我国重要农产品供需变化趋势与供给保障能力提升策略

叶兴庆 程郁 张诩 张玉梅 程广燕

摘   要：基于对我国重要农产品生产、消费和进口历史变化情况的分析，以及对2035年前变化趋势的预测，认为我国重要农产品供给保障面临国内增产边际效应递减和利用国际市场风险增大的双重挑战，应从统筹国内和国际两个大局、发展和安全两件大事出发，谋划好现代化新征程重要农产品供给保障思路。一方面，应从供需两侧入手扩产能、控消费，构建农业综合生产能力内在增长机制，针对农民务农种粮和地方重农抓粮逻辑采取差异化扶持政策，推进节粮减损、倡导节约消费；另一方面，应实施农产品进口多元化战略，提高海外供应链稳定性可靠性；此外，还应推动建立统一、联动的全国农产品大市场，完善农产品储备调节制度。

关键词：重要农产品；供需变化；供给保障；粮食安全

中图分类号：F323.7   文献标识码：A   文章编号：1003-7543（2024）04-0001-18

我国在现代化建设进程中一直十分重视粮食和其他重要农产品生产，立足国内较好地保障了全社会对农产品不断增长的需求［1］。但也应看到，随着工业化和城镇化发展到一定阶段，农业生产继续发展面临资源环境约束趋紧、农业副业化、农户兼业化、农民老龄化程度加深等挑战。尤其是随着国内需求增长、市场开放程度提高和国内外价格倒挂幅度扩大，我国部分重要农产品缺口驱动型和价差驱动型进口不断增长、对外依存度不断攀升［2-3］。这既给缓解国内农业资源环境压力、更好满足国内需求提供了重要支撑，又给我国保障粮食安全和其他重要农产品有效供给带来多重风险隐患。我国已进入新发展阶段，内外环境发生深刻变化，应从统筹国内和国际两个大局、发展和安全两件大事出发，谋划好现代化新征程的农产品供给保障战略，一手抓提高国内农业综合生产能力，一手抓提高农产品海外供应链稳定性可靠性。

粮食安全作为重大战略问题，一直是国内学术界和政策层面研究的热点。近年来围绕粮食和重要农产品供给保障的研究，大致可以分为三类：一是围绕新时代目标要求和新形势变化探讨保障粮食安全的思路。陈锡文从我国食物供给面临的新局面出发，提出保障我国食物供给安全一方面要挖掘国内潜力，另一方面要在国际上布好局［4］。仇焕广等从我国粮食安全政策目标及保障路径演进历史、演进逻辑出发，在对粮食安全与食物安全、数量安全、能力安全、营养安全、生态安全、自主安全和合作安全进行理论辨析的基础上，提出新时期优化粮食安全保障政策的思路［5］。程国强和朱满德分析了我国重要农产品保供稳价面临的新形势新挑战，提出以优化监测预警、宏观调控和应急保障三个机制为重点，完善重要农产品保供稳价调控体系［6］。倪国华等基于对我国现代化进程中不同粮食安全政策组合的模拟分析，提出应精准把控“粮食忧患”度的建议［7］。二是基于粮食供需形势展望分析提出保障粮食安全的基本思路。黄季焜等对我国主要农产品近期和中长期生产、消费和贸易进行了预测展望［8-9］；杜志雄等分析了供给侧生产端和进口端变化对我国粮食安全的影响［10-11］；倪国华等基于对我国粮食生产和贸易的政策模拟分析，提出平衡“自给率”和把控粮食贸易主导权的思路［12］；上官彩霞等基于对食物消费变化的种养供需预测，提出了粮食供给结构调整思路［13］。三是基于外部风险分析提出应对思路。近年来，国际环境深刻复杂变化，风险问题受到高度关注，研究者们从不同角度分析了我国粮食安全面临的外部风险，包括进口依赖性风险［14-15］、供应链风险［16-17］、全球市场不确定性风险［18-19］、全球贸易治理失灵风险［20］、气候变化挑战［19，21］以及粮食安全韧性和风险管控能力不强［22］。

研究我国重要农产品供给保障问题，既要对供需变化趋势有一个准确判断，又要结合当前国内外形势认清相关风险挑战，还要锚定国家政策目标，方能提出切实有效的战略思路。已有研究仅专注某一方面，缺乏系统分析、综合研判和全局谋划。本文旨在建立一个系统的分析框架，通过对重要农产品供需预测、产消缺口、进口走势、供给保障目标、国内生产约束、进口主要风险等的综合分析，提出提高我国重要农产品供给保障能力的基本思路。

一、我国重要农产品生产、消费和进口依存度的历史变化

为使研究更加聚焦，本文所关注的重要农产品需要符合对国计民生影响大、目前及今后对外依存度较高、土地密集型、国家有明确自给率目标等特征。据此，选择口粮、饲料粮、油脂油料、动物性食品四类农产品作为研究对象。

（一）我国重要农产品生产稳步发展

新中国成立以来，特别是改革开放以来，党中央、国务院坚持巩固农业基础地位，不断提高农业综合生产能力，有力保障农产品数量供给充足、质量结构提升、市场价格稳定。我国在有限资源条件下，不断提高农业生产效率和挖掘农业增长潜力，主要农产品产量增长跑赢了人口增长。

