传统农区闲置宅基地的成因、试点探索与治理策略

张富利 程书一

(1.广西师范大学 法学院,广西 桂林541006;2.福建农林大学 公共管理与法学院,福建 福州350002)

一、引言

土地制度是一个国家最为基础的制度[1]。近年来,农村宅基地制度改革被视为土地制度革新的重点领域。随着工业化和城镇化的快速发展,大量农业剩余劳动力向城镇转移,中国正在实现从“乡土中国”向“城乡中国”的历史转型。但伴随着城镇化的快速推进,农业转移人口数量不断增加,宅基地总规模不减反增,“一户多宅”、隐形交易、违规占用等现象不断出现,导致农村大量宅基地无法得到有效利用[2]。2018年我国农村至少有7000万套闲置房屋,一些地区的乡村农房空置率甚至超过35%,农村宅基地和农房闲置浪费问题日益突出[3]。2022年2月底国家统计局公布的《国民经济和社会发展统计公报》显示,截至2021年末,我国城镇常住人口9.14亿人,农村常住人口4.98亿人,其中外出农民工总量达到1.71亿人,全国常住人口城镇化率高达64.72%[4]。根据住房和城乡建设部的统计,2000年至2020年,全国农村户籍人口从8.12亿人减少至7.76亿人,年末村庄实有住宅建筑面积由195.2亿平方米增加至266.4亿平方米,相应人均住宅面积从24.3平方米增加到34.3平方米[5]。根据国家卫生健康委员会的预测,到2030年中国常住人口城镇化率将达到70%,户籍人口城镇化率将达到60%。城镇化的不断推进造成了农村土地资源的极大浪费,尤其是随着大量农村人口“离土离乡”转移进城,产生了大量的闲置宅基地和闲置农房,农村土地资源利用效率亟待提高,农民的宅基地资产价值亟需激活[6]。第三次全国农业普查数据显示,中国99.5%的农户拥有自己的住房,拥有1处住房的农户有20030万户,占比87.0%;拥有2处住房的农户有2677万户,占比11.6%;拥有3处及以上住房的农户有196万户,占比0.9%;拥有商品房的农户有1997万户,占比8.7%[7]。基于此,中国农村闲置宅基地具有巨大的利用空间和潜力。

2019年修订的《土地管理法》规定,禁止农户出卖、出租和赠与住宅后再申请住宅用地;允许进城落户的农民依法自愿有偿退出农村宅基地,鼓励村集体经济组织盘活利用闲置宅基地及其住房。2022年7月国家发改委印发的《“十四五”新型城镇化实施方案》中明确提出,探索农村集体经济组织及其成员依法依规采取自营、出租、入股、合作等方式盘活农村闲置宅基地和闲置住宅。2023年中央一号文件强调,继续“稳慎推进农村宅基地制度改革试点”,完善农村闲置宅基地和闲置农房政策,积极盘活存量集体建设用地,优先保障农民居住、乡村基础设施、公共服务空间和产业用地需求,出台乡村振兴用地政策指南。对农村土地中闲置土地的整治盘活成为当下国家推进城镇化和乡村振兴发展的重点问题。

二、传统农区闲置宅基地的类型与成因

相比长三角、珠三角等沿海发达地区农村或城郊村、城中村等农村地区,当前我国大部分农区普遍存在以下场景:对绝大多数的普通农业型村庄而言,当地二三产业发育有限,经济机会稀缺,本地仅可容纳极少数的人务工经商或从事规模种养殖业,绝大多数的中青年劳动力在外部经济机会驱动下纷纷外出务工经商,由此,当地村庄多成为人口净流出地区,与此同时,原先完整的熟人社会也由密变疏、由熟变生。这些经济欠发达或位置偏远的农村地区因自然资源缺乏、人口负担大、农业在产业结构中比重高、资本与资源较为缺乏、城镇化滞后及剩余劳动力多而被称为传统农区[8]。传统农区作为农村重要的区域类型之一,既是保障国家粮食安全的重要区域,也是宅基地闲置问题突出、人口外流严重、经济发展相对落后的地区。传统农区宅基地在我国覆盖面积大,宅基地财产性价值弱,市场价值不彰,成为当下乡村振兴乃至整个中国社会经济转型面临的重大问题之一。有学者对我国27个省份进行调查研究后发现,93%的农村存在宅基地闲置现象,平均闲置率接近10%,3.6%的农村宅基地闲置率甚至达到了40%以上[9]。传统农区的闲置宅基地问题蕴含着巨大的经济价值,为化解土地资源紧张问题提供了的新思路。对闲置宅基地的分类及其成因的探究,有利于探索出一条适合各地不同的土地闲置问题的治理路径。

