“双碳”背景下我国氢能产业发展的法律保障

宛佳欣,何美颖

(西南石油大学 法学院,四川 成都 610500)

2020年9月22日,国家主席习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论发表重要讲话,中国“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值,努力争取2060年前实现碳中和。”[1]随后,党和国家在一系列重要文件中对实现“双碳”目标作出总体战略部署,中国发展进入“双碳”时代。发展氢能、光伏、风电、动力电池等为代表的新能源产业成为我国协同推进减污、降碳、扩绿、增长,建设美丽中国的优先选择。而享有“绿色能源”“最环保能源”等美誉的氢能,以其储量丰富、来源广泛、热值高、导热性强、燃烧性好、清洁环保等特点在新能源产业发展中占据重要地位。

因此,梳理、总结我国氢能产业发展现状和现实问题,探讨“双碳”背景下我国氢能产业发展的制度困境及破解对策,对我国能源法治具有重要意义。

一、我国氢能产业的发展成就

我国早在20世纪中叶就已经开始氢能相关技术的研究工作。新中国成立后不久,科学家发现液氢有作为飞行器燃料的可能性,于是在液氢生产以及燃料电池的研发应用方面进行了大量研究工作。之后在20世纪70年代,我国开始研发新能源系统,并且开始将氢作为能源载体。我国一些高等院校、研究机构先后开展了太阳能催化转化水成氢、金属氢化物及其作为储氢材料的研发与应用。20世纪80年代中期以来,我国启动了以高速铁路技术与航天技术为研究领域的“863”和“973”计划,目的是使其技术商业化。“九五”期间,燃料电池技术首次被列入国家科技攻关计划项目名录;我国自主研制的第一辆燃料电池汽车、第一辆30千瓦燃料电池中型巴士客车取得成功。“十五”期间,国家加大力度支持氢能、燃料电池等领域先进技术的研发和产业发展。2000年,科技部组团访问意大利,与意大利新能源及环境委员会(ENEA)达成氢能方面的合作协议,明确了中、意两国未来将在氢能领域开展广泛合作。2006年,我国首台具有完全自主知识产权以氢燃料为动力的汽车研制成功;第一座示范运营加氢站在北京正式投产运营。从总体上看,我国氢能产业经过长期探索和积累已经取得长足进步,尤其在氢燃料电池汽车领域进步显著,目前已经进入发展的快车道。

(一)氢能技术及其全产业应用发展迅速

氢能技术及其全产业链发展主要涵盖制氢、储运、加注、应用4个环节。总体上看,“我国目前已经初步掌握氢燃料电池堆及其关键材料、动力系统、整车集成和氢能基础设施等核心技术,形成了完整的氢能产业链,包括研发、制备、储运和应用等方面。”[2]与国际先进国家相比,我国氢能技术虽然仍有一定差距,但总体上已具备产业化基础。在制氢方面,2022年我国氢气年生产量达3 787万吨,成为世界上最大的氢气生产国;在储运方面,我国掌握压缩储氢技术、液化储氢技术和固态储氢技术,能够满足国内的需求;在加注方面,我国氢气加注技术逐渐成熟,加氢基础设施方面的标准体系不断完善;在应用方面,我国以氢燃料电池汽车为代表的氢能产业发展迅速。

(二)氢能应用的商业需求保持快速增长

近些年,特别是在“双碳”背景下,由于火力发电等传统能源供给方式逐渐式微,加之工业企业和居民用电需求有增无减,以氢能为代表的新能源供给方式正在迎来新的发展机遇。根据相关产业白皮书的预测,在我国“双碳”目标发展背景下,2030年我国每年对氢气的需求量可能会达到3 715万吨,相当于终端能源消费总量的5%。与此同时,可再生氢能的产量也有望达到854万吨。

(三)国家对氢能产业的支持力度不断加大

进入新时代,特别是2020年我国明确承诺实现“双碳”目标以来,大力发展氢能产业在我国取得了阶段性进展。2020年《能源法(草案)》“将氢能列为能源之一”。2020年9月,财政部等五部委联合发文,四年为期以奖励的形式代替补助,变相支持地方燃料电池汽车整车的生产投资,鼓励地方建设加氢基础设施。2020年12月,国务院新闻办公室发布《新时代的中国能源发展》白皮书,明确指出在全球正处于新科技革命和产业革命交汇点的背景下,在我国迈向实现“双碳”目标的历史进程中,中国将持续升级通过绿色能源制取和储运等应用的技术装备,从而加速氢能燃料电池技术的完善,并以此为基础来推动氢燃料电池汽车产业链的发展。

