民事检察人员参与控申接访机制分析

宋春波

摘 要：司法实践中，申请民事检察监督类控告申诉案件数量不断增加，由于受审分离工作机制，信访案件形式审查受理与案件办理实质审查标准不一致等因素，多数该类型案件导入控告申诉程序后存在程序空转、占用司法资源等情况，不利于民事矛盾纠纷实质性化解。通过探索民事检察人员在信访案件“受前介入”，与控告申诉部门一体履职，不断更新司法理念，强化责任担当，完善初核工作机制，寻求多元化解路径，提高办案质效，实现案结事了人和。

关键词：民事检察类控告申诉 受前介入 一体履职 实质性化解矛盾纠纷

《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》要求新时代检察机关应充分发挥法律监督职能作用，服务大局，司法为民，进一步加强民事检察工作，畅通司法救济渠道。民事检察监督是法律监督的重要一环，也是检察工作中服务民生的窗口之一。民事检察人员从控告申诉部门受理信访案件之初即参与履职，不仅能够提前聚焦争议难点，提高司法效率，又能及时释法说理，强化监督效果。研究制定民事诉讼监督案件审查受理工作规定，明确受理标准，规范受理程序，优化工作机制，提高审查受理案件质量，是控告申诉工作现代化的必然之举。［1］因此，实务中，应进一步加强民事诉讼监督案件初核审查工作，健全接访工作机制，完善多元共治路径，最大限度发挥好民事检察的矛盾化解效能。

一、检察机关民事申诉工作现状

（一）当前检察机关受理民事案件申诉工作的主要特点

1.民事申诉案件大幅增长。以A市人民检察院（以下简称“A市院”）为例，2018年至2023年，年均受案量大幅增加。信访案件激增的同时，民事检察部门员额检察官相对配备较少，案件办理如调阅卷宗、审查卷宗等周期较长，容易使群众误以为积压案件或效率低下，加剧信访矛盾。

2.当事人递交资料不完备。大多数申请民事检察监督的当事人，已经穷尽了调解、上诉、再审申请等途径，仍然认为裁量失当、裁判不公，希望检察机关通过抗诉、再审检察建议等方式改变事实认定，但往往无法提供相关证据材料，转而控告审判人员存在枉法裁判、徇私舞弊等行为，检察机关释法说理难度加大。

3.民事申诉案件支持监督率低。当事人到A市院申请对民事生效裁判监督的案件，控告申诉部门受理后，民事检察部门决定支持监督率较低，大量司法资源被占用，也极易形成诉累，矛盾继续外溢上行，影响司法公信力。

（二）检察机关民事申诉工作现状之检视

1.人民群众的法治意识、维权意识不断提升。法院民事诉讼案件量逐年增加，申请民事监督数量随之攀升。除少數合理合法诉求外，多数民事申诉人“不信法而信访”，对法律或事实缺乏正确认识，试图以信访方式改变司法决定，存在缠访缠诉心理。

2.受审分离机制不利于“办案”与“办访”同步推进。控告申诉部门受理审查，民事检察部门办理案件，对待同一案件材料审查的关注点、侧重点有所区别。加之，控告申诉需要同时对应多个业务类型，而司法裁判是综合运用法规、逻辑、经验的复杂过程，专业性极强。控告申诉部门很难按照实质审查的标准去筛选民事案件，因此，大量案件导入程序容易，但线索成案率低，仅仅停留在程序运转层面。

二、民事检察人员参与控申接访的实践探索与现实困境

（一）民事检察人员参与控申接访的优势

1.畅通释法说理“无碍式”接访渠道。相比控告申诉部门接访人员，民事检察部门人员对民事申诉事项的裁判标准及法律应用更为熟悉和专业，“受前介入”能够第一时间梳理案情，找准症结。从案件事实、证据、法律规定等方面及时进行析疑解惑，使信访人全面、准确了解民事申诉事项。对于不符合监督事项的申请及时安抚信访人情绪，引导信访人合理解决问题，使“信访”变“信任”，减少司法程序空转，节约司法资源。