(一)传统农区闲置宅基地的类型化分析

关于闲置宅基地的分类,根据目前各地农村宅基地的闲置情况,学界根据不同的分类标准,将其归纳为以下几种类型。

1.根据闲置现状,分为狭义闲置、“占而不用”“建而不住”闲置以及超标闲置。狭义闲置即宅基地未做任何用途,处于空置状态[10];“占而不用”“建而不住”闲置,即宅基地上的住房及其他附属设施无人居住、废弃或荒废[11];超标闲置即宅基地面积超出规定标准的闲置[12]。

2.根据宅基地上建筑物的使用状态,分为空置宅基地、废弃宅基地和荒废宅基地三种类型。空置宅基地对应的是宅基地居住功能完好但长期无人居住导致房屋空置;废弃宅基地是指宅基地上房屋年久失修无法继续居住造成宅基地废弃;荒废宅基地则是能够用于建房的土地长时间空置不利用[13]。

3.根据闲置时间,分为长期性闲置和短期性闲置(季节性闲置)。长期性闲置是指长时间不利用、完全空置或废弃;短期性闲置则是由于外出务工等原因形成的暂时性空置[6]。

4.根据闲置原因,分为建新不拆旧闲置、继承宅基地闲置、批而不建闲置以及外出务工季节性闲置等类型[14]。

此外,有学者对闲置宅基地的分布情况进行研究,以地理空间、特征为参照物比较了东、中、西、东北部地区农村宅基地闲置率,发现东部地区由于经济发展较好,在城镇买房,农民向城镇转移的比例最为明显。而西部地区农民则是由于进城务工造成宅基地的不定期闲置。因此农村宅基地闲置率呈现东部最高、西部次之、东北第三、中部最低的格局[15]。从村庄区位看,在城镇化的快速推进下,临近城市的村庄具有天然的地理区位优势,土地的市场价值潜力得到释放,使得近郊村庄的宅基地闲置率明显低于经济欠发达的偏远农村。从地形上看,由于山地丘陵地区农户的经济收入渠道较少,生计驱使着农户不断往外迁移,使得山地和丘陵地区的宅基地闲置率明显高于其他地区[16]。

(二)传统农区闲置宅基地问题的溯源

对闲置宅基地产生原因的探讨有利于从根源上找出问题的症结所在,从不同的闲置类型、闲置宅基地的分布情况及各地的社会、经济、地理等进行综合分析,发现闲置宅基地的成因主要有四个。

1.农村宅基地管理机制不足

传统农区的事务管理难以采用一劳永逸的办法彻底解决,特别是在税费改革后的长时期里,村两委与村民的地位处于一种尴尬的地位,村干部对村务的管理乏力,农村土地管理相对滞后,出现了建新不拆旧、超标建设、批东建西等乱象。同时,中国传统熟人社会也造成了宅基地严格管理的困难,村两委难以对宅基地资源的分配使用、农民建房进行有效的监督,难以严格要求村民按批准面积建房。如此,长期的粗放管理和村庄建设规划的缺失造成了农民建房的盲目性和随意性,导致农村宅基地粗放使用、资源浪费现象较为普遍,为宅基地闲置留下隐患。再者,基层缺乏完善的土地产权制度和宅基地流转、退出相关制度机制。我国农民只有宅基地使用权而没有宅基地和农房的自由处置交易权,严重束缚了农民财产权的变现。同时大部分农村地区尚未建立可行有效的闲置宅基地退出和退出后的配套机制,严重制约了农民退出闲置宅基地的积极性。

