检察机关对专门法院监督现状及完善建议*

摘 要： 人民法院逐步完善专门法院的体制建设，形成海事法院、知识产权法院、金融法院等专门法院格局，而检察机关并未新设专门检察院，对专门法院的法律监督工作也存在权力依据不够明确、管辖关系尚待理顺、监督力量不足等问题。建议通过明确特定检察院对海事法院的监督权、加强检察院跨区域协作配合、充实对专门法院监督的专业化力量、试点设立专门检察院等方式，不断完善对专门法院的监督体制机制，实现检察监督的专业化。

关键词：专门检察院 跨行政区划检察院 海事检察 知识产权检察 金融检察

随着我国司法体制改革不断深入推进，人民法院逐渐完善专门法院的机构建制，并在2018年《人民法院组织法》修改时明确专门法院的具体内涵，建立起一套具有较强专业性，并具有显著跨区域管辖特征的专门法院体制。检察机关对专门法院监督还存在一定盲区和薄弱点。梳理检察机关对专门法院监督现状，发现其中不足并提出完善建议，以期对专门法院法律监督工作发展有所裨益。

一、检察机关对专门法院监督的现状

（一）专门法院的管辖特征

《人民法院组织法》第15条规定：“专门人民法院包括军事法院和海事法院、知识产权法院、金融法院等。”因军事法院的设立具有较强的政治意涵，故本文主要以海事法院、知识产权法院、金融法院作为分析对象。

对特定种类案件进行管辖，是专门法院的最基本特征。［1］截至2023年，全国共有11家海事法院、4家知识产权法院、3家金融法院，在级别上均属中级人民法院。海事法院管辖的案件类型主要为海事侵权纠纷、海商合同纠纷、海事行政等一审诉讼案件及执行案件。其中，宁波、海口海事法院已试点海事案件民事、行政和刑事“三合一”审判机制，管辖部分海事一审刑事案件。知识产权法院管辖的案件类型为专利、技术秘密、集成电路布图设计、植物新品种、垄断纠纷、计算机软件权属、侵权等一审民事、行政案件及部分知识产权二审民事、行政案件。金融法院管辖的案件类型是由中级人民法院受理的金融民商事案件、涉金融行政案件和执行案件，以二审案件为主。

专门法院管辖的地域范可分为两种情形。一种是省内跨行政区划管辖，即专门法院管辖的地域范围仅限本省（自治区、直辖市，下同）范围。具体包括：青岛、南京、上海、宁波、厦门、广州、海口7家海事法院，北京、广州、上海、海南自贸港4家知识产权法院，北京、上海2家金融法院。另一种是跨省地域管辖，即专门法院管辖的地域范围不限于本省范围，还包括部分外省范围。具体包括：大连、天津、北海、武汉4家海事法院及成渝金融法院。

（二）检察机关对专门法院监督的模式

现阶段，检察机关履行对专门法院法律监督职责的模式有两种。一种是由专门法院所在地具有跨行政区划性质的检察院履行法律监督职责，即跨行政区划检察院监督模式。具体为：北京市人民检察院第四分院（以下简称“北京四分院”）对北京知识产权法院、北京金融法院履行法律监督职责；上海市人民检察院第三分院（以下简称“上海三分院”）对上海海事法院、上海知识产权法院、上海金融法院履行法律监督职责；广东省人民检察院广州铁路运输分院对广州海事法院、广州知识产权法院履行法律监督职责；湖北省人民检察院武汉铁路运输分院（以下简称“武汉铁检分院”）对武汉海事法院履行法律监督职责。［2］另一种是由专门法院所在地设区的市级检察院履行法律监督职责，即地方检察院监督模式。具体为：天津、青岛、大连、海口、厦门、宁波、北海、南京8地设区的市级检察院对当地海事法院履行法律监督职责；［3］海南省人民检察院第一分院（以下简称“海南一分院”）对海南自由贸易港知识产权法院履行法律监督职责；重庆市人民检察院第五分院对成渝金融法院履行法律监督职责。

（三）检察机关对专门法院监督案件的办理情况

相较知识产权法院、金融法院，海事法院的成立时间更早，管辖的地域范围更广，体制建构也更为成熟，因此，本文以海事海商诉讼案件案件数据及检察监督案件数据为例进行分析。［4］2022年全国海事法院受理一审海事海商诉讼案件21449件，申请检察监督47件，申请监督比例0.22%；2023年海事法院受理一审海事海商诉讼案件22154件，申请检察监督55件，申请监督比例0.27%。当事人对海事海商案件申请检察监督的比例远低于对普通民事案件申请检察监督的比例。［5］在海事行政案件方面，各地海事法院每年受理海事行政案件通常约50至150件，相关检察院每年办理海事行政监督案件约十余件。在海事刑事案件方面，宁波、海口两家海事法院自试点以来，截至2023年分别审结海事刑事案件不足百件。

