教师教育振兴政策执行的阻滞与消解

王颖碟　王标　马宇祥

摘      要 教师教育振兴是实现教育高质量发展的重要支撑和保障，其有赖于相关政策的有效执行。基于史密斯模型构建教师教育振兴政策执行分析框架，从政策文本、政策执行主体、政策目标群体和政策执行环境四个方面审视当前我国教师教育振兴政策的执行过程发现，其政策文本的模糊和脱节性、执行主体间的恶性博弈、目标群体的局限性与功利化倾向，以及经济贫乏与社会偏见等成为阻滞教师教育振兴的重要因素。因而，建议从完善政策内容设计，加强政策引导与支持；减少执行主体博弈行为，增强政策执行联合效力；提高目标群体认知，降低政策执行阻力；改善政策执行环境，打造政策良好生态等方面综合施策，以突破政策执行困境，推进高质量教师队伍建设。

关 键 词 教育振兴；教育政策；史密斯模型；教师教育

引用格式 王颖碟，王标， 马宇祥.教师教育振兴政策执行的阻滞与消解[J].教学与管理，2024（12）：21-26.

一、问题的提出

国之兴也，教育为本；教之兴也，教师为本。国运兴衰，根本在于教师，源头则在教师教育。党的十八大以来，国家高度重视教师教育工作，其核心任务由最初的重教师数量增加转变为重教师队伍质量提升，并把教师教育振兴作为推动我国教育事业高质量发展的重要保障。为此，我国相继出台系列教师教育振兴政策，其内容不断丰富、力度持续增强，将教师教育提到前所未有的高度。2018年1月，中共中央、国务院出台《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》，強调多措并举推动教师教育全面振兴发展。同年2月，教育部等五部门联合印发《教师教育振兴行动计划（2018-2022年）》，将推进教师教育改革上升到振兴行动计划层面。2022年，教育部联合八部门印发《新时代基础教育强师计划》，从整体上提高教师培养质量。一时间，全国多地积极响应，相继出台地方性教师教育振兴政策文件。

教师教育是培养教师的重要路径，振兴教师教育有利于促进教育内涵式发展，加快推进教育现代化进程。由此，学界围绕教师教育振兴政策展开了相关研究，然而，现有研究更多围绕政策制定的合理性开展，而对其过程性的关怀则较为贫乏，政策的具体执行情况、执行过程的影响因素和存在的基本问题尚待考究。教师教育振兴不仅需要处理好教育与社会、理论与实践之间的关系，还需要多主体共同参与提高教师教育整体质量，作为一项系统性工程，其内在复杂性与艰巨性不言而喻。一分部署，九分落实。教师教育能否振兴，政策的执行和落实情况发挥着重要作用。

政策发挥其预期功能乃政策的应然旨归。政策若执行不畅，将难以落地，影响政策目标的实现。当前教师教育振兴政策效果与预期之间存在偏差，政策执行乏力日益显现。一方面，地方部门从政策解读到具体措施的执行、落实，需要经历较长时间，致使政策执行缓慢，严重影响政策执行效率。另一方面，教师教育振兴政策的执行存在从中央到地方的“缩水”现象，地方部门简化政策要求，迎合自身需要，维护自身利益。除此之外，政策的变通执行或忽略不执行现象共同导致教师教育振兴效果不明显。基于此，本研究以系列教师教育振兴政策为对象，借助史密斯政策执行分析模型，多角度剖析教师教育振兴政策执行时的掣肘因素，进而针对性地提出破解路径。

二、史密斯模型及其适切性

从政策编制到政策落地，政策执行是其中的关键环节。20世纪70年代中期以后，公共政策学者开始从不同角度研究政策执行过程中的制约因素，形成了多种不同的政策执行分析模型。其中，美国学者史密斯提出基于独特模型进行政策执行过程分析的方法，其立足于政策的制定、颁布、实施、评估和反馈的全过程，构建出由政策文本、政策执行主体、目标群体和政策环境四部分构成的政策执行过程模型，即“史密斯模型”[1]。