2.自然环境、地理区间、经济发展等条件的影响

一方面,旧有宅基地受地理位置、地形、自然灾害的发生频率和强度等因素的影响,失去了居住价值。农民为了居住质量和生活便利,搬迁后建新不拆旧导致大量的旧宅基地闲置废弃;另一方面,随着农村经济条件的改善,农民对住房条件的要求不断提高。大部分具有重建新房的经济能力的农户为了提高在农村的生产生活质量和改善生产生活环境,会选择在交通运输发展较好、地理环境优美的外围地方建造新宅,导致村庄内部的传统居民生活圈出现大量空闲宅基地并最终造成村庄内部的空心化[17]。

3.农村传统私产思想的影响

传统观念中,农民通常将宅基地视为“祖业”和家族的财产。因此农民宁可宅基地荒废,也不愿拆除旧宅或退回村集体[18]。这其中包含了社会文化和经济利益两种因素,一是后代继承的子女出于对乡土情结的考虑,希望能够保留旧宅基地以延续家族情感,或是受传统落叶归根的观念影响,希望尚有居住功能的旧房日后可以作为其回村养老的住所;二是无偿取得的宅基地作为农民生存中最重要的财富,在传统观念里农民认为宅基地数量代表着自己的财产数量,因此农户不愿把宅基地按规定交回村集体。此外,在传统分家方式的影响下,原有家庭成员结婚成家后便可申请新的宅基地建房独立生活,而原有的老宅在老人去世后就会成为失去居住作用的堆放农作物、农具的杂物间或是直接废弃[19]。

4.工业化、城镇化导致的农村“空心化”

城镇化引起的农村人口大量流向经济发展较好的城市所导致的宅基地闲置可以分为季节性闲置和长期性闲置。(1)季节性闲置。改革开放以来,打工经济的掀起吸引着农民走出村庄去城镇寻求有更高经济收入的就业机会,以满足其日益增长的美好生活需要。大部分农村家庭的主要劳动力都会选择外出务工,甚至是举家迁移到城镇务工或经商。但是这部分农民只是把城镇作为他们谋生的工作地点,并没有真正地脱离农村。年轻时在农忙时节或者重大节假日期间会返回家乡,年老时农村则是他们最后养老的归宿。这种由于农村人口的阶段性流出而导致的宅基地短期的季节性闲置是我国经济社会发展过程中的一种正常现象[20]。(2)长期性闲置。相较于农村地区,城镇拥有更好的生活配套设施和公共服务供给,因此进城定居落户成为了部分农民的奋斗目标。当早期进城务工或者经商的农民积累到充足的财富后,就会选择在城镇购房并举家迁移至城镇工作、生活和学习。新一代适婚农户子女为了后代能够受到更好的教育,实现阶级晋升,大多也会选择在城市购房定居,努力为未来生活创造更好的条件。这些定居城镇的农民,依然有相当一部分人顾虑城市的高昂生活成本,担心未来自己的经济能力无法支撑城市生活,将农村宅基地作为最后的生活保障,虽然不回乡居住也并不愿意流转。这种农房长期处于无人居住和无人使用的状态,造成了农房长期闲置。

三、传统农区闲置宅基地退出的试点探索

针对传统农区闲置宅基地的类型和成因,本文选取传统农区金寨县、泸县、余江区三地在农村宅基地退出及治理中效果较为显著的改革措施进行分析,以期得到具有推广性的治理策略。其中,江西余江是2015年2月农村宅基地制度改革的首批试点;安徽金寨、四川泸县继2015年成为首批试点后,2020年9月继续成为第二轮农村宅基地制度改革试点。

