基层检察机关诉源治理的实践探索及优化方案

丁德刚 刘邦证

摘 要： 基层是法治建设的落地环节，基层检察机关通过融入县域治理、发挥基层党组织服务群众作用、优化创新法治营商环境、“四大检察”依法能动履职、多点发力，强化法律监督等方式积极参与诉源治理，取得了一定成效，但仍存在理念更新不到位、参与诉源治理的素能有待提升、诉源治理共同体有待构建、检察建议质量不高等问题。对此，共建共治共享的诉源治理基层检察方案应以加强依法能动履职、提升治理素能、创新数字检察、建立联动机制、提升检察建议质量等工作为着力点。

关键词：诉源治理 矛盾化解 检察方案

习近平总书记指出，“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。”［1］诉源治理作为预防性法律制度的关键环节，是新时代“枫桥经验”“浦江经验”的延续与发展，对于健全共建共治共享的社会治理制度，推进国家治理体系和治理能力现代化具有深远的意义。检察机关作为党绝对领导下的国家法律监督机关，依法参与诉源治理，不仅是提升新时代检察工作格局的重要切入点，更是服务国家发展大局的生动实践。

一、山东省巨野县人民检察院诉源治理工作的实践探索

巨野县是山东省西南部一个人口过百万的经济强县，近年来，经济的发展给社会治理能力和司法服务水平提出新要求，山东省巨野县人民检察院（以下简称“巨野县院”）依法能动履职，探索出了诉源治理的基层检察新路径。

（一）融入县域社会治理大格局

基层治理是提升国家治理体系与治理能力现代化的重点工作，诉源治理基础在基层、重点也在基层。作为基层检察机关，巨野县院积极服务县域社会治理体系，为党委领导的诉源治理工作贡献检察力量。一是积极融入县“三官一师”专业调解制度，即警官、检察官、法官和律师参与矛盾纠纷化解，不定期参与现场接访。二是主动进驻县社会矛盾纠纷调解化解中心和18个镇、街的“一站式”矛盾纠纷多元化解中心，前置矛盾化解时机，使纠纷消解于萌芽。三是派出检察官为村（社区）工作人员讲解各种矛盾的化解技巧和方法，不断更新、提升基层工作人员的法律思维和意识。

（二）发挥基层党组织服务群众作用

以党建引领打通诉源治理“神经末梢”，巨野县院八个党支部与巨野县龙固镇八个村支部每月定期开展“支部联建共建”活动，通过检力下沉、人员下沉，充分发挥直面群众、贴近群众的优势，创新、丰富活动主题，在群众家门口、田间地埂上释法说理、化解矛盾，特别是农村高发的涉土地纠纷、民间借贷、婚姻家庭、交通事故、劳资纠纷、电信诈骗等案件，做到“化矛盾于萌芽，止违法于未发”。

（三）积极优化创新法治营商环境

出台《关于服务保障优化营商环境的实施意见》，组织召开“优化营商环境”新闻发布会，编印发放《企业法律风险提示手册》500余册。13名检察人员参加县“政法护航工作站”，驻站服务384次，实现了对全县116家规模以上企业服务全覆盖。成立“聚力办”涉企案件专班，开展“挂案”清理和送法进企业活动，通过深入了解企业需求，为企业“把脉会诊”“法治体检”，优化法治营商环境，促进诉源治理工作。

（四）落实宽严相济刑事政策，促进治罪与治理并重

诉源治理强调打击与治理并重，要求司法办案人员承担起社会治理的主体责任，注重从治理理念来调整角色定位，通过办案引领社会价值取向，纠正社会治理问题，从深层次预防和减少犯罪。［2］巨野县院认真落实宽严相济刑事政策，依法充分规范行使不起诉权，减少社会对抗，营创和谐氛围。同时，还制定了一系列措施防止出现“一放了之”：一是在作出不起诉前，依法稳妥开展涉案企业合规工作，针对企业涉嫌具体犯罪，结合办案实际，督促涉案企业作出合规承诺并积极整改落实，同时从类案中发现共性问题，向主管部门、行业协会制发检察建议，以点带面促进行业治理。二是坚持“宽容不纵容”，对涉罪未成年人附条件不起诉，同时开展社会调查、督促监护、司法救助、法治宣讲、担任法制副校长等工作，2023年对14名附条件不起诉的未成年人开展观护帮教，成功帮助其回归社会。三是落实刑行衔接机制。对于决定不起诉的案件，承办刑事检察部门在作出不起诉决定3日内提出是否需要对被不起诉人给予行政处罚的意见，并移送行政检察部门审查。