史密斯政策执行模型为认识政策全要素提供了方法。政策核心要素中，理想化政策是政策制定者企图达到的理想化发展状态，其不仅包括切实可行的政策目标、明确的政策规定，还包括清晰妥当的政策内容；政策执行主体则是政策与目标群体之间的重要“传声筒”，其决策水平、执行能力等直接影响着政策的顺利实施；目标群体是政策最直接的作用对象，其对政策的满意度和认同度同样影响着政策的有效执行。政策环境包含着影响政策执行或受政策执行影响的外部环境因素，具体有政治、经济、文化、教育等多个方面。史密斯认为，四个因素之间关联互动，共同决定了政策执行效果[2]。

教师教育振兴政策作为公共政策的重要组成部分，其政策执行过程同样受到多元政策执行主体、广泛性政策目标群体以及复杂性政策环境等因素的影响，并受制于政策文本内容本身，使得执行环节成为复杂的政策过程。可见，教师教育振兴政策执行过程与公共政策的执行有着较强的联通性，史密斯模型较好地适合了本研究的目的，为剖析教师教育振兴问题提供了广阔视野，具有一定的科学性和可行性。根据史密斯政策模型并结合教师教育振兴政策的自身特点，构建出教师教育振兴政策执行分析框架，如图1所示。

三、教师教育振兴政策执行阻滞因素探析

1.政策文本的模糊与脱节弱化政策执行力度

理想化政策作为影响政策执行效果的关键因素，其自身的质量和水平影响着政策执行效果。随着教师教育振兴政策的持续推进，政策本体层面存在的模糊性、笼统性等问题逐渐成为制约政策有效执行的限制性因素。

政策文本的模糊性弱化了政策执行效果。从国家相继出台的《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》《教师教育振兴行动计划（2018-2022）》《新时代基础教育强师计划》等政策文本看，系列政策虽从宏观上提出“建立以师范院校为主体、高水平非师范院校参与的中国特色师范教育体系”，但更多的是作为一种口号或目标来提倡，并未对教师教育体系建设的具体措施进行说明，也没有对“高水平”“有特色”等文本进行界定，缺乏衡量标准，从而致使地方政府在执行过程中缺乏一定的指导性。另一方面，含糊不清的政策文本因存在一定的自由选择性，故易导致下级执行部门的误读。如在优化义务教育教师资源配置中提到的“交流轮岗制度”，因其未对轮岗教师的质量及资质进行明确规定，就导致部分学校抓住政策盲区，派出一些教学能力相对薄弱的教师进行轮岗交流，从而难以实现教师资源的优化配置。

政策文本的脱节性降低了政策执行的现实操作性。随着教师教育的不断发展，越来越多的新问题、新情况开始出现，政策方案与现实教育状况之间的协调性开始出现问题，导致部分政策方案无法真正从根源上解决现实问题。在教师教育体制改革上，国家明确要求推进地方政府、高等学校、中小学三位一体协同育人模式，但政府与院校在目标、制度设计等方面存在一定的阻隔，不利于政府统筹、协调等职能的发挥。在办学体制上，鼓励高水平综合大学参与教师教育，然而综合大学在一定程度上挤压了地方院校教师教育的发展空间，一定程度上影响了教育改革发展战略的实施。除此之外，《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》中提到：“鼓励地方政府和相关院校采取定向招生等方式，为乡村学校培养‘一专多能教师。”但有学者在对公费师范生进行访谈时却发现，大部分定向师范生表示不愿意选择去农村从教，即使到农村从教，其留教的比例也相对较低[3]，较难从根本上解决乡村教师资源配置等问题。

2.执行主体间的利益冲突降低政策执行合力与效果

政策执行主体是政策贯彻的重要落实者，其在政策执行过程中与相互依赖的行动者之间会形成正式或非正式的网络结构，即政策网络[4]。在该网络结构下，各政策执行主体往往从自身利益出发采取行动，从而降低了政策执行机构组织间的协调性和联动性，最终影响政策执行和落地效果。教师教育振兴政策需要从中央到地方各级教育行政部门的贯彻执行，涉及广泛的政策执行参与主体，故在执行主体形成的政策网络内部，各级教育行政部门会在不同政策时期做出利益最大化的行为选择，在导致央地关系碎片化的同时，也使教师教育振兴政策的执行效果大打折扣。