以1978年为100，2022年我国人口指数为147，而小麦、稻谷、玉米和大豆产量指数分别为256、152、495和268，油料作物产量指数为700，肉类和奶类产量指数分别为878和4 453（见图1，下页）。顺应食物消费结构的变化趋势，我国肉类和牛奶等高收入弹性产品的生产增长非常快，相应带动玉米生产较快增长。受资源条件约束，我国农产品产量的增长主要靠技术进步、体制创新带来的生产效率提升［9］。尽管小麦和稻谷的播种面积2022年较1978年分别下降19.4%和14.4%，但其單产分别提高217.4%和78.0%，因而使总产量分别增长155.8%和52.3%。玉米、大豆和油料的播种面积和单产均显著提升，播种面积2022年较1978年分别增长115.8%、43.4%和111.2%，同期单产分别增长129.6%、87.0%和231.6%。由于对外开放后缺乏比较优势，油料作物的播种面积2022年较2001年下降10.2%，而在单产增长42.0%的支撑下，产量仍实现了27.6%的增长。

（二）我国重要农产品消费快速提升

加入世界贸易组织（WTO）以后的20多年间，我国处于人口总量增长、城镇化水平提升和膳食结构转型升级的叠加期，全社会对收入弹性较高的食用植物油和动物性食品的消费需求持续快速增长。2022年我国居民的猪肉、牛羊肉、禽肉、奶类、禽蛋和水产品人均表观消费量分别为40.48公斤、10.96公斤、18.03公斤、39.45公斤、24.47公斤和49.25公斤，较2000年分别增长29.08%、78.71%、84.98%、403.12%、42.15%和74.06%。2022年，我国居民的食用植物油人均表观消费量为26.2公斤，较2000年增长149.4%。猪肉和禽肉人均表观消费量已趋于平稳，但奶类和水产品人均表观消费量仍呈现快速增长趋势，牛羊肉的人均表观消费量也持续平稳增长。食用植物油的人均表观消费量在经历快速增长后趋于平稳。

在2022年以前，我国人口总量持续增长，与人均表观消费量增长叠加，使畜产品的消费需求总量大幅增长，而在食物热量替代效应下对口粮的消费需求趋于下降（见图2，下页）。奶类消费量增长最快，2022年奶类表观消费量（折原奶）达到5 569万吨，较2000年增长460.4%。2022年肉类、蛋类和水产品的表观消费量分别达到9 808万吨、3 455万吨和6 953万吨，较2000年分别增长61.9%、58.3%和93.9%。口粮消费总量则从2000年的3.4亿吨下降至2022年的2.7亿吨，下降了20.6%。2022年食用植物油的表观消费量为3 695.4万吨，较2000年增长177.8%。

需要指出的是，肉类消费量2019年和2020年一度出现下滑，主要是因为非洲猪瘟引致猪肉供应量大幅下降，进而导致口粮消费需求短暂回升。随着2021年后生猪生产恢复、猪肉供应量回升，肉类消费重新回到增长轨道，口粮消费也相应回归下降轨道。

（三）加入WTO以来部分农产品对外依存度持续攀升

加入WTO后，随着关税降低、比较优势变化，我国部分农产品国内外价格倒挂拉动了进口增加［23］，尤其是取消进口配额的农产品对外依存度持续攀升（见表1）。

大豆和食用植物油对外依存度的提升幅度最大，是目前我国对外依存度最高的农产品，分别由2000年的39.8%和32.9%提高到2022年的81.8%和67%。奶类和牛肉的对外依存度也大幅提升，牛肉2000年还是净出口，奶类2000年的进口依存度也仅有7.5%，2022年进口依存度已分别提高至27.2%和27.6%，牛肉已跌破国家确定的85%左右的自给率防守目标，而奶类在2019年和2021年短暂跌破70%以上自给率防守目标后，2022年重新达到自给率防守目标。由于非洲猪瘟对国内生猪产能造成巨大冲击，为保障国内猪肉供应，2020年我国积极扩大猪肉进口，猪肉对外依存度攀升至9.3%，自给率下降至90.7%，跌破了国家确定的95%左右的自給率目标；随着国内生猪产能的恢复，2022年猪肉进口减少，对外依存度下降至3.0%，自给率回升至97%。

我国确立了谷物基本自给、口粮绝对安全的粮食安全目标。迄今稻谷自给率一直保持在95%以上，小麦和玉米自给率长期在95%以上。但随着2020年玉米临储库存清零、生猪生产逐步恢复，国内玉米价格出现快速上涨，一方面导致小麦、稻谷替代玉米进入饲用消费，另一方面导致玉米及其替代品、用作饲料的低品质小麦和碎米进口增加，从而导致2020—2022年小麦和大米进口快速增长，对外依存度相应攀升。2020—2022年小麦自给率连续三年跌破95%。2022年玉米自给率虽同比有所提高，但还是连续两年跌破95%。