2.打通纾困解难“快车道”。通过靠前接访，能动履职，民事检察人员可以直接对话申诉人，更加准确详实、细致深入了解案情，及时告知补充材料，为后续实质性化解矛盾纠纷节约时间，提升办案效率。

3.连通风险防范的“预警仪”。民事检察人员在接访过程中，能够精准对接群众诉求，预知识别风险隐患。针对可能发生舆情风险或其他重大风险的案件，及时制定风险预案，引入评价机制，改进方式方法，统筹把握、靶向普法，变“被动审理”为“主动发力”，有助于维护社会稳定，防止突发恶性事件发生。

（二）A市院民事人员息诉息访的实践探索

1.树立“大控申”理念，轮流联动接访。民事检察部门实行“轮流接访制”，每天由一名员额检察官带领两名检察官助理或书记员组成民事接待组，与控申人员共同接待涉民事类信访人，现场倾听、研究、解决法律问题。需要受理的问题线索，由控告申诉部门负责录入系统并程序性答复当事人，民事检察部门通过检察业务应用系统分配给首接检察官办理，充分发挥“分工+协作”“专员+首办”的联动优势。通过释法说理，促进当事人服判息诉，有力实现“事心双解”，缩短矛盾纠纷化解时长。

2.繁简分流，因案施策化解矛盾。对于案情简单，通过书面审查和听取当事人的意见能够确认裁判正确公允，或者虽稍有瑕疵但不影响整体公正的，进行充分释法说理引导申请人服判息诉。申请人坚持要求受理的，则标明简案受理并从快作出决定；对于案情相对复杂或缺乏证据材料一时难以判断的，一次性告知申请人补齐材料后进一步审查。确无监督必要的，可再次约见当事人做服判息诉工作；对案情极为复杂或初审认为申请理由成立有监督必要的，及时受理并重点审查。该院自实行上述工作机制以来，“控申+民事”一体履职、能动履职，民事类申诉案件审结率大幅提升。

（三）民事检察人员息诉息访的现实困境

1.缺少制度层面支撑，工作流程机制不成熟。《人民检察院民事诉讼监督规则》未明确民事检察人员参与控申接访；《人民检察院信访工作规定》仅规定业务部门负责人可参与接访，但并不包含民事检察普通人员；《人民检察院受理控告申诉依法导入法律程序实施办法》（以下简称《实施办法》）规定：“人民检察院控告检察部门统一接收控告、申诉。”可见，制度层面上，并未对民事检察人员参与控申接访进行详细设置。

另外，《实施办法》明确控告检察部门应当加强衔接配合，提高效率，防止形成积压。各地在民事检察部门和控申联合接访上积极探索，如北京市出台了《北京市检察机关联合接访工作规定》，对长期、多次上访，可能影响社会稳定的六类重大、疑难信访事项，由案件承办部门与控申部门联合接待信访人，还规定只要群众有需求或检察机关认为有必要就可以启动联合接访。河南省郑州市出台了《郑州市人民检察院关于民事检察息诉工作的指导意见》，对民事检察部门参与控申接访工作进行细化规定。各地的积极探索为民事检察人员参与控申接访打下基础，但工作流程机制还需进一步发展完善。

2.缺少监督管控，存在办案风险。根据受审分离机制，应实行受理、办理与管理相分离，预防司法权力寻租。民事检察人员从“幕后”走到“台前”，直面民事申诉当事人，参与民事申诉案件的受理审查，这种情况下，存在民事检察人员徇私、渎职等办案风险，如对应当受理的申诉，以种种理由影响干扰控告申诉部门受理等。