二、对专门法院监督存在的问题与不足

（一）对海事法院履行法律监督职责的权力依据不够明确

党的十八大以来，全国人大常委会陆续批准设立知识产权法院、金融法院，并在成立时明确履行法律监督职责的检察院。而全国11家海事法院均不是由全国人大常委会批准设立，设立时亦未明确与之对应并履行法律监督职责的检察院。［6］这就出现特定检察院对海事法院履行法律监督职责的权力来源不够明确、具体问题。

检察机关对海事法院履行法律监督职责，主要依据是《人民检察院民事诉讼监督规则》《人民检察院行政诉讼监督规则》规定，当事人对生效民事、行政判决、裁定、调解书以及审判人员违法、执行违法申请监督的，由人民法院所在地同级人民检察院受理。但是，上述司法解释仅属一般性规定，无法作为特定检察院对海事法院履行法律监督职责的权力来源。目前，实践中一般由省级检察院指定特定检察院对海事法院履行法律监督职责，或者特定检察院与海事法院共同出台规范性文件等方式，理顺监督工作机制。但这种方式始终存在权力依据不够充分的问题。

（二）对海事法院監督的管辖地域范围尚待理顺

检察机关对海事法院履行法律监督职责，另一突出问题是管辖地域范围。海事法院具有鲜明的跨区域管辖特征，天津、大连、武汉、北海4家海事法院更属于跨省地域管辖类型，除管辖省内的海事海商案件以外，还管辖外省区域的海事海商案件，并在外省设置派出法庭。对专门法院履行法律监督职责，无论是跨行政区划检察院监督模式，还是地方检察院监督模式，都存在相关检察院的检察权管辖地域范围与专门法院审判权管辖地域范围不相匹配问题。例如，武汉海事法院管辖的案件发生在安徽省水域，并由芜湖派出法庭负责审理、执行时，武汉铁检分院对有关案件进行监督，就会产生检察权能否及于安徽省区域，是否应由派出法庭所在地检察院履行法律监督职责的问题。而且，审判、执行的“异地”检察院对有关案件进行监督，也会出现当事人申请不便和检察院调查核实困难等问题。

（三）对专门法院的监督力量存在不足

虽然最高检及部分地方检察院已设立知识产权检察办公室，实现知识产权监督案件办理的专业化，但对海事海商案件、海事行政案件及金融民商事案件、涉金融行政案件的监督，仍是由民事、行政检察部门作为普通民事、行政监督案件办理，并未体现特殊性。而民事、行政检察部门通常还要办理大量同级地方法院的民事、行政裁判结果监督案件，再拿出专门精力办理专业性较强的专门法院案件，必然力有不逮。

值得注意的是，海事法院在级别上虽属中级法院，但办理的都是一审民事、行政诉讼案件以及执行案件，在业务职能上与基层法院相似。实践中设区的市级检察院办理的案件，大部分是由当事人申请监督的民事、行政裁判结果监督案件，依职权监督理念不强。这也导致相关检察院对海事法院的审判人员违法行为监督、执行监督案件数量较少，而依职权监督的案件数量几乎为零。

（四）办理专门法院刑事案件、公益诉讼案件的检察主体分散

在刑事案件方面，宁波海事法院受理的海事一审刑事案件是由宁波市、舟山市、台州市等设区的市级检察院提起公诉 ［7］，宁波海事法院通过报请浙江省高级人民法院指定管辖的方式，获得管辖权。相关案件并不全部符合刑事诉讼法第21条规定应由中级法院管辖的案件类型。实践中出现案情相似、罪名相同的刑事案件，有的由基层检察院向基层法院提起公诉，有的由设区的市级检察院向海事法院提起公诉的情形，如何保证办案质量、量刑建议的统一，值得研究。在公益诉讼案件方面，因海事法院集中管辖海洋环境公益诉讼案件，故海事法院受理的民事、行政公益诉讼案件经常是由不同地区检察院提起。同时，对同一片海域发生的海洋自然资源或生态环境破坏等问题，不同城市负有监管职责的海事、渔业或自然资源部门可能都有监管职责，而对有关行政机关履行法律监督职责的是行政机关所在地检察院。检察监督的履职主体分散容易导致检察监督缺乏系统性或履职缺位。

三、完善对专门法院监督的对策建议

（一）明确特定检察院对海事法院的监督权

检察机关履行对海事法院法律监督职责，已经过一段时间的探索和尝试，逐渐理顺法律监督工作机制。目前来看，无论是跨行政区划检察院监督模式，还是地方检察院监督模式，都是由海事法院所在地同级检察院履行法律监督职责，符合属地管辖改革方向，也是对海事法院行之有效的监督方式。面对特定检察院履行对海事法院法律监督职责的权力来源不明问题，建议在对海事检察工作情况充分摸底、系统调研、严密论证的基础上，通过“两高”共同出台规范性文件等方式，授权相应省级检察院明确对海事法院履行法律监督职责的特定检察院，理顺海事检察监督的权力来源。