（五）多措并举实现民事、行政检察诉源治理

民事、行政检察工作既要积极预防、化解纠纷，促进案结事了，又要结合办案将检察职能向社会治理领域延伸，深挖案件背后反映的突出问题。一是充分发挥检察一体化优势，实现精准监督。巨野县院一方面通过积极承办上级院交办案件，协作化解矛盾纠纷，及时汇报裁判结果监督案件提升监督精准度；另一方面注重内部各部门横向配合，建立民事、行政监督案件线索和处理结果双向移交工作制度，形成了上下一体、纵横协作、分工负责的一体化工作机制。二是倡导检察和解与行政争议实质性化解。巨野县院充分尊重当事人意思自治，发挥居中引导、依法引导作用，通过在监督环节引入人民监督员、人民调解员、律师、相关领域专家学者等力量，既增强了司法公信力，又有助于矛盾化解，实现息诉罢访。三是加强虚假诉讼监督。2023年，巨野县院办理虚假诉讼案件10件，通過惩治已经存在的虚假诉讼，形成司法震慑，同时对案件“虚假诉源”进行详细分析，总结形成原因，并通过制发社会治理检察建议、开展普法宣传，从而减少虚假诉讼案件。

（六）高质效做好公益诉讼工作

公益诉讼检察和诉源治理具有相同的时代背景、理论基础、制度基础和文化传承，双方形成了良性的双向互动关系。［3］巨野县院构建“大数据+”监督模式，赋能公益诉讼检察提质增效。立足国有财产保护领域，建立“残疾人两项补贴大数据监督平台”，依法收回重复发放的残疾人补贴3万元。建立“挂车逃避缴纳车船税大数据法律监督模型”，发现违法线索2000余条。丰富协作机制，扩大“检察朋友圈”，拓展“检察长+X”协作模式。建立检察建议与政协提案转化双向衔接转化机制，与县环保部门会签《关于加强生态环境损害赔偿与检察公益诉讼衔接的实施办法》形成环境保护合力，在办理南四湖流域某能源公司非法排放高盐废水一案中，通过支持监督环保部门与公司进行生态环境损害赔偿磋商，达成了“由公司投资1.6亿余元建设高盐废水治理项目”替代性修复受损公益的磋商协议，取得了良好的效果。进一步扩大公众参与，广泛开展公益诉讼宣传活动，让广大群众了解、支持公益诉讼工作。建成全市首座公益诉讼主题广场，拍摄公益诉讼专题片《益心为公》，积极邀请人大代表、政协委员、人民监督员、益心为公志愿者参与案件办理，如辅助调查、专业咨询、公开听证、检察建议的研究提出与督促落实等。

（七）多点发力，综合运用各项职能提升诉源治理效能

以听证解心结、化矛盾，巨野县院坚持广泛性和专业性相结合，除邀请人大代表、政协委员和人民监督员等参与听证外，不断丰富听证人员来源。如，办理的一起农村邻里矛盾引发的案件，邀请乡贤作为听证员，利用乡贤人士的影响力、感召力助推矛盾化解。依法制发社会治理检察建议，通过聚焦在履职办案中发现的执法司法、行政管理、社会治理等普遍性、共同性、行业性、区域性的深层次问题，制发社会治理检察建议，并持续跟踪推动落实，确保检察建议刚柔并重、监督见效。定期发布检察长接访日公告，领导班子成员轮流接访案件当事人、来访群众，积极做好司法救助，用心用情解决好群众诉求。加强普法宣传，拍摄微电影《反诈检察组》，增强人民群众内心深处的法治意识。同时，通过完善考核机制，把诉源治理纳入案件质量评价指标体系，提高诉源治理案件分值，对调解的过程性行为适当赋分并引入案件调解化解率、检察听证适用率等指标，提升检察人员参与诉源治理的积极性。

二、基层检察机关参与诉源治理的问题与困境

（一）认识不足，理念更新不到位

一是实践中部分检察人员机械地认为诉源治理应是党委政府、人民法院、调解组织的主要责任。存在“办案是硬任务、治理是副产品”的认识误区。二是诉源治理案件存在难度大、周期长、成本高等特点，并非短时间见成效的“显绩”工作，部分检察人员能动履职促进诉源治理的自觉性和主动性不强。三是缺乏履职的边界意识。在与行政部门联动的过程中未把握好主动与辅助、监督与代替的辩证关系，存在替被监督者履行职责，超越职权范围开展监督的情形。

（二）能力不够，参与诉源治理的素能有待提升

1.缺乏结合办案参与社会治理的意识。有的检察人员将办案视为任务而非一个个矛盾的有效化解，有的就案办案、机械办案将治罪视为治理。这也导致案结事未了，矛盾未完全化解甚至仍然对立的情况。［4］

2.年轻检察人员与群众的沟通能力不强，对法与理的阐释较为生硬直接，难以让群众达到情感上的共鸣与内心的信任。

3.数字技术的应用为社会治理的智能化转型提供了现实支撑，但基层检察机关数字化、信息化水平较低，在运用大数据赋能诉源治理方面较为受限。［5］

（三）衔接不畅，未形成诉源治理共同体

诉源治理是一项系统工程，但很多基层检察机关未融入国家治理和社会治理工作大局之中，未建成多方参与、齐抓共管的诉源治理大格局。检察机关与其他政法机关、行政机关、调解组织衔接不够顺畅，存在“单兵作战”“多头信访”的尴尬困境，未形成高效完备的矛盾化解联动机制。