二、我国氢能产业发展面临的现实问题

我国氢能产业经过长期发展已经取得较大进展,但是面对实现“双碳”目标的能源发展转型要求和市场主体的巨大能源需求,仍然暴露出不少问题。

(一)关键技术和重要材料尚未达到国际先进水平

科学技术是生产力的构成要素之一,对提高劳动生产率、改善管理水平、推动消费转型发挥着不可替代的促进作用。氢能相比其他二次能源具有诸多优势,是人类理想的新能源之一。但是,氢能产业至今都没有得到广泛应用,其原因之一就在于产业技术和材料难以突破瓶颈。在推进我国氢能产业发展的过程中,从提高氢能原料的利用效率到减少甚至避免产生环境损害,都离不开氢能技术。但是,当前我国能源行业普遍存在创新能力不足、关键技术和材料落后的情况,与美国、日本、欧盟等氢能技术发达的国家和地区相比,我国氢能技术水平总体仍然偏低,特别是氢能储运等关键技术和重要材料尚未达到国际先进水平。由于我国工业企业的研发投入与销售收入的占比至少比世界先进国家低0.5个百分点,企业普遍偏好立竿见影的技术,对技术积累产生了较大的负面影响[3]。

(二)基础设施建设滞后

除关键技术和重要材料尚未达到国际先进水平外,制约我国氢能产业发展的又一重要因素是氢能基础设施建设较为滞后。氢能产业进行商业化应用,离不开氢能基础设施建设。没有配套完善的加氢站,性能再好的氢燃料电池汽车也不可能在城镇道路行驶。如果说氢能是未来社会的血液,那么氢能基础设施就是未来社会输送血的血管。

根据研究机构伊维智库和伊维经济研究院2023年7月联合发布的《中国加氢站建设与运营行业发展白皮书(2023年)》,我国截至2023年上半年已建成加氢站351座,但与我国日益增长的氢燃料电池汽车需求以及其他先进国家和地区相比,氢能基础设施建设整体上仍然滞后。此外,我国加氢站建设和运营成本普遍高于传统加油站,这也导致我国加氢站建设发展缓慢。关键技术和重要材料尚未达到国际先进水平,氢能基础建设滞后,归结起来就是氢能产业商业化推广成本过高,氢能企业面临相当大的亏损压力,这阻碍了我国氢能产业和企业发展。

三、我国氢能产业发展的政策法律制定现状及问题

氢能产业作为朝阳产业离不开政策法律的激励和引导,需要在推动高质量发展的过程中不断强化相关政策法律规范和保障作用。鉴于此,在考察我国氢能产业发展成就和存在问题的基础上,还需要进一步考查氢能产业发展的相关政策法律制定情况,发现存在的问题,进而提出对策建议。

(一)我国氢能产业发展的政策法律制定现状

通过检索发现,截至2023年9月,我国在中央层面仅有一部以“氢能”为名发布的政策文件(2023年7月国家标准委等部门联合国家发改委、工信部、生态环境部、应急管理部、国家能源局等部门共同发布的《氢能产业标准体系建设指南(2023版)》),而主要内容涉及氢能产业发展的相关政策法律文件也不过只有约60部。总体上看,我国在中央层面虽然未制定氢能方面的法律,但已经发布了大量有关氢能产业发展的政策文件。尤其是2017年以来,中央层面发布的主要内容涉及氢能产业发展的政策文件呈快速增长趋势,文件种类丰富多样,既有常见的通知、意见、公告,还有指导意见、纲要、批复等;发文主体也较为广泛,不仅有国务院及其相关部门,还包括中共中央、全国人大等,这在很大程度上显示了国家对于发展氢能产业的重视。

从地方层面来看,目前我国地方各级机关以“氢能”为名发布的现行有效的政策法律文件有近50部,且均为2018年以来发布;主要内容涉及氢能产业发展的相关政策法律文件合计有近900部(其中近五年发布的文件约800部)。总体上看,我国各级地方政府对发展氢能产业的重视程度和政策法律支持力度更大。尤其值得注意的是,《天津市碳达峰碳中和促进条例》(省级地方性法规)、《天津市推进北方国际航运枢纽建设条例》(省级地方性法规)、《广东省大气污染防治条例》(省级地方性法规)、《成都市科技创新中心建设条例》(市级地方性法规)、《深圳经济特区生态环境保护条例》(经济特区法规)、《海西蒙古族藏族自治州自治条例》(自治条例)等地方性法规和自治条例明确规定了“氢能”方面的内容,为制度化保障氢能产业和氢能技术发展发挥了重要作用。此外,政策法律文件发布数量较多的地区主要是沿海和少数内陆经济发达地区(如四川、河南),这与我国氢能产业发展的空间分布格局大致相符。

