行政检察视域下的企业行政合规问题*

孙伟等

摘 要： 企业合规治理在我国法治体系中，发挥着越来越显著的作用。然而，检察机关以行政检察切入企业合规建设工作机制尚未得以构建，企业合规制度在行政监管领域的正向作用亦未充分展现。契约行政理论、行政处罚“目的论”、现代国家与现代企业治理理论为企业行政合规提供了理论依据，检察机关“合规成果行刑互认机制”“首违不罚”的行政检察监督、行政争议实质性化解工作为该项工作提供了可行性参照。针对目前检察机关参与企业行政合规工作的机制缺失，应从明确检察机关在企业行政合规中的监督角色定位，推动行政、刑事领域企业合规的一体贯通以及以检察建议助力社会治理三方面积极探索构建有效的检察机关参与企业行政合规的工作体系，进而构建起具有中国特色的行政与刑事一体化涉案企业合规检察工作机制。

關键词：行政检察 企业合规 行政合规

随着涉案企业合规走向深入，企业刑事合规工作如火如荼开展，与之形成鲜明对比的是，对于企业常见的行政违法行为，目前尚未形成完善的企业行政合规工作机制，实践和理论研究层面尚付阙如。企业行政合规制度的建构及推进，无论对企业经营还是行政执法亦或是社会治理而言，均应是重要议题，企业合规行政监管的理论内涵、价值意义、适用场域以及如何通过检察履职推动探索行政合规制度等内容，亟待学理和实践予以回应。

一、企业行政合规的法理阐释

企业行政合规作为企业合规制度的一个面向，指的是行政机关通过发布合规指引、进行行政指导、实施“合规轻罚”“合规不罚”行政合规激励等多种方式推动企业建立合规管理体系。与此同时，行政机关可立足于各自监管职责，督促企业建立专门化的合规体系，如税收合规体系、知识产权合规体系、环保合规体系、数据保护合规体系、反商业贿赂合规体系等。［1］ 其内涵包括以下维度：一是从方式来看，包括事前预防与事后激励两个面向，具体包括预防性监管机制、合规宽大处罚机制、行政和解机制的有机配合统一；二是从适用机制来看，以企业自愿为前提，以行政机关在行政处罚中对企业的宽大处理或和解、行政执法和检察机关刑事司法的双向衔接及“合规互认”为手段，同时以在合法范围内开展行政合规激励为限度；三是从结果来看，主要在于通过该制度帮助企业预防各种法律风险，弥补行政监管之缺漏，多方共治优化营商环境。

企业合规肇始于防控法律风险的需求，对于企业发展、优化治理格局、做实行政检察工作、推进服务型执法具有积极意义。

对于企业经营，是防范法律和经营风险、从根本上预防犯罪的制度保障。和企业刑事合规相比，行政合规更应成为企业治理之源。一是和刑法上的犯罪行为相比，企业行政违法行为对法益的侵害程度更小，行政违法程度更低，社会公众对此道德敏感度更低，通过行政合规手段对违法事实已经被确认的企业进行豁免，更有可能为社会所接纳，对行政违法企业进行及时监管、适时适用行政合规，更能从根本上预防企业滑向犯罪深渊。二是从处罚效果以及对企业产生的不利影响来看，对企业进行行政处罚并不当然弱于刑事制裁，“吊销许可证件”“责令停产停业”“责令关闭”等处罚手段关系着企业的存亡。在此情况下，企业行政合规符合企业经营的实际需求，有助于企业防范法律和经营风险，从源头上预防犯罪。

对于社会治理，是实现多方共治、优化法治化营商环境的有力抓手。近年来，在优化营商环境的背景下，我国不断推进各项简政放权，探索新型治理路径，防范各类法律风险，避免“一管就死，一放就乱”。企业行政合规从优化企业营商环境的角度出发，融合企业、行政机关、司法机关的综合参与，促进多方共治，形成多方合力，预防违法、减少犯罪，进而推进区域社会治理现代化、优化区域营商环境。

对于检察履职，是做实行政检察、延伸监督触角的创新路径。从行政检察履职角度来看，检察机关通过行政违法行为监督、行政争议实质性化解工作监督行政机关的行政行为，进而促进企业行政合规建设，是延伸行政检察监督触角的具体体现。从行刑衔接的角度来看，涉案企业若因在合规整改的不同程序中“往返回流”，将付出额外成本，因此需要行政职权与司法职权双向延伸、积极配合、不断协同，将企业合规工作从刑事犯罪审查延伸到行政处罚调查，督促涉案企业通过统一的合规考察过程，接受检察机关和行政监管部门的双重监督指导，同时达到有效预防犯罪和预防行政违法的双重效果。

对于行政执法，是突破“合法性困境”，实现“行政合法”与“行政正确”的平衡通道。在严格依法行政的制度框架下，行政机关的行政行为严格受到法定限制。因此，行政机关在做出行政处罚时，必须严格遵守法条文或法律规则，即使出现了十分明显的“法理”和“情理”冲突，行政机关也几乎没有选择自由，只能遵从立法指令。企业行政合规一定程度上是对“行政合法”理念的突破，进而寻找“行政合法”与“行政正确”的平衡通道。其核心理念是要逐步摆脱传统依法行政的困境，为确有违法行为但行政机关认为“过罚不当”的企业的继续生存提供正当依据和制度遵循。