二、2035年前我国重要农产品生产、消费和进口依存度变化趋势

前瞻性谋划重要农产品供给保障战略，需要把握好未来我国重要农产品生产和消费的变化趋势，以及由产消缺口决定的进口走向。

（一）预测模型简介

大量研究者持续完善粮食生产和消费的预测方法，不断更新对我国粮食生产、消费及供需平衡的预测。目前的预测方法大致有三类：一是从人均营养摄取的角度估算粮食消费总量。钟甫宁团队曾基于我国居民膳食指南上限计算标准的人日均粮食需求总量，结合人口走势预测我国粮食（全口径）需求总量峰值很可能出现在2030年前后，最高可能达到6.48亿吨［24-25］。程郁、周琳、程广燕考虑了食物消费结构差异和居民膳食结构转型升级，参考膳食结构与我国相似的东亚发达国家和我国城市高收入组的人均食物消费峰值，预计我国粮食消费总量峰值将在2030年达到7.18亿吨［26］。但该方法只局限于对消费的分析，未能将生产、消费和贸易联合起来考虑。二是经验和趋势估计法。尹靖华和顾国达采用ARMA模型、指数平滑、灰色预测和组合预测等方法，预测2020年和2030年的粮食总需求和小麦、玉米、稻米、大豆的需求量［27］。农业农村部市场预警专家委员会和国家粮油信息中心课题组均是在当前增长率的基础上考虑一定的递增或递减幅度进行趋势外推，前者预计到2032年粮食产量和消费量将分别达到7.67亿吨和8.67亿吨［28］，后者预计 2035 年我国粮食产量和消费量分别为 7.7亿吨和 8.64 亿吨［29］。这一方法的缺陷是历史趋势不能反映未来可能出现的结构性变化。三是结构模型预测法。郑海霞等采用中国农产品局部均衡模型（CASM）分析预测不同人口情景下我国粮食生产、消费、贸易、库存的变化情况，认为我国粮食总需求将在 2035 年达到峰值6.76亿吨，虚拟耕地进口将在 2048 年前后达到峰值［30］。黄季焜等分别采用“中国农业政策分析和预测模型”（CAPSiM）和CAPSiM-GTAP连接模型预测了不同政策情景下2030年、2035年、2050年我国城乡居民的主要食物生产、消费和贸易情况，认为“口粮绝对安全”的目标能够实现，但食物自给率还会下降［9，31］。杜鹰等利用全球农业模型（SILK-MGA）分别测算了 2021—2035 年我国小麦、稻谷、玉米、大豆、猪肉、牛肉、奶制品等7种主要农产品需求及自给率变化情况［32］。结构模型预测方法以供求平衡为基础，通过合理的参数确定尽量将结构变化因素考虑进来，但现有的模型均没有将最新的人口拐点、饲料配方结构调整以及食物消费峰值等因素考虑进来。

本文将食物消费需求峰值方法与结构模型方法相结合，并结合最新的人口拐点、低蛋白饲料配方推广以及重要农产品支持政策等变化，优化調整测算参数，尽可能将供需两侧的结构性变化因素考虑到模型中。在此基础上，本文采用中国农业科学院农业经济与发展研究所和国际食物政策研究所（IFPRI）联合开发的中国农业产业模型（China Agriculture Sector Model，CASM），对我国未来重要农产品生产和消费变化进行预测。

中国农业产业模型（CASM）是包括多个农业产业的多市场局部均衡模型，通过联立方程组描述我国主要农业产业的生产、消费、贸易和价格及其影响因素。模型中包括30种农产品：5种粮食（稻谷、小麦、玉米、大豆、其他粮食）、棉花、2种油料（油菜籽和花生）、2种糖料（甘蔗和甜菜）、蔬菜和水果、10种畜产品（母猪、商品猪、猪肉、母牛、商品肉牛、牛肉、鸡肉、羊肉、牛奶、禽蛋）、水产品，以及7种农产品加工品（豆粕、豆油、菜籽粕、菜籽油、花生粕、花生油、食糖）。模型参数包括各种农产品的供给价格弹性、需求价格弹性、交叉价格弹性、需求收入弹性等，主要来自参考文献和研究团队的估计值。根据这些数据和基准年数据对模型方程进行递归求解，采用混合互补规划方法和GAMS软件求解，预测模拟未来农产品生产、消费、价格和贸易等发展趋势。模型基于局部均衡理论，由国内生产、国内消费、国际贸易和市场价格等共同决定国内供需和国内价格，当供需平衡时，实现市场出清。

模型基础数据库为上述产品的历史供需平衡表，基准年更新至2021年。2021年，我国粮食合计表观消费量82 547万吨，其中稻谷、小麦、玉米、大豆和其他粮食的表观消费量分别为21 647万吨、14 657万吨、28 090万吨、11 287万吨和6 867万吨；猪肉、牛肉、羊肉、禽肉、禽蛋、乳制品和水产品的表观消费量分别为5 665万吨、931万吨、555万吨、2 528万吨、3 409万吨、5 939万吨和6 676万吨。2021年，我国粮食产量68 285万吨，其中稻谷、小麦、玉米、大豆和其他粮食的产量分别为21 284万吨、13 695万吨、27 255万吨、1 640万吨和4 411万吨；猪肉、牛肉、羊肉、禽肉、禽蛋、奶和水产品的产量分别为5 296万吨、698万吨、514万吨、2 380万吨、3 409万吨、3 778万吨和6 690万吨。

（二）2035年前大部分农产品将迎来消费峰值，其他农产品的消费需求将持续增长

农产品消费需求的变化由人口总量和人均消费水平的变化趋势所决定。关于人口总量的变化，本文将人口峰值年份定为2022年，以2021年14.126亿人为基期值，按照联合国《世界人口展望2022》对中国人口中方案预测的减速水平推算未来人口规模。

人均消费水平的变化主要受膳食结构转型升级的影响，其表现是动物性食品消费需求增加，并在替代效应下口粮消费下降。从发达国家的经验来看，随着国内生产总值（GDP）增长、居民收入增加和城镇化水平提升，城乡居民的人均动物性食品消费快速增长，但达到一定水平后将趋于稳定、甚至略有下降。2022年、2023年和2024年的GDP增长速度参考世界银行对中国经济增长的预测，此后假设每年增速下降0.1个百分点。参考与我国饮食习惯相近的东亚发达国家和地区的人均消费峰值水平，并结合我国近年来的消费变化趋势和《中国食物与营养发展纲要（2021—2035年）》的预测，将我国肉类、蛋类、奶类和水产品的人均消费峰值分别确定为80公斤、25公斤、59公斤和71公斤①。以近年人均消费增速推算出我国肉类、蛋类和奶类城乡居民人均消费达峰时间分别在2035年、2025年和2047年，水产品人均消费在2060年前仍未能达到峰值，还将继续增长。

