核污染水排海问题检察公益诉讼应对前瞻性研究

刘忆冰 方剑明

摘 要： 日本核污染水排海事件是国际社会从未面对的风险与挑战，从法律责任层面看，涉及民事、刑事、国家责任。为了全球生态环境与健康安全，迫切需要前瞻探究其法律責任及包括检察公益诉讼在内的追责路径，为应对损害及风险、保护国家和社会公共利益提供对策。新修订的《中华人民共和国海洋环境保护法》已于2024年1月1日生效，进一步明确了检察机关有权提起海洋环资领域公益诉讼，为涉海洋域外环境污染问题的解决提供了法律依据。可考虑结合现有检察公益诉讼实践，探索运用禁止令等手段，应对核污染水排海给我国海洋生态环境造成的风险与挑战。

关键词：核污染水 域外环境污染 法律责任 检察公益诉讼

一、域外环境污染损害公共利益责任分析

本文所称“域外环境污染”，是指归因于域外或致损行为来自域外，造成我国环境污染及风险的情形。本文重点讨论域外环境污染中的核污染水问题。核污染水排海不仅仅影响海洋生态环境，非法倾倒的核污染水还可能通过海洋循环污染全球水源，最终损害我国自然资源与生态环境。虽然损害后果目前未完全显露，该违背国际社会意愿、拒绝公开具体情况的行为本身即具有极大风险，可能损害我国国家和社会公共利益，涉及民事、刑事以及国际法上的国家责任等诸多法律责任。

（一）关于民事责任问题

核污染排海行为可能损害公民生命健康、自然资源与生态环境安全、财产安全等多项国家和社会公共利益，其涉及的民事责任主要基于我国民事法律赋予保障公民享有生命健康权、财产权、环境权并规定的相应侵权责任。一是生命健康权。公民享有获得生命健康的环境和条件的权利。［1］我国民法典中规定了任何组织或者个人不得侵害他人的生命权和健康权。核污染水排海可能导致沿海居民因放射物质造成直接健康损害和因海洋生物富集现象影响食品安全导致健康权遭到侵害。［2］二是财产权。中国是海洋大国，海上贸易、渔业、旅游业是沿海各地重要经济组成部分，核污染水排海事件可能造成自然资源与生产资料灭失，影响消费心理与经济发展，侵犯沿海企业、相关主体和个人的财产权。三是环境权。良好的生态环境支撑着人类社会的资源供给，满足着人类生存的环境需要，具有维持人类经济、社会系统稳定的多重功能［3］，我国公民依法有在良好环境下生存的权利，当环境权受到侵犯，被侵权主体有权要求侵权者承担相应责任。

（二）关于刑事责任问题

基于必备专业知识，日本相关决策、实施者对核污染水排海危害应当有基本认识，却积极促成、放任违法行为发生，一旦有证据证明因日本核污染水排海事件，我国海洋、陆地等环境受到严重污染，相关决策、实施者行为违反我国刑法《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称《海洋环境保护法》）等相关规定，涉嫌刑事犯罪，应依法追究其刑事责任。

（三）关于国家责任问题

近年来，检察公益诉讼范围不断扩大，视野逐渐拓展，在深化国际司法协作中的作用逐渐凸显，面对核污染水排海事件的复杂背景，研究其国际法层面责任，为检察公益诉讼参与国际公约履约与相关责任的督促承担提供了一种司法视角。《联合国海洋法公约》和《防止倾倒废物及其他物质污染海洋的公约》（以下简称《伦敦公约》）是规范海洋倾废行为的两大重要国际公约，中国和日本同为上述公约缔约国。日本倾倒核污染水事件违反了包括禁止倾倒相关污染物、采取必要措施防止海洋污染、对可能受影响的国家进行告知、协助等义务。2006年，《〈关于防止倾倒废弃物和其他物质污染海洋的公约〉的 1996 年议定书》（以下简称《议定书》）生效。《议定书》制定了废物倾倒负面清单制度，核污染水明显属于《伦敦公约》和《议定书》规定的禁止倾倒进入海洋的废物，日本倾倒核污染水行为明显违反上述国际公约规定的责任，应对其违背公约义务行为承担法律责任。