从不同阶段来看，在中央作出教师教育振兴决定的早期，教师教育振兴尚处于基于原则性的无考核阶段，对于省级地方政府的执行效果并无明确要求，因而地方教育行政主管部门往往以实现自身利益最大化为目标，在综合考虑多种因素后，对中央政策选择忽视或不执行。针对此问题，中央政策开始不断加强教师教育振兴政策力度和政策执行监管力度。此时，地方教育主管部门迫于政策压力，已无法采取忽视或不执行的政策执行方式，开始以经费不足或延缓工作进度等方式进行教师教育振兴政策的讨价还价式执行或部分性执行，容易的执行，困难的便不执行，出现“上有政策、下有对策”现象。以深化教师管理综合改革为例，其执行过程中不仅涵盖教师编制、教师资格审查、教师职称评定与考核，还包括津贴补贴等多个层面，需要教育行政部门、人事、财政、编办以及学校等多部门的共同参与，联合执行。但由于各执行主体之间追求的利益不同，使得执行组织之间采取选择性执行或单方面执行，导致政策执行难以深入。

此外，在教师教育振兴行动内容上，从中央教育行政部门的角度来看，提高教师教育质量必须从改善生源质量、优化教师教育师资队伍、加强教师培训质量等方面重点发力，往往倾向于以实现政策目标为导向；而从地方教育行政部门的立场出发，受我国行政体制的影响，地方教育行政部门会将中央教育行政部门的政策要求作为命令或任务来完成，以获得上级组织及社会的认可，故多以任务为导向，更多的是关注教师培训开展的学时量，而忽视教师培训的质量，致使培训功利化，培训效果难以保障。

3.目标群体的局限与功利加大政策执行阻力

目标群体作为政策执行过程中的政策作用对象，其自身的局限性、对政策的认可程度等均影响着政策的顺利执行。

师范院校作为教师教育振兴政策的重要目标群体，其自身局限性阻碍着政策的执行进程。在高等教育综合化及教师教育多元化的发展趋势下，师范院校开始向综合性大学转型，其原本的教师教育特色逐渐消解弱化，主要表现在师范院校中教师教育的主体地位弱化；师范院校对教师教育专业的重视程度不断下降；非师范院校的办学规模扩张稀释教师教育生长空间等多个方面。通过调查发现，西部12所省属师范院校中，多数学校的教师教育专业和师范生人数占比均未达到30%的底线要求。在专业建设上，部分地方性师范院校热衷于将大部分资源投入到回报率较高的非师范类专业建设上，忙于扩大学校规模，跻身综合院校行列，这一举措不仅弱化了教师教育类专业地位，还背离了教育改革的初衷[5]；再加之教师教育体系不断开放，非师范院校、高质量综合性大学也参与到师范生培养的行列，在一定程度上挤压了师范院校的办学空间，导致师范院校人才培养质量难以提升。

师范生、一线教师作为教师教育振兴政策的另一目标群体，其功利性从教动机和教师地位待遇低成为影响教师队伍资源供给和长期发展的主要因素，究其原因是目标群体对政策的价值认同度不高。对552位小学全科免费师范生报考动机进行调查发现：毕业包分配、减轻家庭负担、收入稳定位居报考动机前三位，而因为真正热爱教师行业而报考此专业的则排名靠后[6]。由此可见，功利性的从教动机使得大部分师范生被动选择该专业，由于受到多种行政约束，即使师范生完全丧失从教信念也无法全身而退，只能消极应对，严重影响他们在未来乡村教师岗位上的工作热情和工作质量，难以从根本上解决乡村教师“留不住，教不好”的问题。另一方面，在一线教师待遇上，尽管国家近年来出台了一系列政策来提高教师地位和待遇，但教师的收入水平仍难以满足其发展需求。有学者对来自31个省份的33590名中小学教师调查发现，有47.53%的教师认为薪酬和付出不对称是导致职业幸福感下降的原因[7]。还有学者认为薪资水平、行政支持等因素与教师的职业倦怠感成反比[8]。可见，一线教师工作付出回报比失衡也成为制约教师教育振兴政策顺利执行的关键因素。

4.政策环境的贫乏与偏见牵制政策的实施

任何政策在执行过程中都将受到政治、经济、文化等多方政策环境的影响，也就是说，政策只有适应政策环境需要，才能更好地实行并实现其目标。基于此，本研究从经济和社会两个维度展开分析。