3.非理性申诉形成诉累，消耗司法人员精力。有的当事人不关注自身举证充足与否，而是将败诉的后果归咎于司法机关徇私枉法；有的当事人企图通过缠访缠诉，盲目追求超越法律规定的不正当利益；有的当事人认为法律认定事实和“自己认为”的客观事实应保持一致，反之即认为法律是失当的。这些都导致民事检察人员参与控申接访时，经常需要消耗大量时间精力处理非法律问题，增大办案压力。

三、民事检察人员参与控申接访遵循的原则

（一）坚持法治原则，依法履职

在现行法律规定框架内，基于受审分离机制，坚持由控告部门受理案件，由民检部门办理案件，由案管部门管理案件，建立完善民事申诉案件监督工作机制和模式。民事检察人员参与控申接访应坚持“补位而不越位”“补位而不代位”的基本原则，确保检察权内部监督和制约机制，防止滋生违法违规行为。

坚持法治思维、底线思维、系统思维，依法办案，实事求是，对于当事人合理合法的申诉，围绕申请人提出的监督请求、争议焦点全面审查，对于当事人提出的“非分”要求，要坚守原则，把法律依据讲清楚、讲明白，注重纠偏、释法、疏导。同时，要提高民事检察人员运用法治思维化解矛盾、解决纠纷的能力，把群众诉求和各类争议处理导入法治轨道，引导当事人依法维权、理性维权。

（二）坚持民本原则，公正履职

民事检察人员要坚持群众路线，以人民为中心，践行党的群众路线，倾听群众呼声，关心群众疾苦，千方百计为群众排忧解难。民事检察人员要始终心怀“国之大者”，努力践行“枫桥经验”，坚持息诉与抗诉并重、监督履职与服务大局并重、案件办理与矛盾化解并重，努力办好群众身边的“小案”，以案结事了人和为目标深化控告申诉检察工作 ［2］，厚植党的执政根基。

（三）坚持息访息诉原则，能动履职

民事检察人员在参与控申接访和办理民事申诉案件过程中，除损害国家、集体、社会公共利益和第三方合法权益、法院裁判明显错误等不适于和解的案件外，依法征求当事人和解意愿、履行引导和解义务、妥善化解各类矛盾纠纷。同时，坚持源头治理化解矛盾，从“办理”向“办复”转变，从“个案”向“类案”延伸，根据案件发现线索制定社会治理检察建议，督促相关职能部门履职尽责，加强诉源治理、靠前化解，把可能发生的矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态，把矛盾纠纷解决在检察环节，将履职经验运用到参与社会治理现代化中。

四、民事检察人员息诉息访工作机制的完善路径

（一）更新司法理念，坚持以人民为中心

民事檢察人员要始终秉承信访工作是“送上门来的群众工作”理念，破除业务部门与控告申诉部门相对独立的“城墙思维”，依托12309检察服务中心这一平台，主动代入、换位思考，依法审查案件。尤其对拟不支持监督申请的案件，同步考量法理人情，听取当事人涉法涉诉信访需求，了解当事人对事实认定、法律适用等方面是否存在补充意见。因人因事因案施策，讲清利害关系，取得理解认同，逐步引导当事人形成理性心理预期。对当事人的模糊认识以及不切实际的不合理诉求，要正面指正，耐心疏导，从法治角度帮助提供其他解决方案。审查过程中着重了解案件是否符合和解条件，当事人有无和解意愿，应调尽调，引导当事人尽快达成和解，回归正常工作与生活。

（二）严实主体责任，强化检察官责任担当

1.加强考核正向激励。民事检察人员在控申接访环节，引导当事人服判息诉，既是履行检察法律监督职责，树立公正司法裁判思维，也是检察机关主动调整履职方式，能动司法的重要体现，应当将其作为检察履职的重要评价之一，纳入检察官业绩考评系统。对全年检察息诉工作占比较高，成绩突出的员额检察官团队在评优评先等方面予以适当倾斜。