二、我国对域外核污染水排海的司法管辖探析

司法管辖权的确认是检察公益诉讼提起与责任追究的基础，有必要对相应司法管辖权作简要探析，为我国督促日本承担国际公约责任、检察公益诉讼参与司法应对与问题解决明晰法律基础，明确实现路径。

（一）关于司法管辖权

一是民事管辖权。在实体法范畴，《海洋环境保护法》明确了其调整范围包括我国管辖海域以外造成我国管辖海域污染的行为。《环境保护法》中对于破坏生态环境对他人造成的损害，明确指向由侵权责任法（现为民法典侵权责任编）调整，民法典第1232条明确规定了生态环境损害惩罚性赔偿。在程序法范畴，2024年1月1日施行的修订后民事诉讼法进一步明确了我国人民法院对涉外民事纠纷的管辖权。2023年9月1日，第十四届全国人大常委会通过的《外国国家豁免法》规定了包括外国明示和默示接受管辖，以及商业活动争议、劳动和劳务相关合同争议、相关人身和财产损害争议、财产性争议、知识产权争议、仲裁争议等外国国家非主权行为引发的诉讼等情况下，相关国家不享有管辖豁免，我国法院可以行使管辖权［4］，与新修订民事诉讼法中对于涉及外国国家的民事诉讼相关规定进行了衔接，相关政策和法律制度从“绝对国家豁免”转向“限制国家豁免”。综上，我国司法机关对我国相关主体因日本国家、东电公司等民事主体核污染水排海侵权行为造成的损害提起的民事诉讼具有管辖权。二是刑事管辖权。根据刑法规定，倾倒核污染水入海危害我国生态环境，构成犯罪行为，因其犯罪结果发生在我国领域，就认为是在我国领域内犯罪刑法同时规定，“对于中华人民共和国缔结或者参加的国际条约所规定的罪行，中华人民共和国在所承担条约义务的范围内行使刑事管辖权的，适用本法。”一旦有证据证明日本核污染水排海行为造成了我国刑法第338条规定的严重污染环境后果，我国应对东电公司等核污染水排海行为实施者进行刑事管辖。三是作为国际公约缔约国对违约国的管辖权。虽然目前对于外国国家行为司法管辖权存在争议，但日本污染水排海事件中，日本政府对于整件事情的决策与实施都起到主导作用，理当承担相应的国家责任。与日本同为缔约国且为受害方的我国依照公约规定对日本违反国际公约行为具有管辖权，可根据公约明确的纠纷解决机制对违约国追责。

（二）关于管辖机构

根据不同争端、纠纷解决路径，多个机构对日本核污染水排海问题具有管辖权。一是我国司法机关。作为我国审判机关，人民法院对于受害民事主体提起的侵权之诉、行政机关提起的生态環境损害赔偿之诉、检察机关提起的公益诉讼、检察机关提起的刑事公诉具有审判管辖权。二是日本法院。因日本倾倒核污染水行为违反《日本原子能基本法》《日本原子炉等规制法》等相关核安全领域国内法，受到侵害的主体也可以在日本国内向东电公司提起刑事、民事诉讼，要求东电公司及相关决策、实施人员，承担刑、民事责任。三是国际海洋法法庭。根据《联合国海洋法公约》规定，为解决争端方因适用公约所引发的争议，可临时组建仲裁法庭，法庭裁决具有约束力，争端各方应予遵守。我国可适用公约提出仲裁请求。［5］四是国际法院。国际法院为联合国主要司法机关，负责依国际法解决国家之间的法律争端。除了诉诸国际海洋法法庭进行仲裁，受害国家有权向国际法院提起诉讼要求其承担停止侵害、赔偿等义务。