二、企业行政合规的理论证成

（一）逻辑脉络之奠立：契约行政理论

“行政处罚的契约化”指的是行政处罚系根据契约或约定而作出，从契约中产生行政权力来源、行政处罚的具体内容和程序。［2］为更好地发挥企业合规内部治理模式的外部性、提升规制效率，某些国家通过企业合规协议制度规则，即企业承诺制定并遵守符合执法机关要求的企业合规制度，执法机关对该类型企业给予提前许可、放松监管、减轻和免于处罚的“回报”。［3］作为企业和行政机关之间经过协商签订的协议，其以企业实现内部合规管理为目标，以不突破现行法律框架、意思自治、行政裁量权合法适用等为要件，促使企业做出合规承诺，同时，企业合规协议的事项、标准、程序等内容均由协商确定，在企业行政合规协议中，双方性与协商性共通共融，激励性与制约性相辅相成，符合契约行政理念。

（二）价值目标之契合：行政处罚目的“预防论”

行政处罚的目的即国家立法希望通过行政处罚以实现的目的。关于行政处罚目的，主流观点认为其基本目的有二，一是惩罚和制裁；二是打击和报复，该观点与刑罚目的报应论相类似。但有观点尖锐指出，报应论可能存在不兼顾社会效果与公共利益、讲求等价报应的逻辑只能在有限的范围内使用等理论与实践漏洞。因此，我国行政法学界提出行政处罚一个新的目的要素作为报复论的补充，即预防违法行为的再发生，可将其称之为“预防论”。［4］企业行政合规体系含括了事前预防与事后激励两个维度，如前所述，企业行政合规的一大价值在于防范风险、预防犯罪。因此，企业行政合规的价值与行政处罚目的预防论的内涵不谋而合，预防论的理论内核为行政监管领域的企业行政合规提供了理论基础，也为行政机关行使行政权力时利用该制度防范企业经营潜在风险、提升行政监管效能提供了新径路。

（三）治理效能之呼应：现代国家治理与现代企业治理理论

无论现代国家治理还是企业治理，二者充分体现了对风险治理的关注。对于国家治理与行政监管而言，现代性蕴含着人本主义、多元一体等丰富内涵，企业行政合规呼应着风险控制的现实诉求，以“事前预防”而不仅仅是“事后惩罚”促进对企业的监管，贴合优化营商环境的社会背景，也可满足行政效能的需要。对于企业治理而言，企业现代化治理包含了内控合规管理、风险管理、社会责任、可持续发展等管理理念，共同构建起企业内部的风控体系，护航企业发展。企业合规已经逐渐成为法律实务界普遍认可的一种企业治理与风险管理方式，与现代企业治理理念高度契合。

三、企业行政合规的行政检察实践

（一）行刑衔接中的“合规成果行刑互认机制”

如深圳检察机关积极推动“合规互认”，进一步强化合规考察结果的运用，以增强合规激勵，检察机关因涉案企业开展合规建设而作出不起诉决定后，行政执法机关仍需对涉案企业进行行政处罚的，检察机关可以向行政执法机关提出从宽处理的意见，并将企业合规计划、合规考察报告等同步移送。同理，涉案企业在行政处罚、公安办案阶段已进行合规整改工作的，检察机关也可以对已经开展的合规程序予以确认。［5］

（二）“首违不罚”的行政检察监督实践

2021年修订的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）改变了传统的处罚逻辑，为行政合规提供了巨大的制度空间。新《行政处罚法》第33条第1款、第2款写入主观过错，［6］该项规定蕴含着事前、事后合规激励的双重意涵。该条款较之于1996年的《行政处罚法》，增加了“首违不罚”规定，行政相对人及时纠正违法行为，是适用免予行政处罚的构成要件。这为检察机关在具体行政检察案件办理中，以行政检察监督为切入点，促成企业行政合规监管机制与“首违不罚”相融合提供了依据。如在广东省深圳市坪山区检察院办理的一宗行政检察监督案件中，某设备公司因行政违法行为被行政执法机关拟处以罚款47万元，其不服行政处罚，申请检察机关介入监督。检察机关经审查认为：该设备公司的违法情形符合适用《行政处罚法》中关于“首违不罚”的三个条件，即初次违法、危害后果轻微、及时改正。遂向行政执法机关提出检察建议予以监督。现阶段，在行政检察履职中，检察机关通常以“首违不罚”规则为点位，以行政检察监督为切入，融入企业行政合规机制，在检察履职中促使企业行政合规落实落地。