由此预测我国猪肉、禽肉和禽蛋的消费总量将分别在2028年、2029年和2026年达峰，届时峰值消费量将分别达到6 200万吨、2 872万吨和3 499万吨，随后处于平台期并缓慢下降；牛肉、羊肉、奶类和水产品消费总量在2035年前仍将持续增长，其峰值将分别在2037年、2037年、2043年和2043年分别达到1 207万吨、620万吨、7 864万吨和8 543万吨。到2035年，我国猪肉、牛肉、羊肉、禽肉、禽蛋、奶类和水产品的消费量将分别达到5 944万吨、1 181万吨、616万吨、2 836万吨、3 387万吨、7 631万吨和8 313万吨（见图3）。

模型根据不同产品耗粮系数，建立动物性产品产量与主要粮食的联立关系，并基于食物之间的热量替代关系，得到各类粮食产品的需求值。预测结果表明，2028年我国粮食表观消费量将达到85 386万吨的峰值，之后逐步下降，2035年为84 685万吨。其中，稻谷和小麦的表观消费量将持续下降，分别从2021年的21 647万吨和14 657万吨下降至2035年的20 221万吨和12 494万吨；大豆和玉米的表观消费量将分别在2033年和2031年达到11 814万吨和33 303万吨的峰值，到2035年将分别下降至11 798万吨和33 080万吨（见图4，下页）。

（三）2035年前农产品生产将呈现“总量平稳发展、结构逐步优化”发展格局

对未来主要农产品生产的预测，统筹考虑了耕地等资源环境约束、技术进步、国内外比较优势变化、需求增长拉动以及《“十四五”全国畜牧兽医行业发展规划》和《“十四五”全国种植业发展规划》确定的目标等多方面因素。

作物产量由单产和种植面积决定，种植面积预测考虑了各类作物的生产者价格和种植面积价格弹性，作物单产考虑了该作物的生产者价格和技术进步等。我国稻谷和小麦的单产水平已接近发达国家水平，而玉米相当大部分种植在丘陵山区和灌溉条件缺乏地区，大幅提升单产水平有较大难度，主要基于现行渐进式增产情况，按照历史趋势设定主要农作物单产增速。我国大豆的单产水平与发达国家差距较大，还有较大提升空间，而且国家对大豆生产扶持力度加大、生物育种产业化步伐加快将推动增产潜力逐步释放，大豆单产预测考虑了突破性技术创新因素。CASM模型预测结果显示，稻谷、小麦和玉米的单产将分别由2021年的474公斤/亩、387公斤/亩和419公斤/亩，提高至2035年的490公斤/亩、416公斤/亩和440公斤/亩，大豆单产增长最快，由2021年的130公斤/亩提高至2035年的184公斤/亩，提高41.5%。2035年粮食总产量将达到72 492万吨，比2021年增加4 207万吨。其中，稻谷产量为21 027万吨，比2021年减少257万吨；小麦产量为14 602万吨，比2021年增加908万吨；玉米产量为28 717万吨，比2021年增加1 462万吨；大豆产量为3 686万吨，比2021年增加2 046万吨（见图5）。

畜产品产量是在供需平衡关系的基础上，由生产者价格和饲料粮价格决定的。根据猪肉和牛肉的生产技术特点，引入能繁母猪、能繁母牛、商品猪、商品牛四种畜产品，分析了能繁母猪/牛、商品猪/牛以及猪/牛肉之间的关系。能繁母猪/牛期末存栏量和产仔率决定下一年商品猪/牛的新增存栏数量；商品猪/牛新增存栏量与商品猪/牛期初存栏相加，并减去死亡数量，得到商品猪/牛可屠宰数量；商品猪/牛可屠宰数量结合屠宰率和胴体重，得到商品猪/牛的猪/牛肉产量。我国禽蛋近年来基本保持供需平衡态势，生产面临的要素约束和进口挤压小，更主要是由需求决定。CASM模型预测结果显示，2035年猪肉、牛肉、羊肉、禽肉、禽蛋、奶类和水产品产量分别为5 903万吨、798万吨、532万吨、2 836万吨、3 387万吨、4 150万吨和6 498万吨（见图6 ）。

（四）2035年前部分农产品对外依存度仍有继续攀升的压力

在我国动物食品和粮食消费峰值到来之前，我国牛肉、羊肉、奶类和玉米的对外依存度还将继续攀升，直到消费峰值过后才会趋于下降（见图7，下页）。未来我国将会继续高度重视口粮的供给保障问题，稻谷和小麦的生产不会被削弱，而是随着消费总量的持续下降，长期呈现自给有余。我国将持续实施大豆和油料产能提升工程，大豆以及油菜籽、花生等油料作物产量将显著提升，大豆和食用植物油的对外依存度将趋于下降。为应对“猪周期”的大起大落，我国已建立生猪产能调控机制，未来生猪产能有望适应需求增长逐步提升，猪肉的对外依存度有望控制在防守目标内；同时，猪肉消费总量在2028年达峰后将逐步下降，其对外依存度也会相应逐步下降。未来牛肉、羊肉、奶类的消费还将持续快速增长，而我国资源环境承载力难以支撑相应产能扩张，其对外依存度将持续攀升较长时期。国内动物性食品的产能增长会导致对玉米等饲料粮的需求增加，国内玉米产量增长恐难以跟上需求增长速度，玉米的对外依存度有继续提高的压力。

