国家自创区科技创新政策评价指标体系构建研究*

王一丹，石书玲

（天津商业大学，天津 300134）

以习近平同志为核心的党中央始终高度重视科技创新工作，把科技创新摆在国家发展全局的核心位置。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》指出，“坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展战略支撑”。为推动自主创新和高技术产业发展，国务院批复设立国家自主创新示范区（以下简称“国家自创区”）作为区域经济发展的“排头兵”，进一步健全科技创新体制机制。国家自创区是引领我国创新驱动发展的示范区和支撑高质量发展的先行区。随着北京中关村、武汉东湖、上海张江等首批国家自创区可复制、可推广经验的获得，截至2022 年末，全国已累计设立国家自创区23 个，在助力国家高水平科技自立自强方面发挥着绝对的创新引领作用。科技创新为区域持续提升竞争力提供了保障，而促进区域科技创新发展最直接的动力则是科技创新政策，其政策制定的合理性对实现国家自创区战略目标起着决定性作用。各国家自创区批准设立后，为推动创新驱动发展，各级政府以政策创新作为核心任务和重要抓手，制定出台了一系列与国家自创区科技创新相关的政策。然而，当前国家自创区在创新政策制定中仍存在如下不足：一是政策条文缺乏创新性和突破性；二是政策务实性不强，落地难度大；三是政策系统性较差，缺乏统筹安排，“碎片化”现象较为突出。因此，本文从国家自创区设立的特殊性出发，对科技创新政策内容主体类型进行划分和梳理，构建出三维度国家自创区科技创新政策评价指标体系。这对我国未来国家自创区科技创新政策制定与国家创新体系建设提供了理论框架和实践参考，同时便于政府依靠科技创新推动经济社会发展，保证各方创新创业主体实现自身发展。

1 文献综述

1.1 科技创新政策评价体系研究

政策作为一种制度安排与规则设计，对其进行评价一直都是学术界的研究热点与难点。早期国外对政策评价以实证主义研究为主，从Suchman[1]的5 类评估开始，到后来Poland[2]提出的“三E”评估分类架构，再到Wollmann[3]的经典政策评价。近年来，国外学者进入后实证主义政策评价研究，Susana[4]建立了系统导向型科技创新政策评价框架，从政策覆盖率、时效性和专业性等方面对欧盟成员国发布的科技创新政策进行量化对比和评价。

国内学者关于科技创新政策评价的研究大致有两种思路：一是构建政策评价指标体系，并结合实证对其效果进行评价。张雅娴等[5]、郭强[6]基于Rothwell 等[7]对科技创新政策工具的划分标准，构建了投入政策、需求政策和环境政策3 个层面的政策评估指标体系。胡凯等[8]建立了技术创新政策满意度评价指标体系，用模糊综合评价法衡量技术创新各子政策和总体政策的满意度。赵菁奇等[9]构建了技术创新能力比较指标体系，并运用灰色关联度法评价长三角的技术创新政策效果。二是政策本身的评价，以政策文本内容为切入点进行定量分析。刘会武等[10]提出评价目的、创新活动、时间尺度的创新政策三维分析框架。彭记生等[11]从政策力度、政策措施和政策目标等视角构建创新政策量化评估模型，客观评估中国科技政策。张炜等[12]从创新政策协同度、政策强度和政策完善度对创新政策进行量化评估。张永安等[13]通过构建PMC 指数模型，深度挖掘并量化国务院创新政策。