（四）检察建议质效有待提升

检察建议作为检察机关参与社会治理的重要手段，一方面基层检察机关制发的检察建议质量不高，未能充分发挥其以点带面、由治到防、凝聚合力的作用；另一方面检察建议的回复质量不高、整改措施浮于表面，被建议单位形成长效机制或出台规范性文件的效果并不理想。

三、基层检察机关加强诉源治理的建议

（一）提高思想认识，树立能动履职理念

诉源治理是党委领导下的一项系统性工程，检察机关是其中不可或缺的重要力量，基层检察人员要切实提高思想认识，“跳出检察看检察”，从社会治理的高度审视检察职能定位和作用，把检察工作落脚点放到依法治理、系统治理、有效治理中，自觉融入国家治理和社会治理工作大局。要积极能动履职，既要做好眼下检察工作的“显绩”也要做好有利长远的诉源治理“潜绩”。部分诉源治理案件确实存在案件难度大、周期长、成本高等特点，这就要求基层检察机关在依法办案保护群众诉权的同时，进一步转变办案理念，以“如我在诉”能动司法，尽可能把矛盾纠纷化解在源头，实现标本兼治的效果，以实实在在的办案成效提升人民群众的满意度。

（二）坚持以法定方式参与诉源治理

在参与诉源治理过程中，检察机关需秉持法治思维、恪守法治原则、掌握履职边界，根据法律监督的要求开展工作，不能代替被监督者履行职责。应当在依法能动履行法定监督职责基础上，与其他机关开展共建共治，帮助解决治理难题，堵塞治理漏洞。

（三）强化本领建设，提升治理能力

1.要以“治理之眼”审视办案与监督。有意识的将诉源治理寓于办案全过程之中，从过去单纯的以法律视野研究办案，转变为用诉源治理去审视检察工作。运用检调对接、法检联动、刑事和解、公开听证、司法救助、普法宣传等多种手段，减少纠纷产生的负面效应，消除当事人的对立情绪。

2.要提升群众工作能力。诉源治理作为一项系统工程，既需要检察人员有发现和解决深层次问题的能力还需要有较强的群众工作能力，可以通過“师徒结对”“岗位锻炼”等加强人才梯队建设和培养；向群众释法说理时，不能对法律条文照本宣科式的生硬阐释，要学会结合社会时局、当地风俗、当事人的心理诉求等矛盾的特殊性来解决问题，变硬性要求为软性引导，变强制服从为教育感化。

（四）创新数字检察，提升治理水平

基层检察机关要加快推进实施数字检察战略，积极构建数字检察工作大格局。大部分诉源治理案件，往往错综复杂，涉及深层次监督问题，靠传统办案模式和以往的信息化手段不能高质效完成，亟需借助大数据智能化手段助推监督。以数字赋能，大力加强数字检察项目建设，通过主动搜集海量信息、建立衔接机制、深化数据研究、提升模型实战应用等几方面，不断提升检察办案和诉源治理水平。

（五）建立联动机制，形成治理合力

检察机关参与诉源治理应与党委、政府职能部门以及社会其他组织建立联动机制，将法律监督工作与诉源治理工作相结合，才能形成协作高效的工作格局。如积极开展“府检联动”，既能深化监督之源，又能凝聚治理合力；加强与社区、农村基层党组织的配合协作，将矛盾纠纷化解在萌芽之中；发挥人民监督员、值班律师、民间调解组织、人民调解的职能作用，形成治理合力。

（六）践行高标准举措，提升检察建议质量

1.严把质量关，增强检察建议的权威性。在制发检察建议时要深入调查核实，既要查清有关单位的履职情况、存在问题，又要找准法律依据，必要时应征求相关部门、专家学者的意见。同时，检察建议要增强精准性、说理性和实操性，进而取得被建议单位的内心认同。

2.跟踪督促，确保检察建议高质量落实。首先要主动加强与被建议单位的沟通联系，及时发现问题、积极协助落实。加大回访力度，对于复杂问题，通过会商、召开联席会议等方式共同研究解决。其次要积极争取支持，主动向党委、人大报告检察建议工作情况，推动出台加强检察建议工作和强化检察建议刚性的意见，从而完善检察建议刚性保障，进一步提升社会治理水平。

*山东省巨野县人民检察院党组副书记、副检察长、四级高级检察官［274900］

**山东省巨野县人民检察院第四检察部五级检察官助理［274900］

［1］ 习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，《求是》2021年第5期。

［2］ 参见苗生明、刘辰：《刑事检察能动履职促进诉源治理机制的构建与运行》，《人民检察》2022年第8期。

［3］ 参见胡卫列、王菁、裴铭光：《公益诉讼检察在诉源治理中具有独特的制度价值》，《人民检察》2022 年第 8 期。

［4］ 参见王利苹：《多元化纠纷化解机制构建中的检察定位》，《铁道警察学院学报》2020年第2期。

［5］ 参见刘品新：《论大数据法律监督》，《国家检察官学院学报》2023年第1期。