（二）加强海事检察跨区域协作配合

检察机关履行对专门法院的法律监督职责，实践中最大的难题在于检察机关与专门法院管辖地域范围的差异。无论是铁路运输检察院，还是地方检察院，行使检察权的地域范围都是清晰明确的，且一般都小于专门法院的管辖地域范围。在当事人对海事法院派出法庭的审判、执行案件申请检察监督时，如果只能向海事法院所在地检察院提出，可能会产生较大诉累。相关检察院对“异地”派出法庭审理、执行案件进行监督，也可能出现调查核实困难等履职不便。因此，建议通过海事法院及派出法庭所在地的检察院共同出台规范性文件等方式，加强跨区域协作配合，确定就近申请、协同审查、协同调查、资源共享等机制，理顺监督机制。对海事刑事案件、海洋环境公益诉讼案件的办理以及对海洋行政部门的履职监督，也需通过跨区域协作配合等方式，确保办案质量、案件处理结果统一和监督系统有效。

（三）充实对专门法院监督的专业化力量

对专门法院履行法律监督职责的检察院，应加强队伍的专业化建设，充实办案力量。大连市人民检察院曾于2011年设立海事检察处，承担海事海商、海事行政监督案件及海事刑事案件办理工作，取得良好效果。因机构改革，2020年4月海事检察处撤销，有关海事检察工作也出现一定程度停滞。由此可见，设立对专门法院履行法律监督职责的专门内设机构，能有效提升监督质效。建议有关检察院通过设立专门的海事、知识产权、金融检察部门，或在民事、行政检察部门增设专门办案组等方式，合理配置司法资源，充实对专门法院的监督力量。对专门法院逐步推行的民事、行政、刑事审判“三合一”改革，检察机关应充分关注其发展变化，通过深化业务培训、加强案件研究、畅通法检沟通交流等方式，提升专业化水平，及时作出回应。

（四）试点设立专门检察院

2018年《人民检察院组织法》修改时，虽未新增除军事检察院外的其他类型专门检察院，但也为设立新的专门检察院留下空间。［8］设立专门检察院，应秉持监督体系化、管辖属地化、履职专业化等原则，实现检察监督权力依据明晰、检察权管辖地域范围重构及检察办案履职专业化转型。试点设立专门检察院，应结合现有工作实际，根据各地专门法院、专门法庭的设置情况和区域内专业性案件数量确定，无需与专门法院一一对应。［9］近期来看，部分跨行政区划检察院已履行对专门法院的法律监督职责，可以首先确立为试点专门检察院，集中管辖一个或多个专门法院案件，实现检察监督专业化转型。远期来看，可以通过吸收地方检察院监督模式中的专业办案力量、与铁路运输检察院机构编制人员整合、将普通法院专门法庭案件纳入集中管辖等方式，推动在更广范围内设立专门检察院，最终形成一套具有中国特色的专门检察监督体系。另外，一个地区存在多家专门法院的，建议由同一检察院集中管辖方式履行法律监督职责，为今后设立专门检察院奠定基础。

*本文系2023年度最高人民检察院检察理论研究课题“法院审级职能定位改革下民事检察一体化监督机制研究”（GJ2023C25）的阶段性成果。

**最高人民检察院第六检察厅三级高级检察官助理［100726］

［1］ 参见何帆：《新时代专门人民法院的设立标准和设置模式》，《中国应用法学》2022年第3期。

［2］ 目前，中央明确的跨行政区划检察院只有北京四分院和上海三分院两家检察院。因铁路运输检察院的管辖范围具有跨区域性，故本文将其归类于具有跨行政区划性质的检察院。

［3］ 如天津市人民检察院第三分院对天津海事法院履行法律监督职责；海南省海口市人民检察院对海口海事法院履行法律监督职责。

［4］ 相关数据引用自最高人民法院、最高人民檢察院、各海事法院历年工作报告、业务数据分析报告及中国海事审判网站公开信息。

［5］ 合同纠纷、侵权纠纷案件申请检察监督比例约为0.45%，高于对海事海商案件申请监督比例。参见冯小光等著：《民法典实施背景下民事诉讼精准监督研究》，中国检察出版社2022年版，第60页。

［6］ 参见陈光中、赵琳琳：《铁路专门检察体制研究》，《人民检察》2007年第21期。

［7］ 与宁波不同，海口海事法院受理的海事刑事案件均由海南一分院提起公诉。

［8］ 参见童建明主编：《〈人民检察院组织法〉学习读本》，中国检察出版社2019年版，第53页。

［9］ 在确定专门检察院的案件管辖类型和检察权管辖地域范围时，也应充分考虑区域内知识产权法庭等专门法庭的设立情况。参见元明、李大扬：《民事知识产权类案件诉讼监督实证研究》，《知识产权》2019年第10期。