1.2 国家自创区科技创新政策评价研究

由于国家自创区是我国特色概念，在学术上国外对此研究基本处于空白。我国学者对国家自创区评价的研究，主要围绕两方面展开：一是通过建立科学的评价体系来评价国家自创区科技创新能力。林善泉等[14]构建空间评价模型，评价珠三角国家自创区的区域创新能力。马宗国等[15]构建了国家自创区企业转型升级评价指标体系，并运用层次分析法（AHP）-熵权组合赋权模型进行实证研究。二是对国家自创区科技创新政策进行评价。代利娟等[16]、李燕萍等[17]分别就武汉东湖国家自创区的科技金融政策、中关村和武汉东湖国家自创区的人才政策进行深入剖析。石书玲[18]以系统经济学理论为基础，构建了国家自创区创新政策体系的系统性模型，并从先行先试视角对国家自创区创新政策体系各领域的创新政策元和内在结构进行了综合性设计。张秀峰等[19]从研发质量视角分析了国家自创区政策试点对国家高新区研发创新绩效的影响。

2 国家自创区科技创新政策评价指标体系的构建

对国家自创区科技创新政策评价的核心是通过建立科学、客观、全面的评价指标体系来衡量政策体系是否合理。评价指标体系的科学性和合理性是对国家自创区科技创新政策进行科学有效评价的前提，也是避免主观片面性、引导各级政府调整完善国家自创区相关政策和制定新发展战略的重要依据。

2.1 构建原则

科技创新政策的评价既是系统性工程，又是动态连续变化的过程。研究依据以下原则，构建国家自创区科技创新政策评价指标体系。

1）科学性、系统性原则。评价指标选取应能体现国家自创区科技创新政策的现状，确保数据来源的权威性与真实性，并运用科学方法从多维度对科技创新能力的影响因素进行考量，剔除不敏感指标数据，构建系统的评价指标体系。

2）客观性原则。指标选取要能够客观反映国家自创区科技创新政策发展状况，在科技创新政策评估中采取客观评价方法。

3）可操作性。运用科技创新政策指标体系进行评估时，所选取的评价方法要有可操作性。由于海量数据增加了评估时的复杂度与工作量，因此在能全面体现国家自创区科技创新政策的前提下，尽量简化数据。

4）可比性。为便于不同主体在不同国家自创区科技创新政策指标间做纵向对比和横向对比，应选取既能代表国家自创区科技创新政策一致性，又能体现某国家自创区的独特性的政策指标。

5）可代表性。可代表性指构建政策评价体系时，因可选指标众多，评价指标选择时应有代表性，并能正确体现国家自创区科技创新政策成效。

2.2 评价指标体系构建

基于上述指标构建原则，本文借鉴张炜等[12]学者的研究，确定了国家自创区科技创新政策评价的3 个维度：科技创新政策创新力度、科技创新政策完善度、科技创新政策协同度；构建了9 个二级指标以及24 个三级指标。构建的国家自创区科技创新政策评价指标体系见表1。

表1 国家自创区科技创新政策评价指标体系构建

该评价指标体系全面覆盖了国家自创区科技创新政策文件的内容和信息。

2.3 指标阐释

2.3.1 科技创新政策创新力度

基于国家自创区先行先试的特色，需要科技创新政策创新力度主要表现为创新政策是否能够有效发挥作用，国家自创区科技创新政策实施力度和科技创新政策内容本身是否具有突破性。政策创新力度能综合反映政府对科技创新的重视程度。在创新政策工具分类的研究中，Rothwell 等[7]将科技创新政策工具分为供给面、需求面与环境面的三分法在学术界获得普遍认同，本文对国家自创区科技创新政策创新力度的二级评价指标构建亦按照此分类法。

供给导向科技创新政策是指政府从创新要素供给的视角带动供给市场，推动国家自创区创新成果产出、促进创新活动的政策。要素投入政策指政府给予国家自创区研发、科技成果转化、基础设施建设所需的资金和土地的支持政策；人才建设政策指与人才培养有关的人才引进、教育培训、激励考核和人才基础环境建设等多项支持政策；技术支持政策指给为政府和企业提供技术咨询辅导，促进科技成果转化以及保障科技基础设施的支持政策；公共服务政策指为国家自创区的科技发展与成果转化所提供的配套服务平台，如高新技术园区、重点实验室、科技孵化器、众创空间等建设与管理有关的支持政策。