(二)我国氢能产业发展政策法律存在的问题

目前,我国尚未制定与氢能产业发展直接相关的法律、行政法规和部门规章等法律规范,主要发布了相关规划、指导意见等政策文件。然而,由于政策的不稳定,同一政策能否延续存在着较大的不确定性。尽管《可再生能源法》在一定程度上可以对氢能等新能源发展提供原则规定,但相关性较差,难以产生实际效果。有学者指出,就我国当前能源立法全局看,能源基本法缺位,水电和核电立法进展缓慢,原子能、氢能等新能源领域立法存在大量空白。不仅如此,《煤炭法》《电力法》等法律尽管出台较早,但其中大部分内容已与当前能源发展现状严重脱节,亟待修订完善;《可再生能源法》《石油天然气管道保护法》等法律的配套文件和具体实施细则缺失,可操作性不强。尤其是,油气作为当前主要利用的化石能源,仍然面临法律法规数量严重不足,能源企业定位不清、发展无序[4]等问题。

政策法律是财政补贴、税收减免等激励制度的根据,是氢能产业发展的重要保障之一。然而,通过调研四川省天然气投资集团有限责任公司获知,虽然国家对氢能产业的支持力度不断加大,但氢能企业普遍感觉政策法律对氢能产业发展的促进效果不明显。企业认为,国家对能源企业特别是氢能等新兴能源企业提出的技术路线和产业化路线存在规划不清,这主要体现在涉及能源发展的相关部门很难或者不能形成统一认识,从而导致中央也包括省、市有关能源政策未能及时给企业带来真正实惠。此外,在财政和税收激励方面,虽然各级政府给予了氢能企业较大的财税支持,但就实施情况而言,不少财政支持政策并没有产生预期的效果,反而成为一些能源企业的敛财之道。

四、迈向“双碳”目标的氢能产业发展制度保障体系构建

综合考虑我国氢能产业发展面临的现实问题和氢能产业发展政策法律存在的问题,立足我国所处的迈向“双碳”目标的发展阶段,同时结合调研情况,完善我国氢能产业发展可以着重围绕四个制度进行建设:完善氢能产业发展规划制度,全面统筹协调氢能研发应用,严格氢能标准管理制度,统一氢能技术产业规范;健全氢能产业经济激励制度,加大氢能产业扶持力度;建立氢能企业风险管理制度,有效利用国内国际资本。

(一)完善氢能产业发展规划制度,全面统筹协调氢能研发应用

就我国的法治实践看,中央和地方相关政策法律文件都对氢能产业发展作出过明确的宏观规划。对氢能技术和氢能产业进行全局性规划,对氢能事业进行整体构思,目的在于巩固已有成果,更好地筹谋氢能研发应用。

目前,我国涉及氢能产业发展的相关规划数量比较多,内容十分丰富;既有中央层面的规划,也有不少地方层面的规划;既有涉及氢能技术研发的规划,也有涉及氢能应用的规划。但针对氢能产业发展的专门规划数量严重缺乏,特别是中央层面的全面筹谋我国氢能技术研发和氢能产业发展的规划处于空白。这对于国家全面规划、推进我国氢能事业,汇集科研力量和产业优势,显然是不利的。目前,我国在不少氢能核心技术和关键领域方面仍然落后于世界先进国家,尽管我国已经初步形成氢能产业集群,但这绝不是最终产业分布格局。面对上下游如何协调发展,各环节如何整体推进等,都需要氢能产业发展制度提供帮助。不仅如此,健全我国氢能产业发展规划制度,对整体推进我国氢能产业发展,健全我国氢能产业发展制度保障体系意义重大。有研究指出,截至2020年底,中国的氢能产业政策与规划绝大多数都还集中在地方政府层面;在国家层面,仅有海事局发布了以氢能源电池作为动力船舶技术的规则《氢燃料电池动力传播技术与检验暂行规定(2022)》,其他部委暂时还没有发布各行业相关的总体规划;国家有关部委应当作为牵头组织,联合相关企业和科研院所,开展中国氢能产业相关的发展战略研究,在能源转型背景下,指引行业良性有序发展[5](P18)。从世界范围内来看,以美国、欧盟、日本为代表的发达国家和地区也已经开始基于氢能的研究加快氢能产业布局,已形成了较为清晰的发展思路。总之,氢能已经成为当代社会能源需求结构中的重要组成部分,具有广阔的发展空间,是任何一个国家和地区走绿色低碳发展道路不可或缺的重要能源之一,必须加强顶层设计,明确具体目标、特定监管主体、科学的实施程序和明确的法律责任,加快技术攻关和产业化推广。