(一)安徽金寨

金寨县总面积3814平方公里,辖23个乡镇、1个开发区,2022年全县户籍人口675371人,常住人口49.2万,其中城镇人口148516人、乡村人口526855人,是安徽省面积最大、山库区人口最多的县,是中西部传统农区的典型代表。金寨还曾是国家级首批重点贫困县,2011年被确定为大别山片区扶贫攻坚重点县,当时贫困人口19.3万人,贫困发生率33.3%;2014年,建档立卡贫困户4万户13.01万人,贫困发生率22.1%[21]。在宅基地改革的同时又要做好脱贫攻坚工作的背景下,金寨县围绕着“完善农民基本住房保障,推进宅基地有偿退出”的主线开展工作,形成了在政府主导下,高效利用增减挂钩政策的治理模式。其工作路径在于:利用城乡建设用地增减挂钩政策,推动农村宅基地腾退复垦,进而整理出耕地指标,并以该指标为媒介,在政府的主导下实现土地财政由城市向农村的跨区域转移支付。具体来说,先由各级地方党委政府和基层组织对宅改政策大力宣传,广泛动员农户自愿有偿退出宅基地并整理复垦形成土地指标。将复垦形成的土地指标除去村庄自用占用的一小部分土地指标外,得到大量结余土地指标。然后在省委省政府的统一领导组织下,当地党委政府将结余指标通过省级交易平台进行交易以获取相应的土地指标价值。最后当地政府再将交易所得扣除农户退出宅基地的补偿和腾退复垦等必要性成本后得到的纯收益,一方面完成当地易地扶贫搬迁工作,另一方面作为继续推动农户自愿有偿退出自家宅基地并复垦出土地指标和对规划中的新农村居民生活区的基础设施进行建设、完善提供资金保障。在这种由政府主导下的以增减挂钩为政策工具推动宅基地自愿有偿退出的治理模式下,截至2018年底,全县宅基地累计腾退4万余户、复垦耕地4.7万亩(1)数据来源:《(安徽省)2019年金寨县人民政府工作报告(全文)》。,通过省级平台成功交易4个批次、10857亩宅基地腾退节余建设用地指标,成交金额近50亿元,相当于金寨全县4年的财政收入总和[22]。

(二)四川泸县

泸县又称龙城,位于四川南部,幅员面积1525平方公里,辖19个镇、1个街道,全县户籍人口105.7万人。其中,非农业人口27.1万人、农村人口78.6万人[23],是四川省农产品主产区,属于典型的传统农区。在成为宅改试点之前,泸县也经历着由城镇化、工业化的快速推进所带来的农村人口流失、村庄空心化等现象和宅基地“无偿性”“封闭性”“福利性”等制度特征与管理问题导致的“人减地增”、闲置浪费、管理无序等诸多问题。2015年泸县共有闲置宅基地4万多宗,面积达3.23万亩,其中“一户多宅”超过2.2万余户,面积超1.81万亩,相当于三个行政村的耕地总和[24]。在宅基地改革中,泸县在保证宅基地保障作用的前提下探索宅基地“三权分置”改革以激活其财产属性,促进农民增收、盘活土地资源、助力乡村振兴。泸县的“三权分置”改革具体实施措施主要有:第一,所有权方面。泸县印发的《泸县农村宅基地使用和管理的暂行办法》明确指出,农村集体经济组织是宅基地的所有权主体,农村宅基地属于村民共同的利益,应当依法取得,公平使用。在具体操作上,泸县以村为单位成立宅基地管理机构和议事机构,设置宅基地监管员、巡查员,建立议事规则和管理制度,强化民主议事、民主决策、民主监督(2)泸县府发〔2016〕31号:《泸县农村宅基地使用和管理试行办法》第十四条。,严格规定宅基地的使用,加强对违法用地的监管,按规定对宅基地面积进行严格核查、审批。在宅基地退出、回收工作中,村集体组织及时对乱占、超占、违法建设和闲置的宅基地进行整治、整理和复垦,并取得集体经营性建设用地指标。第二,资格权方面。一是明确宅基地取得资格。泸县制定了相应的管理办法和操作细则,确定集体经济组织在籍农村户口人员和实际居住、生活、工作在本集体经济组织且现有农村住房为唯一居所的非在籍农村户口人员拥有宅基地取得资格权。同时在“一户一宅”认定方式上创新性地把分配单位由“户”直接改为“人”,采用定人定面积的办法,在村民申请使用宅基地时以人口核定面积。二是明确宅基地取得和退出方式。泸县实行法定无偿、跨区有偿、超占有偿、节约有奖的宅基地分配制度,规定农户在本集体经济组织范围内可以无偿取得合法面积的宅基地使用权,县域内跨区域和超占面积有偿取得以及对农户节约集约利用土地进行奖励。宅基地退出方面,为退出农户设计了进城购房、中心村建房、易地搬迁、新型社区、集中养老等多元化的宅基地退出“五条路径”[25],制定了三种有偿退出方式:永久退出(放弃资格权和使用权)、部分退出、暂时退出(保留资格权),根据“住有所居”原则,农户自主选择退出方式后,由所在集体经济组织按照相应标准给予经济补偿。三是对宅基地和房屋确权颁证。产权理论认为,清晰的产权是市场交易的基础[26]。泸县通过为农户综合办理宅基地使用权证、农村房屋所有权证和不动产登记,明晰宅基地产权。第三,使用权方面。宅基地使用权具体表现为允许使用权人在宅基地上进行生产经营活动。泸县尝试通过共建共享、调整入市、抵押融资三条路径,适度放活宅基地使用权。共建共享即由农户出地、社会资本出资,建设商住一体的楼房,然后双方根据事前签订的协议进行产权分割、共同使用。调整入市是指将退出的闲置宅基地复垦得到的建设用地指标调整为集体经营性建设用地,凭证入市出让。抵押融资则是推动宅基地使用权抵押贷款,由市县政府协调金融机构建立宅基地及农房抵押贷款机制。《泸县农村集体经营性建设用地入市管理暂行办法》第十四条规定:以入市方式取得的集体经营性建设用地均可抵押融资。至2018年,泸县腾退宅基地并复垦耕地共18488亩,对退出后空置的宅基地予以重新规划,消除农村土坯房12550户[27]。