三、司法应对与解决路径

面对日本核污染水排海给我国管辖海域造成或可能造成的重大环境污染、生态破坏，根据情势变化，可由受害民事主体提起侵权之诉、行政机关提起生态环境损害赔偿之诉、向国际法院起诉等方式进行解决。检察机关作为公共利益代表，除支持受害主体、行政机关提起诉讼外，可以依据《海洋环境保护法》明确赋权，提起海洋环境污染与生态破坏公益诉讼。

（一）检察机关依法支持行政机关和受害民事主体提起诉讼

新修订的《海洋环境保护法》已自2024年1月1日起施行，规定行使海洋环境监督管理权的行政机关可以代表国家提起生态环境损害赔偿之诉，人民检察院可以支持起诉。核污染水排海不仅可能造成环境公益损害，还极有可能造成农业、渔业、养殖业减产受损，影响沿海甚至内陆居民的生存环境和身体健康，侵害人身权、财产权等民事权益，相应民事主体可就其损失向我国人民法院提起民事诉讼，追究日本东电公司的侵权责任，检察机关可以支持起诉。

（二）检察机关依法履行公益诉讼职责

检察公益诉讼是由检察机关依法启动，充分发挥督促、协同功能实现公共利益保护目的的一项司法制度，其本质是法律监督，核心是公益保护。新修订《海洋环境保护法》第114条规定，对污染海洋环境、破坏海洋生态，给国家造成重大损失的，依照该法规定的行使海洋环境监督管理权的部门不提起诉讼的，人民检察院可以向人民法院提起诉讼。该法明确赋予检察机关提起海洋环境公益诉讼的职责，在日本核污染水排海对我国环境造成损害有待举证，但排海行为若不停止极大可能会影响我国生态环境和海洋生态的情况下，根据民法典、民事诉讼法等相关规定，提起民事公益诉讼，要求停止侵害，消除风险，停止核污染水排海行为，及时遏制其行为可能对我国造成的环境污染风险。当确切损害发生时，通过提起民事公益诉讼要求日本政府及东电公司承担损害赔偿、赔礼道歉、停止侵害等侵权责任。根据未来实际情况，若核污染水排海行为给我国造成海洋、陆地生态环境破坏，影响人体健康等极为严重、恶劣的后果，可依法提起惩罚性赔偿要求，以达到对公益受损的充分救济，起到惩戒、制裁不法行为的效果。

（三）督促日本承担国际公约确定的国家责任

今天的核污染水之患来源于日本的防护疏忽，加之轻率、自私处置，而日本罔顾事实推卸责任，违背告知、协商等国际法义务的行径更是给世界带来了严重安全隐患，既可采取外交途径督促其履行国家责任，也可将其起诉至国际法庭要求其履行国家责任。

四、面对新挑战的几点新思考

应对核污染水排海问题迫在眉睫，检察公益诉讼解决公益保护问题，应当更新司法理念，前瞻探索公益保护手段，厘清环境损害内涵，从实现公益保护目的角度出发拓展其外延，实现对公共利益有效保护。

（一）更新司法理念必要且适当

面对核污染水排海这一人类世界前所未有的挑战，我们应当更新司法理念，可以考虑检察公益诉讼寻求问题司法解决。随着公众对日本倾倒核污染水入海事件关注聚焦，公众视野中“核废水”“核污染水”概念正在比较中逐步厘清。核废水是指在核能产业中生成的含有放射性物质的废水，在经过处理达标后可以排放；而核污染水是指受到核污染的水体，通常由核事故引起。核废水与核污染水都存在放射性，但在危害程度上存在巨大差别。现有法律、国际公约尚未对倾倒核污染水行为的违法性作出详细规定，但现有证据已足以证明核污染水排海可能造成后果的严重性。新修订的《海洋环境保护法》已将原第33条“禁止向海域排放高、中水平放射性废水”修改为第51条：“禁止向海域排放污染海洋环境、破坏海洋生态的放射性废水”，立法修改的中心要义在于强调对非法倾倒含有核污染物的物质破坏海洋环境行为的禁止；在法律适用理解上，因为排放“核污染水”对生态环境可能造成的影响明显重于排放“核废水”，根据“举轻以明重”的基本法理，在相关司法实践中应当更新理念，充分认识非法倾倒核污染水行为的明显违法性。