需求导向科技创新政策是指政府通过政策引导企业产品和服务创新，激发其创新活力，减少产品需求市场的不确定性，以影响市场来驱动创新。政府采购政策指对国家自创区科技产品与服务的大宗采购政策，如放宽政购事项评审办法、对科技服务与自主创新产品采取优先采购政策；服务外包政策是国家自创区研发项目招标与管理政策的总称，主要包括项目招标、基金项目、科技计划项目的管理办法；贸易促进政策指国家自创区科技产品服务在出口合同提供融资、担保和保险等方面的政策支持，鼓励内外资企业与研发机构开展合作及其他促进科技交易的支持政策；国际合作政策指各国家自创区间科技合作项目、共同出资进行联合研发、促进科技人员交流和合作示范以及科技外交和国际科技创新合作各项重点工作的支持政策。

环境支持科技创新政策是指政府通过营造有利于创新驱动发展的市场环境来影响创新驱动要素和创新活动的政策，并在创新活动中主要起到潜移默化的渗透作用。税收优惠政策指激励科技创新活动所采取的税费减免以及退税、退费政策，包括投入加计扣除、高科技进口免税、高新技术产品出口退税及其他退费政策；科技金融支持政策是科技创新与金融创新进一步融合的结果，主要包括科技金融服务平台的搭建、创新服务供给、在科技金融服务品种创新和创新产品利用方面给予政策支持；创新生态文化建设政策指为吸引创新创业载体和人才入驻创新生态文化建设而提供的政策支持，包括鼓励创新的园区文化及产业集群文化的建设与培育、对创新所需的园区生产性服务给予支持；科技管理与科技市场综合治理政策指为规范国家自创区科研管理和科技市场秩序，提供良好科研生态、对科技市场进行综合治理等方面的支持政策，其中包括规范科技管理和科研资金使用政策、科研激励政策以及规范科研转化与技术转移等政策，公平交易、知识产权保护、科技市场监管、反垄断与市场风险控制的政策。

2.3.2 科技创新政策完善度

科技创新政策完善度是指政策有效信息的充分性，以供给、需求为导向和以环境支持为核心的科技创新政策主体内容数量是否完备。国家自创区科技创新政策中包含政策内容的主体个数占该科技创新政策中最多能够包含政策内容的主体数量比重。比重越高，科技创新政策中的有效信息越完善，即创新政策措施越健全、有力，从而政策目标越容易实现，越能够综合反映科技创新政策有效发挥作用的大小。其二级指标构建与政策创新力度的二级指标构建原则相同，划分为供给导向科技创新政策完善度、需求导向科技创新政策完善度和环境支持科技创新政策完善度。

2.3.3 科技创新政策协同度

科技创新政策协同度是指为达到共同政策目标而产生的协同程度，评估各类科技创新政策的具体内容是否同步、是否协调一致。主要表现在供给导向型、需求导向型和环境支持型三方面的国家自创区科技创新政策两两间政策强度的有效协同，即供给与需求之间科技创新政策协同度、需求与环境之间科技创新政策协同度、环境与供给之间科技创新政策协同度。协同度越高，越有利于国家自创区科技创新政策目标的实现。由于不同部门以及不同类型政策之间的协同程度严重影响政策作用的有效发挥，因此政策协同度是评价科技创新政策内容的重要指标。

3 研究结论及意义

在具体开展国家自创区科技创新政策的评价中，很多学者都试图以不同视角、标准和框架来评估科技创新政策，但总体来看，多是面向结果，侧重于科技创新政策执行后效果的评价，忽略了对政策内容的评价，导致评价结果较为片面和不准确。为此，本文创造性地从政策创新力度、政策完善度以及政策协同度3 个维度构建国家自创区科技创新政策评价指标体系，旨在为未来政策优化与设计提供参考。