三、我国重要农产品供给保障目标及其实现面临的主要挑战

基于前文的预测分析可以判断，在口粮上我国供给安全能够绝对有保障，但未来动物性食品和饲料粮的产需缺口会扩大、对外依存度将攀升，供应保障上面临较大压力和挑战。尤其是我国已进入新发展阶段，世界正处于大变局之中，国内外环境的深刻变化，将对稳定和提高国内农业综合生产能力带来新挑战，也会对适度利用全球农业资源和农产品市场带来新风险。

（一）我国重要农产品供给保障目标

对重要农产品供给保障的目标要求，体现在自给率、储备规模和进口可靠性三个维度。

从自给率维度来看，国家对不同农产品有不同的目标要求（见表2，下页）。国家明确要求谷物基本自给、口粮绝对安全，但对“基本自给”和“绝对安全”并没有公开给出明确的数量标准。国家对目前自给率较高、未来面临下降压力的动物性食品提出了明确的自给率目标，即猪肉自给率保持在95%左右、牛羊肉自给率保持在85%左右、奶源自给率保持在70%以上、禽肉和禽蛋实现基本自给。国家之所以对不同农产品设定不同的自给率要求，与各类产品的消费不可替代性、可贸易性、国内资源禀赋等有关。从前文的预测分析看，口粮绝对安全的目标是能够保障实现的，但牛羊肉、奶源和玉米自给率目标的实现将面临较大压力。畜产品自给率的提高将意味着饲料粮需求的扩大和大豆、玉米自给率的下降，因而需要在进口动物性食品与进口饲料粮上做好平衡。在当前玉米用途属性已转变为饲用为主的条件下，应重新审视玉米的自给率目标。

从储备规模来看，国家对不同农产品有不同目标要求。在粮油储备方面，根据调节全国粮食供求總量、稳定粮食市场以及应对重大自然灾害或者其他突发事件等情况的需要，确定中央储备规模；按照“产区保持3个月销量、销区保持6个月销量、产销平衡区保持四个半月销量”的标准，建立地方储备。在肉类产品方面，根据应对重大自然灾害、公共卫生事件、动物疫情或者其他突发事件引发市场异常波动和市场调控需要，确定活畜（含活猪、活牛、活羊）和冻肉（含冻猪肉、冻牛肉、冻羊肉）储备规模。

从进口可靠性来看，国家主要从推进进口多元化和提高关键物流节点掌控力的角度提出要求。2013年底召开的中央农村工作会议和2014年初发布的中央“一号文件”提出，要抓紧制定重要农产品国际贸易战略，加强进口农产品规划指导，优化进口来源地布局，建立稳定可靠的贸易关系，特别是要借鉴国际大粮商的做法，到全球各地粮仓去建仓储物流设施。面对新冠疫情造成的供应链受阻、全球粮价上涨，2020年底召开的中央农村工作会议进一步强调，实施农产品进口多元化战略，支持企业走出去，提高关键物流节点掌控能力，增强供应链韧性。

（二）重要农产品国内生产发展面临的主要挑战

在农业生产已经站在较高起点的情况下，未来继续促进重要农产品国内生产发展，既需要克服传统增长动能衰退带来的压力，又需要应对结构性、趋势性变化带来的挑战。

1．农业副业化、农户兼业化和农民老龄化对农业供给弹性的抑制作用将越来越明显

家庭联产承包责任制之所以极大地促进了农业生产发展，既在于劳动者与生产资料实现了直接结合、农户劳动与收入直接挂钩，又取决于当时农户就业和收入主要依靠农业，对国家提高农产品收购价格能够有效作出扩大生产的反应。工业化和城镇化的快速发展，使农户家庭劳动力资源和农民劳动时间越来越多地配置到非农产业，使家庭经营收入特别是家庭农业经营收入所占比重越来越低。全国农村居民人均可支配收入中，家庭经营净收入所占比重从1985年的74.4%下降到2021年的34.7%；同期，家庭经营第一产业净收入所占比重从66.4%下降到22.7%，家庭经营种植业净收入所占比重从48.2%下降到17.0%①［33］。农户就业和收入来源非农化程度逐步提高，加之刚性支出占家庭全部支出比重逐步降低，会抑制农户从农业经营中获得收入的边际努力，从而降低其农业供给弹性。留守农业的农民平均年龄越来越高，退出城市就业市场的高龄农民工返乡务农，一方面会降低土地流转率、使小规模农业稳固化，另一方面也会导致农业休闲化、非生计化。与作为从业者主要收入来源和一种职业的农业相比，作为补充收入来源和打发时间的一种生活方式的农业，其接受新技术、增加生产投入、提高产出效率的内在动力明显更低。