(三)江西余江

余江区位于江西省东北部,面积932.8平方公里,共有23个居委会,116个行政村,1个管委会,根据第七次人口普查数据,全区常住人口总数为326162人,居住在乡村的人口为153328人,占总人口的47.01%[28]。全域农用地面积586平方公里,建设用地面积56.7平方公里;农村宅基地面积15.5平方公里,农村宅基地宗数近7.9万宗;属于传统农业区[29]。余江区共有7.3万农户,其中“一户多宅”的农户就有2.9万户,占比39.7%,一户一宅4.4万户,其中面积超标1.7万户,占比38.6%闲置房屋23000栋[30]。

在严格遵守“一户一宅”的标准面积的前提下,余江区积极探索宅基地有偿、无偿、流转、享受政策优惠的退出和有偿使用的治理模式。有偿退出,主要是对“一户多宅”的多宅部分,住房按建筑面积20-150元/m2补偿;厨房、厕所等辅助用房按占地面积10-30元/m2补偿[31]。对村集体经济基础薄弱村,通过乡贤捐资、垫资等方式筹集,筹集不到补偿资金的,采取台账式“宅票”管理,将退出的宅基地面积记好账,签订退出协议,等村民子女申请建房时扣除相应的退出面积或金额,超出部分补足“择位竞价”款。无偿退出,主要是对闲置废弃的露天厕所、畜禽舍和倒塌无覆盖的建筑物或构筑物。流转退出,主要针对“一户多宅”的农户,应退出宅基地上的房屋需是完好、有使用价值的,鼓励在集体经济组织内部成员间流转、置换、出租,充分利用、减少浪费。享受优惠政策退出,主要是对有条件有意愿进城落户的农民,承诺放弃15年建房资格,采取优先租用保障性住房、购买政府优惠的商品房、享受城镇居民上学就业同等待遇等优惠政策,鼓励其退出农村宅基地。有偿使用是指对因历史原因形成的“一户多宅”和“一宅超面积”,又不选择退出的,由各自然村结合实际,民主协商确定起征面积标准,实行阶梯式累进制收取有偿使用费,有偿使用费可采取逐年交和几年累计交。对申请增量宅基地建房的,根据宅基地区位、基础设施投入、收储成本等情况,实行“择位竞价”进行分配。

同时在宅改中,余江充分发挥了村民理事会的基层协商作用,全区1040个自然村各自选举出了一批有担当、肯奉献的理事。坚持依靠群众力量,推动宅基地有效利用的制度改革。打造出了以农业发展现代化、基础设施标准化、公共服务均等化、村庄面貌靓丽化、转移人口市民化、农村治理规范化为目标的“一改促六化”的“余江样板”[32]。截至2020年底,根据余江区农村宅基地制度改革试点工作领导小组办公室统计,余江共计退出占农村宅基地宗数37.1%、面积17.6%的闲置宅基地;为村庄规划建设了交通道路、水利设施、文化广场等公共设施上万计[29]。