（二）检察公益诉讼探索运用禁止令，要求暂停及禁止相关行为

禁止令作为一种要求相关行为人停止及禁止进行相关行为的手段，可以起到制止损害发生、防止损害进一步扩大的作用。根据民法典第997条之规定，民事主体在人格权益正在受损，需要尽快制止违法行为，否则将导致更严重后果发生的情况下，有权向人民法院申请采取责令停止某种行为的措施。最高法《关于生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规定》的出台，将禁止令的适用从保护人格权拓展至生态环境保护领域，规定了相应主体有权对正在实施环境侵权的行为人申请禁止令，由法院作出裁定，禁止行为人从事相关破坏生态环境与自然资源等违法行为。［6］自相关法律法规实施以来，禁止令制度已经在保护人格、财产、生态环境领域得以相应适用。结合日本核污染水排海行为对我国环境损害的严重性及制止其违法行为的迫切性，该制度可在对日核污染水排海公益诉讼中探索适用。当相关主体因日本核污染水排海行为权益受损，迫切需要制止其倾倒行为，或检察机关对其违法行为提起公益诉讼时，可探索、发展颁布禁止令制度，要求其停止侵害、并禁止倾倒行为，从而起到督促违法主体停止侵权行为、宣示我国司法主权，对其形成应有的法律责任压力效果。

（三）核污染水排海重大环境损害风险应视作环境损害

虽然日本核污染水排海问题给我国带来的确切损害大小与时间问题有待专业鉴定评估确定，但根据国际社会多名专家学者研究，核污染水排海给相关国家带来的损害是确切发生的，且风险叠加产生。国际医生防止核战联盟（IPPNW）约格·施密德就此指出，无论东电公司如何稀释核污染水，都不会改变排向大海的放射性物质总量。［7］不同于普通环境风险损害，具有发生或不发生的可能，日本排海行为带给我国的是毫无疑问的环境损害，且损害已经并将持续发生，从维护国家生态安全，保护公益角度出发，应当明确将核污染水排海重大环境损害风险视作环境损害，要求其承担排除妨害、消除影响、恢复原状、赔偿损失等责任，从而更有力应对、遏制肆意排放行为。

*广东省珠海市斗门区人民检察院第五检察部检察官助理［519100］

**最高人民检察院第八检察厅主办检察官［100726］

［1］ 参见许崇德主编：《中华法学大辞典（宪法学卷）》，中国检察出版社1995年版，第524页。

［2］ 参见张未、顾少刚：《IAEA综合评估报告不是日方核污染水排海的“通行证”》，《国防科技工业》2023年第7期。

［3］ 参见吕忠梅：《“人与自然和谐共生”视野下的环境法价值论》，《政治与法律》2023年第7期。

［4］ 参见《我国出台外国国家豁免法——涉外法治建设的里程碑》，习近平外交思想和新时代中国外交http：//cn.chinadiplomacy.org.cn/2023-09/04/content_112153728.shtml，最后访问日期：2023年12月20日。

［5］ 参见《委员、专家：日本核废水入海，中国可提起仲裁或诉讼》，澎拜新闻网https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_12293847，最后访问日期：2023年12月20日。

［6］ 参见周艳琼：《环保禁止令制度的问题检视与解决路径》，《江西理工大学学报》2023年第3期。

［7］ 参见张玉来：《日本排污入海导致的全球治理危机》，《人民论坛》2023年第20期。