2．资源环境因素对农业发展的约束作用将越来越明显

长期以来，为满足经济社会发展对农产品不断增长的需求，我国农业以增产为导向，高强度利用农业资源。未来我国农业发展将面临存量资源环境修复任务艰巨和增量资源环境开发利用空间狭小的双重挑战。在水资源方面，地下水超采区大多是我国重要粮食产区，推进超采治理势必要影响到这些地区的粮食产量；推进黄河流域生态保护和高质量发展，要求既要稳定粮食播种面积，又要推进农业深度节水控水；受2030年全国用水总量控制在7 000亿立方米以内的水资源开发利用控制红线制约，农业用水总量不可能再增加，这给扩大耕地灌溉面积带来“天花板”式约束。在耕地资源方面，现有耕地质量不高，在第三次全国国土调查公布的19.18亿亩耕地中，旱地高达9.65亿亩，位于年降水量400mm以下地区的耕地达3.03亿亩，还有0.63亿亩耕地坡度在25度以上、难以长期稳定利用①；守住现有耕地面积压力较大，从2009年底到2019年底全国耕地面积减少1.13亿亩②，今后无论是管控非农建设用地、遏制耕地“非农化”，还是引导农业结构调整、治理耕地“非粮化”，都将面临严重的利益冲突；开发利用宜农荒地，不仅投入大，而且受水资源缺乏的制约。在环境问题方面，治理重金属污染耕地不仅成本高昂，而且对种植结构的安排与农产品供给保障的优先序存在错位，需要优先保障的口粮乃至谷物的生产能力会受到一定影响；在推进化肥和农药减量的同时做到不影响单位面积产能，要求改进施肥施药技术和方式；提高畜禽粪污、农膜、秸秆资源化利用率，需要增加相关设施设备投资和运行费用，而这将抬升农业生产成本。

3．比较优势下降对农业发展的牵制作用将越来越明显

未来我国农业发展特别是土地密集型农产品生产的发展，既要继续承受国内非农产业发展带来的资源争夺压力，又要继续承受国外农产品进口带来的市场竞争压力。从国内资源争夺看，农业相对于非农产业的比较效益较低，工业化和城镇化深入发展将继续挤占优质耕地和优质农业劳动力资源。从国内外农产品市场竞争看，我国人多地少的农业资源禀赋决定了工业化和城镇化发展到一定阶段后会出现农产品生产成本倒挂，即国内农产品生产成本会超过国外水平；当生产成本倒挂幅度超过运费、关税、人民币升值等进口贸易成本后，就会出现农产品价格倒挂，即进口农产品价格低于国内农产品价格。我国已先后迎来这两个倒挂的拐点，近年来农产品进口压力不断加大。未来随着工业化和城镇化程度的提高，我国农业的比较优势还将继续下降，这两个倒挂的幅度也将随之继续扩大。为对冲农业承受的国内资源争夺压力和低价农产品进口压力，从2004年前后开始，我国即已实行系统的农业补贴政策，包括种粮农民直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴、农资综合补贴、农业保险保费补贴等财政支付型补贴，以及最低收购价、临时收储等市场支持型补贴。这些补贴发挥了重要作用，但其弊端也逐步显现。从2014年前后开始，先后引入目标价格补贴、生产者补贴、耕地地力补贴、轮作休耕补贴等新型补贴政策工具。但2019年世界贸易组织争端案专家组先后就我国粮食补贴和农产品关税配额管理办法所作的裁决结果警示我们，我国农业部分补贴政策面临较大的合规性压力［34-35］。这意味着通过加大农业补贴力度以稳定和促进缺乏比较优势的农产品生产的空间明显收窄。

4．气候变化将加大农业发展面临的不确定性

我国北方地区正在经历以暖湿化为主要特征的气候变化。在西北地区，气温呈快速升高趋势，1961—2018年年平均气温增温速率为0.30℃/10年，而全球年平均气温增温速率为0.12℃/10年，全国年平均气温增温速率为0.23℃/10年；降水量总体呈增加趋势，新疆年降水量增加速率为9.6毫米/10年，青海、甘肃中西部年降水量增加速率为5.4毫米/10年。在东北地区，无霜期延长，初霜冻出现日期呈逐年推迟趋势，1971—2008年，初霜日延后4—5天，无霜期增加14—21天；作物生长季积温增加，玉米可种植界限向北移动158.3—285.8公里，可种植面积增加5 805万亩［36］。这种变化趋势在拓展农业生产地理边界的同时，也可能带来极端天气事件多发、农业旱涝灾害频次与强度增大、农作物病虫害加重等新问题，会相应放大区域间和年度间农业生产的波动性。

（三）重要农产品进口稳定性、安全性面临的主要风险

当前，农产品进口依然构成我国国内消费的重要部分。在通常情况下，农产品贸易既有利于进口国消费者也有利于出口国生产者，由市场起决定性作用，但由于粮食的极端重要性，农产品贸易的非系统风险和系统风险问题同样突出。进口农产品的风险问题已引起越来越多的研究者关注，尤其是国际地缘政治格局不稳定、贸易保护主义重新抬头、全球粮价和农资价格波动、气候变化以及疫情等生物性公共安全事件，已经威胁到我国农业生产和粮食安全［19，37-40］。张喜才从商流、物流、信息流、资金流和政府政策五个方面分析了我国农产品供应链存在自然灾害、动物疫病、公共卫生事件、社会安全事件、物流阻塞、网络崩溃、金融危机和政策干预等八类安全风险［16］。丁存振和徐宣国将国际粮食供应链安全风险划分为国际粮食供应风险、运输风险和需求风险等内部具体风险以及粮价波动风险等外部系统风险，并认为供应链不同环节风险间关联性会加大应对风险的难度［41］。孙红霞和赵予新认为自然灾害、突发事件、逆全球化思潮和供应商的违约是导致跨国粮食供应链中断的主要诱因，而中国跨国粮食供应链还存在整合能力不强、基础设施不够完备、跨国运输方式比较单一、进口粮源的来源国比较集中等问题［17］。朱晶、臧星月、李天祥认为我国粮食进口既面临进口来源国单一的链接断点、全球粮食流通潜在的运输断点和极端情形下的全球粮食供应断点的风险，又面临国际市场冲击和国际规则约束的压力［18］。