四、传统农区闲置宅基地的治理策略

农村闲置宅基地虽然是资源冗余,但其保障属性不能忽略[33]。农村宅基地对农民的社会保障作用并不拘束于宅基地这个客体之上,农民是因需要有相应的社会保障才有了宅基地,而不是因为有了宅基地才有了社会保障需要。因此在闲置宅基地的退出中,尤其是传统农区,更要注重对退出农户的居住保障并完善退出农户的返乡制度,保障农户在退出村集体后无法融入城镇想返回原村集体时要有退路可行。如余江在政策上明确保留退地进城落户者的集体分配权和农村待遇并允许其15年后再次回村建房[34]。因此,针对农村宅基地的保障属性、宅基地闲置的成因及各地治理经验中的经验与不足,提出以下六点治理策略。

(一)统筹制度建设和组织建设

长期以来,我国基层土地管理能力滞后,现行的土地管理法律、法规与政策主要是对新增宅基地的审批管理,忽略了对已分配的宅基地的管理,导致了包括宅基地不合理闲置在内的一户多宅、面积超标等一系列土地粗放低效利用甚至是违规用地的问题。因此,要加强基层土地管理中的组织建设,提升组织对宅基地的管理能力。充分发挥基层乡镇党委、政府和村级组织的作用,制定科学的乡村规划、严格的宅基地面积标准,严格执行宅基地审批制度,严厉打击非法占用农用地建设住宅的行为。同时要加强对农村闲置宅基地的综合整治措施,有力整治农村宅基地的闲置、一户多宅及超面积宅基地的问题。发挥基层土地管理部门和基层组织的主体性和积极性,坚持部门统筹和属地管理有机结合,切实提升基层土地管理能力。

(二)淡化传统家业产权思想观念

农村的祖业观念严重影响着农民的退出意愿,尤其是在传统文化观念深厚的传统农区,退出行为受到农户的自身认知水平、传统习俗和周围人行为的影响。祖业观念的根源在于小农经济下农户的土地依赖性、风险规避意识、产权私有化意识以及农村熟人社会下的代际伦理规范、祖业的非财产化等农耕文化传统的因素。

消除祖业观念对宅基地退出的影响,首先在物质上要完善对退出农户的配套保障。传统农区经济水平落后,土地拥有量是一个家族能够世代绵延的物质保证,越多地产越证明其财力雄厚,香火能够延续得更长久[35];同时,农户出于对未来风险的防范意识,倾向于持有农村地产,地产是其在外打拼一旦创业失败能够退回农村的储备资源。所以在鼓励农户自愿退出闲置宅基地时,第一要务是对退宅农户的后续生活制定相应的保障制度,以消除农户对日后生活的顾虑。

其次,加大对农村宅基地法律法规的知识普及,纠正农户产权认知偏差,特别是宗族型农村,还存在着“土地是自己祖上‘土改’时分得的合法土地”的观念,宅基地的家业产权意识浓厚[36]。同时,要完善公共服务设施,重建社区归属感。农村熟人社会是基于地缘下长期共同生活所形成的关系网,村落社区对长期生活其中的民众具有心灵归属的文化意义和人际交往的社会意义。强烈的社区归属感能够提升农户投入村庄公共建设的积极性,提高退出家庭闲置宅基地的意愿。如果新规划的集中居住区具有较高的社区归属感和居住幸福指数,必会吸引更多的农户退出闲置宅基地,服从村集体的统一规划。

最后,要合理发挥农村公共规范、村规民约、民间法的作用。关于村落的移风易俗,除了物质利益诱导和法律规范的普及,还需要从自治规范的适用上找回村民主体性。具体实践中,从村庄场域中移风易俗的治理技术看,推进村规民约等自治规范的目的在于使村民“遵规守矩”,达到内生性自治规范引导与群众性自治组织督导圆融结合的柔性治理[37]。传统农区的村落尤其是宗族型农村,农户在村域内会受到身旁人行为的影响,具有强烈的从众心理;农村的公共规范也会不断规制着他人的行为,影响其做出符合集体利益的行为,履行应尽的社会责任和义务。

总之,面对祖业权观念带来的对宅基地改革的阻碍,既要提升民众法治意识、引导农户树立对家业产权的正确认识、转变农户传统思想文化观念,又要拓宽对闲置宅基地自愿有偿退出的政策宣传渠道[38],告知宅基地改革中的农民利益保障举措。同时,以市场经济的利益导向突破传统祖业观念的代际伦理禁锢,鼓励将荒废的闲置宅基地变现,以改善农户的生活水平[39]。此外,还要推进自治、法治、德治“三治合一”的新型农村社区管理制度,提升公共服务水平,吸引农户积极参与公共事务的实施和决策,增强农户的社区归属感,重塑农民的社区认同。