2.引入责任追究机制。坚持首接负责制，除当事人申请检察人员回避外，对于民事检察监督案件的检察息诉工作，坚持谁接待、谁负责，谁审查、谁负责，谁答复、谁负责，努力做到诉求合理的解决问题到位、诉求无理的说服教育到位、生活困难的的帮扶救助到位、普遍性的问题监督到位。控告申诉部门对民事检察人员接访处理情况逐案逐项做好记录，及时备案，由案件管理部门开展流程监控，全程跟踪督促，定期通报并抄送检务督察部门。

3.提升接访“四种能力”。强化民事检察人员的沟通能力、共情能力、专业能力、研判能力。开展专题教育培训，提升规范司法水平，牢固树立办信就是办案的理念，以办案的标准、要求办理群众来信，提高办信工作质量。通过与控申人员同堂培训、员额检察官联席会、列席检委会等方式，加强民事检察人员和其他部门业务交流，立足检察职能和岗位实际，分享接访经验，提高实质性化解信访工作能力，推动信访工作良性互动。

（三）完善工作机制，提升接访初核质效

1.预先进行风险提示。在民事检察人员参与控申接访之初，根据案件情况，对审查结论、信访风险、息诉罢访可能性等进行预判，作出初步结论。结合案件事实、证据和争议焦点，对申请人败诉原因及相关法理，在首次询问申请人时提前说明可能支持监督申请法律依据、不支持监督申请的原由，降低其诉讼期望值。从案件审查开始对申请人进行风险提示，使申请人做好申请民事法律监督并不必然启动再审程序的心理预期，防止“二次信访”。同时，在接访中，对于情绪异常、思维极端的当事人，要及时针对性地制定信访突发事件处置预案。

2.实行案件受理繁简分流。在信访案件受理环节，民事检察部门员额检察官即对案件进行初审，重点对“四书”（一审、二审、再审、申请监督材料）进行全面审查，厘清案情，明确诉求。在与当事人进行有效沟通基础上，明晰争议焦点，判断当事人诉求是否应当予以支持。对于确有监督必要的案件，主动导入，依法受理，精准监督；对当事人诉求明显不能得到法律支持的案件，坚持便民利民的原则，讲清法律规定、讲清是非曲直、讲清办案理由，现场给出法律建议，引导当事人服判息诉。

3.规范接待制度。民事检察人员参与控申接访应规范接待、理性文明。开展民事检察息诉工作，至少应有一名员额检察官、一名检察官助理或是书记员在场，一般应在检察机关接待群众来信来访的专门场所进行。检察人员应着装规范、仪表端正；用语文明、耐心热情；恪尽职守、处事公道。

（四）寻求多元化解，实现多赢双赢共赢

民事检察部门需注重内外联动、左右贯通、一体推进。和控告申诉部门要加强配合，协调共商，对缠诉、闹访、群访性案件以及当事人的过激行为，协助控告申诉部门做好应急处理和善后工作，必要时对处理情况全程录音录像。对有代理律师的申诉案件，可先与代理律师进行沟通，共同做好当事人的工作。对于经审查发现，存在因案致贫等情况，符合国家司法救助条件的案件当事人，应当积极反映情况，移交线索后联合控告申诉部门开展国家司法救助，通过社会化、多元化等救助方案，化解矛盾纠纷、保障困难群众的基本民生利益，彰显司法温度。同时，还要加强与法院、公安、工会、妇联、村委会、社会公益组织等组织的沟通协调，共建协作，必要时邀请他们共同疏导，讲解政策，化解矛盾，从优从快合力保障当事人的合法权益。

*河南省郑州市人民检察院党组书记、检察长、 一级高级检察官［450000］

［1］ 参见徐向春：《以控告申诉检察工作现代化助推检察工作现代化》，《人民检察》2023年第6期。

［2］ 参见徐向春：《以案结事了人和为目标深化控告申诉检察工作》，《人民检察》2021年第4期。