在已有研究的基础上，本文对影响我国重要农产品进口稳定性、安全性的主要风险作进一步系统梳理和归类分析，评估进口依赖度、市场占比、物流渠道控制力、运输线路集中度等对我国重要农产品供给安全的影响程度，并結合当前国际国内形势分析各类风险可能发生的概率。从我国情况看，重要农产品进口的风险包括价格传导、负面舆论、粮源失控、航路卡点、出口限制、地缘冲突等，但各类风险发生的概率、带来的冲击、应对的难度存在较大差异（见表3，下页）。价格传导风险主要是因为我国市场体量大，我国大豆、油菜籽、棉花、天然橡胶、猪肉和牛肉进口量占全球贸易量比重均超过20%，在全球农产品贸易市场上具有典型的大国效应，短期内扩大进口会导致全球价格上涨，全球价格上涨又会快速传导到国内市场。负面舆论风险主要表现在国外部分媒体出于政治原因，频繁制造全球粮食安全“中国威胁论”、全球粮价暴涨“中国责任论”以及“中国进口的环境风险论”［42］。粮源失控风险主要是我国进口粮食的海外供应链自主可控程度低，主要跨国粮商在南美等主要农产品出口国已建立起包括金融服务、种子等农资供应、仓储、内陆运输、港口码头等在内的完整产业链，中资企业无论是自有码头数量还是仓储能力都远不及这些跨国粮商［43］。航路卡点体现在我国大豆等农产品进口主要依靠海洋运输，其中经过的巴拿马运河、苏伊士运河和马六甲海峡等咽喉要道易形成卡点［44］。出口限制主要是指出口国在粮食危机发生时出于自保而限制出口。全球粮食价格经历过2007—2008年、2010—2011年和2020—2023年三次大幅度上涨，每次上涨过程中都发生过大范围出口限制［45］。全球粮食出口限制的品种涉及小麦、大米、玉米、大麦、荞麦、油料和食用植物油等，这些产品中不少是我国进口量较大、存在硬缺口的品种［42］。地缘冲突的发生可能会导致我国农产品进口供应链部分中断，尤其是我国大豆、油菜籽、食糖、高粱对北美和南美市场依赖度超过80%，一旦冲突涉及这些区域和农产品，短期内将难以寻找到相关农产品的足够替代进口来源。

四、我国重要农产品供给保障能力的提升策略

在新发展阶段提高重要农产品供给保障能力，必须坚持实施“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略保障谷物基本自给、口粮绝对安全，坚持大食物观、大资源观、大农业观和深化农业供给侧结构性改革保障肉蛋奶、菜果鱼等各类食物有效供给，坚持统筹利用国内外两个市场、两种资源和实施进口多元化战略保障国内消费者对优质进口农产品的需求。

（一）从供需两侧入手提高国内供给保障能力

第一，构建农业综合生产能力增长支撑体系。落实最严格的耕地保护制度，完善耕地质量动态监测和评价，建立与耕地质量相挂钩的激励约束机制，确保耕地占补平衡“占优补优”，强化流转经营主体对耕地质量的保护责任，因地制宜推进保护性耕作，加强对耕地地力提升的奖补支持。统筹推进高标准农田建设，加强多部门相关项目和资金的整合聚力投入，联合推进土地集中连片综合整治、土壤改良、农田水利设施、机耕道和田间道路、农田生态环境治理等综合配套建设和现代化改造。科学挖掘耕地资源潜力，采取工程措施、选育耐逆品种和配套开发适宜机械和栽培技术，适度有序开发符合条件的盐碱地等边际土地。以“大食物观”构建多元化食物供给体系，依靠科技促进生产生态协同发展，突破耕地等自然条件对农业生产的限制，开拓林下种养采集、深远海养殖、戈壁设施农业、植物工厂等食物供给新渠道。以新型举国体制构建全产业链种业创新体系，加强对玉米、大豆、肉牛、奶牛等未来缺口较大产品的高产优质品种选育，完善生物育种产业化的配套制度。建立健全跨区域、跨部门的农业科技协同创新机制，扩大在不同区域的适应性试验和配套栽培、机械技术开发，重构农业技术推广体系，推广良种良法、农机农艺相结合的综合集成技术。推进农田水利设施的修复和升级改造，加强农业农村、水利、气象灾害监测预警体系建设，强化农业减灾救灾技术和物资储备，增强农业气候韧性。

第二，针对农民务农种粮和地方重农抓粮逻辑优化农业补贴政策体系。推进农业经营体制创新，强化社会化服务支撑，促进农业节本增效，支持建立统一管理、分包协作的新型統分结合经营体系，引导发展种养结合、加工链延伸、多功能拓展的产业融合项目，优化保底订单、收益分成、二次奖励、入股分红等利益联结机制，促进产业增值、农民增收。重视发展新型农业经营主体，规范土地流转行为，引导签订土地长期流转合同，稳定其农业长期投资预期，支持其提升设施装备、技术水平和经营能力。综合精准使用农业补贴，完善粮食作物完全成本保险制度，增加农机购置、社会化服务采购以及农资等补贴，加大对轮作、保护性耕作、种养循环、生物肥料与农药等绿箱补贴力度，提高农业生产者的综合补贴收益。加大对农业主产区的支持力度，促进产销对接，对重要农产品给予仓储运费补贴支持。