(三)完善“三权分置”下产权再造治理模式

所谓产权再造治理模式,是指为解决农村宅基地利用率低下导致的宅基地大量闲置问题而提出的在宅基地“三权分置”政策下经由市场机制盘活农村宅基地资格权和使用权的产权再造策略。然而泸县试点经验表明,“三权分置”的政策在传统农区由于其区位偏僻、经济基础薄弱和社会基础弱势导致的市场缺失并不能发挥出政策设计的初衷。大多数村庄中的闲置宅基地资源没能因增减挂钩、“三权分置”政策而被盘活。因此,必须充分认识到产权再造型治理模式中的市场主导作用,从市场供给与市场需求两方面入手推动产权再造治理模式。

综合传统农区与非传统农区的特点,吸取现有宅基地改革中的实践经验,针对传统村落分布零散、市场机会稀少的问题,首先要从供给侧改革出发,合理规划村庄居住格局、优化乡村空间结构、重塑村容村貌、整治人居环境、完善村庄基础设施和公共服务以提升自身在市场中的优势。

其次,传统农区有别于沿海地区农村,沿海地区尤其东南沿海农村拥有成熟市场的优势和雄厚的村集体财政能力,可以通过市场方式实现宅基地资源的集约利用;而传统农区的市场化水平较低、村集体财政能力相当薄弱,单纯依靠村集体自身无法实现对土地资源的最优配置,村民也无法得到预期的改革利益,其势必会阻碍宅基地退出改革的进一步深化[40]。因此需要发挥政府在土地改革中的主导作用,在资金需求、村庄规划、公共设施建设等方面给予政策支持,做出统筹安排。

同时,政府要做好退出农户共同参与的协调工作,形成多方合力。农区问题的复杂性和重要性决定了任何一方单兵突进都将步履维艰,除了政府、社会的主动介入,农民的积极参与和配合也是提高乡村经济、社会、生态效益的关键要素。此外,传统农区的市场需求量较少,政府需加强外资引入,对外来企业予以政策福利,让其带来的经济效益造福当地农户,同时也要根据当地的自然地理因素大力发展本土优势产业,提升土地价值。

最后,应尽快成立官方的农村宅基地退出交易中心,打通宅基地退出制度实践的最后一公里。2019年的《中央农村工作领导小组办公室、农业农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》中规定,严格限制农村宅基地拥有主体的成员资格,严禁城镇居民到农村购买宅基地建设别墅大院和私人会馆等[41]。这一文件严格限制了农村宅基地的流转主体和范围,客观上封闭了城镇资金和人才的流入,致使资源欠缺的农村发展受限。因此,要进一步盘活农村闲置宅基地,必须在合法、合理范围内突破现行法律和国家政策对宅基地的“封闭性”管理,成立农村宅基地交易中心,扩大流转范围,提高农村宅基地资源在市场中的流动性,激发宅基地改革的内在驱动力——通过“回收”与“再利用”增加土地的财产收益。同时,也要认识到国家层面对产权再造治理模式制定相应制度保障的重要性。

(四)制定公平的多元化补偿标准

补偿是宅基地退出中的核心要素,亦是确保产权再造模式得以实现的关键,但各地在探索闲置宅基地退出改革时对退宅农户的补偿并没有适用统一的、硬性的补偿标准。且退出宅基地所在的传统农区政府财政大都较为困难,对退出农户的补偿往往难以到位,个别地区还出现将补偿专项资金挪用、损害退宅农户利益的情况。对此,国家及地方政府、相关各级职能部门需要在补偿方式、补偿标准、补偿监管等方面作出明确、细化的规定,保障农户得到合理的宅基地退出补偿金,在制度细则上保障宅基地改革顺利开展。补偿金额的不确定性——“异地异价”“异时异价”是农民退出宅基地意愿的决定性因素,在尊重退宅农民意愿的前提下,应做出如下应对。

