时输入地政府作为农业转移人口的接收者要相对多承担农民工市民化成本。

较多文献特别关注了如何促进政府、企业、农业转移人口等各经济主体之间实现合理的成本分担。王西等［22］提出了实施多元化可持续的城镇化投融资机制和不断地健全土地流转制度，对不同层级的区域采取差异化的落户政策，不断地细分成本分担机制，主张建立由政府、企业、个人“三位一体”的成本分担机制，从而加快推进农业转移人口市民化的进程。魏后凯［23］认为，市民化发展进程中各地要按照当地的实际状况应该建立由政府、企业、社会等共同参与的多元化成本分担机制，其中各参与主体各自承担1/3左右的市民化成本。单菁菁［24］指出，建立由政府、企業、个人和市场“四位一体”的农民工市民化成本分担机制。黎红等［25］认为，要合理地划分政府、企业、个人之间的责任，兼顾效率和公平的原则，合理有效地建立综合协调机制、监督考核和动态互补机制实现由政府、企业和农民工“三位一体”的成本分担机制。傅东平等［26］认为，当前应该让政府承担主要的成本，同时企业和个人也要承担相应的市民化成本，要处理好中央政府与地方政府、地方政府与企业、个人之间的关系，构建政府、企业和个人“三位一体”的共同分担的成本分担机制。傅帅雄等［27］认为，要按照权责匹配的原则，引入全生命周期方法从农民工就业、公共服务、住房保障、社会保障、民主权利、土地权益等领域构建合理的成本分担机制，加大对政府的财政转移支付力度，积极探索农村与城市之间的土地流转机制，建立农民工市民化成本分担的激励考核机制以及构建信息总监和信息联动体系来实现农民市民化。

4  展望

综上，农业转移人口市民化成本分担所包含内容、成本的测算以及成本分担机制等方面都取得了较大进展，但仍然存在一些不足之处：①在农业转移人口市民化成本包含的内容方面，大多数学者主要是从社会保障成本、农民工就业服务成本、子女受教育成本、保障性住房、公共基础设施与管理、个人生活成本等经济成本（即私人成本和公共成本）方面研究农民工市民化成本，但是各学者对市民化成本是否应该包含非经济成本有着不同的认识，其认识上的差异不利于农业转移人口市民化成本问题的进一步深入研究。同时近年来的相关研究在讨论市民化成本内容时，由于各自的侧重点不同，绝大多数的研究对于基本的成本支出都能包含，但也有少数的文献对于成本支出的内容会缺少一项或几项，需要在不断的发展过程中进一步改进。②从市民化成本的测算结果来看，各学者测算的成本之间即使同一地区也会有较大的差异，造成此现象的根本原因是当前关于农业转移人口市民化成本的测算还未形成比较系统和公认的方法，因此各学者的测算结果也都不同。同时在市民化进程中产生的环境成本、农民市民化意愿成本以及农民素质提升成本等难以计量却又实实在在发生的成本，如何进行严谨的测算还需要进行深入的探讨。③大多数的学者都深入讨论了中央政府与各级地方政府之间如何实现合理的成本分担，企业与个人如何实现合理的分摊。但是在实际操作过程中会遇到较多的问题，难以真正解决市民化成本问题，因此要根据实际发展提出具体的适合当地发展的具有可操作性的思路。

针对上述不足，应加强对该方面的研究。此外，应重点针对当前新出现的和可能出现的问题进行预判，根据当前发展趋势进行前瞻性的研究。①农业转移人口市民化的实现必然会面临着成本的困境，当前乡村振兴背景下，农民群体分化推动着城镇化与农业现代化的协调发展，怎样以城乡统筹为方式实现市民化成本分担值得关注。②面对城市生活成本的增加，乡村成为农民实现梦想的福地，让更多的农民能够享受到与城市相同的公共服务，是推进农民市民化成本分担应该努力的方向。③新型城镇化的发展与“信息化”的发展息息相关，信息化的发展促进了工业化和农业现代化进程的加快，从而更好地促进新型城镇化的发展。促使信息化技术与市民化进程较好的结合，构建切实可行的农业转移人口市民化的成本分担机制，减少农业转移人口市民化过程中产生的不必要成本，不断实现产业优化升级，加快信息技术、农民职业技能培训信息和人力资本供需信息的有效对接机制是应该关注的问题。

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