(二)严格氢能标准管理制度,统一氢能技术产业规范

氢能产业相关技术标准比电动汽车复杂得多。2023年国标委联合六部发布《氢能产业标准体系建设指南(2023版)》,将技术、设备、系统、安全、检测等方面进一步分解,形成了20个二级子体系、69个三级子体系。但是,如此众多的标准体系并没有有效支撑产业发展。究其原因,大致可以归纳为以下三个方面:第一,氢能标准结构不合理。目前,我国在氢能检测、安全、应用方面标准数量较多(约占标准总数61%),而氢能产业发展最为关键的储运和基础设施工程建设标准数量严重不足(分别仅占14%和2%)。第二,氢能产业标准实施效果较差。例如,我国2019年7月起实施的《质子交换膜燃料电池汽车用燃料氢气》(GB/T 37244-2018)在国内已投运的加氢站中并没有得到良好的执行。第三,氢能产业主体在氢能标准制定过程中角色定位不清。氢能汽车发展相比纯电动汽车发展,前者初期对基础设施(加注应用、管线等)的依赖程度更高,因而基础设施的建设和运营成本更高、难度更大、容错性更差[5](P16)。

为了更好地发展我国氢能产业,有必要严格氢能产业标准管理制度,淘汰高排放企业、淘汰落后产能,不断更新原有标准并注重与国际标准对接。通过标准化管理促进我国氢能产业稳定、规范、健康发展,从而服务我国“双碳”目标的实现。

(三)健全氢能产业经济激励制度,加大氢能产业扶持力度

行政机关作为氢能等新能源产业发展的重要推动力量、监管主体,需要加快明确能源发展方向,制定明确的发展目标,确定发展重点,为中长期发展奠定基调。

因此,推动氢能企业发展有必要加强经济激励法制建设,推动能源条例立法工作进程,制定专门的能源发展行政法规,不断发挥规划的方向作用。总的来说,我国至少应当从五个方面完善氢能产业经济激励制度:

第一,健全财政补贴制度。财政补贴是政府为了促进某些特定地区以及特定的产业经济发展的一种手段。我国目前处在氢能产业发展初期,相关企业面临投资额巨大、研发经费高、研发人员不足等一系列问题,应当建立长期稳定的财政补贴制度。一方面鼓励氢能企业技术创新,加大研发投入,冲破当下技术瓶颈,提高氢能原料的利用效率,减少甚至避免产生环境损害;另一方面财政补贴制度可作为政策性指引,吸引更多人才进入该领域或该行业,为氢能企业发展提供稳定的人力支持,同时也有利于行业内各企业间的良性竞争[6]。

第二,健全税收减免制度。税收减免是对根据国民经济的一般情况应当征收的税款进行依法减免,以达到增加企业现金流及鼓励技术创新的一种方法。针对氢能企业,主要是研发经费的税收减免政策,可以鼓励企业加大研发经费的投入,有利于促进研发成果产出,特别是有显著性进步的发明专利。通过专利公开,也可以有效的提升氢能行业技术方案和产品的发展水平。

第三,健全定价优惠制度。对于某些制造成本和运输成本比较高的氢能产品,比如氢气加注,需要大面积广泛铺设加氢站,基础设施建设成本昂贵,且需要持续不断地器械维护和人工运营成本,氢能企业就很难做到收支平衡;再比如灌装氢气,需要高强度的氢气罐,还涉及运输和回收的费用,应当在适当情况下,允许企业突破最高定价限制,争取更大的利润空间,为企业提供充足的流动资金。

第四,建立金融支持制度。银行类金融机构是我国最基础也是规模最大的融资中介,能源转型是一个长期且持续的推进过程,由于政府力量有限,此时银行等金融机构就起着重要的支持作用,不仅能有效缓解政府及氢能企业的资金压力,还可以建立市场化的融资市场,并吸引民间资本参与,助力产业结构升级。除此之外,国家还应当鼓励金融企业加大对氢能的融资、房贷支持力度,保障氢能企业在发展初期能够获得充足资金。

第五,建立氢能产品政府采购制度。政府采购是我国宏观调控中很重要的一部分,可以有效地促进国民经济稳定持续发展,为了有针对性地支持各产业发展,我们需要制定明确的政策性措施,在开支和供给方面提供帮助。政府在公务用车方面可以优先考虑采购氢燃料电池汽车、氢燃料电池等,既响应国家“节能减排”的号召,也可以推进氢燃料生产企业的资金支持。

(四)建立氢能企业风险管理制度,有效利用国内国际资本

氢能企业需制定符合本企业实际情况的风险管控、防范制度,尤其在走出国门、在外国发展过程中,更是举步维艰。目前,国内外的经济形势复杂且不稳定,给我国氢能企业对外投资造成了诸多不稳定因素。面对复杂的外部环境,我国氢能企业应当在投资过程中对生产经营中可能遇到的风险进行评估与量化,努力降低风险损失。在企业的日常运营过程中,也应当时刻保持敏锐的风险意识,完善企业内控制度体系,并将安全风险预控管理工作融入到能源企业的业务流程中,加强员工的安全生产、安全经营意识,规范企业的作业行为,防范潜在的安全风险。