一是确保补偿方式多元化。确立多种并存的补偿方式,最大限度保障农民的受补偿权益,让退宅农户可以根据自身需求自由选择。如余江试点,既有货币补偿又有住房政策优惠,农户可以任意选择,如此方可谓为提升农户财产利益而改革。当然,多样化的补偿方式并非绝对的一户一方案,而应由村集体、专家、政府等通过民主论证、协商等方式得出的具有可行性的补偿方案。

二是统一补偿评估标准。行政区域、宅基地位置、宅基地的“四至”界限和权属、宅基地上的房屋破旧程度等因素都会影响到价值评估,而我国尚未出台关于补偿标准的法律法规或指导意见,导致农户对各地迥异的补偿标准不满意、不信服。补偿实践中,农户从未来城镇生活成本考虑往往提出高额补偿金,而传统农区地方政府的财政本就捉襟见肘,补偿资金缺口长期存在,只得一再压低补偿标准,农户与政府在宅基地退出补偿具体标准的讨价还价中往往陷入僵局。唯有确立农村宅基地第三方评估主体、以科学精准的评估和测算方法确定每一块退出的闲置宅基地价值,充分发扬协商民主策略,让农民参与补偿标准的制定,方能减少农户对补偿金额的落差感,提升农户的退出意愿。

三是建立健全补偿资金监管体系。建立健全宅基地退出补偿资金监管体系,对退出农户补偿资金的发放进行实时监督,是农户能够及时、足额领取到补偿金的重要制度保障[42]。基层政府要依法规范对宅基地退出专项资金的监管,既要组建专项资金监管部门,实行政府部门内部的纵向行政监管,又要严格执行政府信息公开制度,让民众参与监督资金的流动,杜绝违规拦截、挪用、贪污农户的补偿款。

(五)加强基层群众自治团体建设

有效解决当前传统农区突出的宅基地闲置问题,必须始终坚持人民主体性地位,聚焦当前广大农村群众普遍关注的问题,同时充分运用群众工作智慧与方法,让基层问题能够就地有效解决。对此可以借鉴余江区的村民理事会制度,将国家事务转变为村庄内部自治事务,充分激发群众自治的积极性。由村级理事会讨论制定适合本村实际情况的可行的宅改方案,迎合群众意愿,切实维护群众的切身利益。要调动乡贤群体的带头模范作用,由村民理事会成员、村两委干部、党员及其他在村庄有权威的人物,带头执行宅改方案以发挥宅改工作的示范效应。

(六)完善退出后的配套机制

大部分村民退出闲置宅基地的初衷是想进入城市改变其身份,但高昂的商品房让即使在城市有稳定工作的进城农民也只能靠暂时性的租房生活,而城市圈边的乡村小产权房虽然房价较低,但面临着无法办理宅基地使用权和房屋产权的风险。即使各地为推进闲置宅基地改革治理,对愿意退出宅基地的农户给予了相应补偿并答应在农民购买商品房或者迁居到镇(村)集中居住区时给予优惠政策照顾,但是从拆迁补偿的效果来看,大部分村民认为政府的补偿是没有达到预期的,且居住环境的改变将对其生活方式造成严重影响。如余江、泸县虽然为退出农户提供了多种的补偿选择,但是经济上的弥补亦无法解决因离开世代定居地的生存劳作不便可能带来的净福利损失或城镇高成本生活带来的幸福感和获得感下降等问题。

因此,要提高农户对宅基地使用权的退出意愿,必须完善对退出农户的社会保障和社会公共服务保障。完善农村与城镇各种社保的对接机制,将农村的农村养老保险、合作医疗、低保等社会保障有机衔接入城镇社会保障体系和机制之中。教育保障方面,应尽快推动随迁子女教育公平制度改革,保障进城农民子女与城市居民子女享受同等教育权,在法律和制度上保障退宅农户子女的受教育权。

五、结语

土地是人类生存发展的基础要件。对于我国农村宅基地闲置、面积超标、一户多宅等土地资源配置低效及土地管理不规范问题能否得到有效治理,关系到我国以人为本的政治方针的实施,影响着乡村振兴战略背景下城乡融合发展的具体走向和实践格局,同时更关系到我国现代化事业进程中可能出现的重大政治经济社会风险防范应对机制基础问题。对于这个社会问题,必须剖析探查出其产生的根源,并结合已有的治理经验方可探索出一条符合实际国情的破解之道。