第三，推进节粮减损、倡导节约消费。构建豆粕减量和饲料原料多元化的激励机制，根据可利用饲料资源情况，动态优化完善豆粕减量饲料配方。鉴于低蛋白饲料可明显降低动物粪便氮排放，应采取绿色补贴方式加快推广低蛋白日粮技术。加强节粮减损科技创新，支持粮食和动物性食品全产业链设施装备升级。推进营养均衡型饮食教育，推广适量多样的动物产品、减盐、减油、减糖的平衡健康饮食指南，强化珍惜粮食、节约消费理念，杜绝餐饮浪费。

（二）实施进口多元化战略，提高海外供应链稳定性可靠性

第一，稳定和扩大自北美地区和大洋洲地区农产品进口。北美地区和大洋洲地区农业资源禀赋优越，农业现代化水平较高，在非极端情形下农产品生产和出口的稳定性较强，是我国重要的农产品进口来源地。农业合作是我国与这些地区国家经贸关系的压舱石，稳定和扩大自这些地区有竞争力、符合我国需要的农产品进口，符合双方利益。

第二，着力补齐南美地区农产品供应链安全短板。南美地区作为我国农产品的主要进口来源地，未来农产品生产和出口增长潜力依然巨大，其在我国农产品进口多元化战略中具有举足轻重的地位。巴西等南美地区存在着化肥、种子等农资高度依赖进口的短板。以巴西为例，近年化肥对外依存度维持在85%左右，氮、磷、钾肥对外依存度分别高达95.7%、72%和96.4%。从长远看，为提高南美地区农产品供应链的稳定性、可靠性，应支持相关企业在南美地区开展供应链协同布局，加强与巴西、阿根廷等国家在化肥、种子等农业全产业链的投资贸易合作。

第三，把黑海和中亚地区作为实施农产品进口多元化的重要目标区域。包括俄罗斯、乌克兰在内的黑海地区和包括哈萨克斯坦在内的中亚地区，农产品生产和贸易增长仍具有较大潜力。应坚持把这些地区作为我国实施土地密集型农产品进口多元化的重要目标地区。在深化拓展与域内国家的农业投资贸易合作时，应注意签订长期协议，在争取更多的出口限制豁免权方面多下功夫，提高合作条款的针对性、约束性；加大种业、农机、农化等领域合作，推动域内国家扩大种植我国进口需求大的农作物。

第四，加强与东南亚和非洲国家的农业投资贸易合作。东南亚和非洲部分国家农业资源禀赋较好，食用植物油、大米、玉米等农产品生产和出口增长潜力较大。应把农业合作放在与这些国家战略合作的优先位置，在共建“一带一路”倡议下，通过农业基础设施建设和技术援助等方式帮助这些国家提高农业生产能力，使其在满足自身消费需求后有剩余农产品可供出口。应对这些国家的自然生态、文化习俗、社会政治等进行深入评估，规避农业投资贸易合作中可能遭遇的风险。

（三）着力增强大宗农产品储备调控能力，加强大宗农产品市场体系建设

第一，完善农产品储备调节制度。合理确定战略储备与市场调节储备规模，优化调整战略储备轮入轮出时间，科学设计市场调节储备的吞吐调节机制，通过“低吸高抛”发挥好平抑市场波动的作用。建立与市场挂钩的运费与仓储费用补贴调整机制，鼓励市场主体承担市场调节储备责任，引导商业储备助力保供稳价。

第二，推动建立统一、联动的全国农产品大市场。应加强各部门的沟通与联合研究，完善农产品全产业链市场信息的收集和分析机制，提高综合运用调查数据和实时大数据的能力，建立统一的农产品供需信息发布制度，提高农产品展望报告综合研判的准确性。完善期货交易机制，促进农产品期货和现货市场有效联动。探索农产品套保开仓、交割、期转现和仓单转让手续费常态化减免机制，提高交割的便利性、降低交割成本，更好促进期货与现货衔接，更好服务实体企业的套期保值操作。针对小规模农业生产者无力满足现有期货合约规模要求的问题，应充分利用合作社、“公司+农户”等生产组织模式，帮助小农户利用期货工具规避市场风险。

第三，推动农产品市场体系国际化。中国农产品的期货交易量已多年在全球期货交易市场上名列前茅，但国际化水平较低。应积极通过“引进来、走出去”提升中国农产品期货市场的国际化水平，推进交易品种、规则与国际接轨，吸引更多的外商企业和境外投资者参与，鼓励优秀期货公司、资产管理公司、现货企业以多种方式参与国际市场交易。

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Trends in Supply and Demand Changes of Important Agricultural Products

in China and Strategies for Enhancing Supply Guarantee Capacity

YE Xing-qing   CHENG Yu   ZHANG Xu   ZHANG Yu-mei   CHENG Guang-yan

Abstract： Based on the analysis of the historical changes in the production， consumption， and import of important agricultural products in China， as well as the prediction of the trend before 2035， it is believed that the supply guarantee of important agricultural products in China is facing the dual challenges of diminishing marginal effects of domestic production increase and increasing risks in utilizing the international market. Therefore， we should start from the overall planning of domestic and international situations， as well as the two major issues of development and security， plan a good strategy for ensuring the supply of important agricultural products in the new journey of modernization. On the one hand， we should start from both supply and demand sides to expand production capacity and control consumption， establish an internal growth mechanism for comprehensive agricultural production capacity， adopt differentiated support policies for farmers to engage in agriculture and grain production， and promote grain conservation and consumption conservation in local areas. On the other hand， a diversified strategy for importing agricultural products should be implemented to improve the stability and reliability of overseas supply chains. In addition， efforts should be made to establish a unified and interconnected national agricultural product market， and improve the regulation system for agricultural product reserves.

Key words： important agricultural products; changes in supply and demand; supply guarantee; food safety