（三）深化行政争议实质性化解促进行政检察与企业行政合规的连接

在广东省深圳市南山区人民检察院（以下简称“南山区院”）办理的“深圳市某局南山局与相对人行政处罚五案”（以下简称“五案”）中，相对人均因销售超过食品安全标准限量的食品、食品添加剂而被加以5万元罚款的行政处罚，但涉案货值金额极少，南山区院在行政非诉执行专项工作中，通过检察听证对该五案启动行政争议实质性化解工作，最终行政相对人承诺今后合规经营，行政机关对相对人减免处罚。无论企业经营规模大小，皆存在因不合规经营而被行政处罚之风险，在督促企业依法依规经营的基础上，检察机关通过行政争议实质性化解工作，努力为各类企业尤其是小微企业纾困解难，为企业换羽重生、振翼至远创造了良好法治化营商环境。

在司法实践中，检察机关已开展企业行政检察监督工作之探索，但目前仍存在检察机关在企业行政合规工作中角色定位不清，涉案企业合规行刑衔接不畅以及涉案企业合规后续监管及行业治理动能不足等问题，亟待进一步探索。

四、涉案企业行政合规检察监督制度构建路径

（一）明确检察机关在企业行政合规中的监督角色定位

企业行政合规与刑事合规不同，企业行政合规由行政机关主导开展，也是由行政机关根据实际情况判断企业是否合规整改到位，是否予以其行政处罚。因此，应明确检察机关在企业行政合规中的“监督者”角色，具体可通过以下方式予以体现。

1.对于涉企行政处罚类案件，应当明确行政检察通过诉讼监督、行政违法行为监督、行政争议实质性化解工作督促行政监管部门开展企业行政合规的权力配置，明确检察机关有权对企业违法情况、经营状况开展调查和评估，因时、因地、因案制宜发挥法律监督机关的作用。

2.为预防廉政风险、保障行政合规的公开透明，同时鼓励多元化决策参与，企业行政合规机制建设可充分吸收刑事合规经验，建立健全行政合规第三方机制。因企业合规具有复杂性、专业性，而检察机关具备法律专业性的特点，因此，可将检察机关吸收进企业行政合规的第三方评估机制管理委员会中，充分发挥监督职能。

（二）推动行政、刑事领域企业合规的一体贯通

1.检察机关在办理涉企业刑事案件或在接到投诉、举报中，发现相关企业可能存在合规风险的，应及时将线索移交相应行政职能部门对涉案企业进行风险摸排，并及时发现和消除各类违规隐患和违法行为，督促企业严格落实法律责任，指导企业进行合规自检。

2.应当处理好行刑双向衔接问题，建立责任折抵机制，打造企业刑事合规与行政合规各司其职、相互配合、有效衔接的格局。具体而言，对于做出合规不起诉决定的案件，在案件办结后，行政检察部门应介入后续行政处罚环节，在统一立法层面推动合规互认机制构建，确保行政处罚合理适当，更好地实现刑法与行政法的平衡贯通，进一步保障企业合规整改的成效，确保刑事合规效果实现。

3.推动企业行政合规一体化建设，可通过政法委牵头，充分整合司法局、检察机关和行政执法机关资源优势，实现检察、行政同向发力，共同推进行政合规体系化建设，如在企业刑事合规案件中，将企业合规工作从刑事犯罪审查延伸到行政处罚调查，督促涉案企业通过统一的合规考察过程，接受检察机关和行政监管部门的双重监督指导，同时达到有效预防犯罪和有效预防行政违法的效果。

（三）以检察建议督促合规持续，助力社会治理

检察建议是检察机关参与企业治理的重要抓手。一是在行政检察监督案件或刑事合规案件办理中，检察机关发现企业存在制度不健全或有其他违法违规风险的情况下，可以通过检察建议向企业提出建议，促进企业持续合规经营。二是检察机关可结合案件具体情况，针对行政监管上的阙漏之处向相关行政机关制发检察建议，建立完善相关行业合规制度和指引，促进行业治理，进而实现诉源治理。至此，行政检察形成“个案监督——类案监督——行业治理”的工作模式，形成企业合规治理的完整体系。

*本文系2023年度广东省人民检察院检察理论研究课题“中国特色现代企业合规司法制度研究——以行政检察为切入”（GDJC202356C）的阶段性成果。

**课题组负责人：孙伟，广东省深圳市南山区人民检察院党组成员、副检察长、三级高级检察官［518000］ 课题组成员：谢李，广东省深圳市南山区人民检察院第五检察部主任、一级检察官；范露琼，广东省深圳市南山区人民检察院第五检察部副主任、一级检察官；夏秋雪，广东省深圳市南山区人民检察院第五检察部五级检察官助理［518000］

［1］ 参见陈瑞华：《论企业合规在行政监管机制中的地位》，《上海政法学院学报（法治论丛）》2021年第6期。

［2］ 参见李剑：《执法创新背景下行政处罚契约化法律规制研究》，《江汉论坛》2023第1期。

［3］ 参见周佑勇：《契约行政理念下的企业合规协议制度构建——以工程建设领域为视角》，《法学论坛》2021第3期。

［4］ 参见熊樟林：《行政处罚的目的》，《国家检察官学院学报》2020年第5期。

［5］ 参见唐荣、周洪国、李梓：《“合规互认”挽救涉案企业生命》，《法治日报》2022年2月26日。

［6］ 《行政处罚法》第33条第1款、第2款规定：“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。”