在经济环境上，教师教育保障水平的提升依赖于政府经费投入，然而我国教师教育经费虽然连年增长，但局部地区仍存在投入不足、利用效率不高等问题，成为制约教师教育高质量发展的关键因素。以教师培训经费为例，由于我国教育经费是以市县为单位进行分配的，统一的经费分配机制难以满足不同地区的需求，致使教师培训无法按需进行。如河南省某市教师培训经费不足导致多地教师培训难以正常开展[9]。另外，從不同地区经费投入来看，西部欠发达地区教师培训经费投入比重不及东部发达城市。以云南省为例，2022年中央财政划拨云南中小学幼儿园教师国培计划专项资金预算合计1.34亿元，云南中小学及幼儿园在职教师共46.55万人，人均仅288元[10]，其经费投入远远无法满足教师的现实需求。从各个学校的教师培训投入经费具体来看，示范学校的培训经费多于普通学校，城镇学校的投入经费多于农村学校。例如，广西一所示范学校每年投入的培训经费达到30万元，用于教师培训的经费远超5%；而相比之下，乡村学校5%的教师培训经费甚至不足以支付教师外出培训的往返路费[11]。可见，乡村偏远地区教师培训难以落到实处，成为制约教师教育全面振兴的一大难题。

在社会环境上，受城乡二元结构的长期影响，城乡教育之间仍存在不平衡、不充分问题。乡村学校无论是在办学条件、师资状况、财政投入，还是教学水平等方面均明显滞后于城市学校。长期的二元社会结构会加大社会阶层固化，扩大阶层之间的差距，处在社会底层的农民群体难以逾越阶层的鸿沟，只能将读书作为跳板来改变命运，然而城乡教育的不均衡使农村学校长期缺乏优质教育资源，加之城乡教师地位的不平等以及群体性偏见等多因素的影响，导致乡村学校难以引得来、留得住、用得好大部分优秀教师，在这种条件下乡村教育质量难以提高，而想要通过读书来改变命运的乡村学生则在很大程度上落后于城市学生，从而难以突破二元体制带来的束缚。

四、教师教育振兴政策执行阻滞的消解策略

1.完善政策内容设计，加强政策引导与支持

政策文本作为政策执行的核心要素，在政策执行落地过程中发挥着至关重要的作用。因此，提高政策本身的明晰性和科学性，提升政策内容质量是教师教育振兴政策顺利执行的前提保障。

首先，国家顶层设计者要加快完善政策体系，不断提升政策内容质量。政策制定者需要不断提高政策的前瞻性和科学性，逐渐丰富政策内涵，通过持续出台系列的教师教育振兴相关专项政策文件，强化政策执行和政策落地的保障力度，做好政策的顶层设计。在政策制定环节，要尽可能对模糊的政策加以解释或说明，在明晰政策文本内容的同时，可适当给予举措性行动指引。如在制定教师教育振兴政策内容时，在机构准入层面，可制定高校参与教师教育的资格认证制度；在教师教育体系建设上，还可出台相关的教师教育培训体系建设、师范生认证与教师资格准入以及师范生核心素养等政策来完善教师教育振兴政策体系，在系列政策指引下，缓解政策模糊性和笼统性问题。

其次，地方在政策响应与制定过程中应提升教师教育振兴政策的现实针对性。教师教育振兴政策的顶层设计只有与地方实际高度耦合，才能发挥政策的实际效能。因此，应缩小政策执行者与政策制定者之间的鸿沟，加强两者之间的沟通交流，建立教师教育振兴政策信息传递共享机制，鼓励地方政府及时反馈地方院校的现状以及一线教师的需求与困难，从而根据反馈制定出合理的、具有针对性的政策。如在乡村教师定向培养补充问题上，地方政府应在秉持国家政策的基础上，结合该地区的经济发展状况、人口分布、师资队伍机构、生源结构等情况，因地制宜、因时制宜、实事求是地制定出符合地区发展的定向师范生职称评聘倾斜政策，形成专门的评审计划，放宽评聘条件，激发乡村教师留教意愿。除此之外，还要制定一套乡村教师流动机制，打消定向师范生“下得去但上不来”的顾虑，从而解决乡村教师资源供给不足等问题。

2.执行主体共同发力，提升政策执行联合效力

教师教育振兴政策执行中，受政策执行主体间的复杂执行权力运行关系影响，部门之间的利益冲突亟待解决。为此，中央教育行政部门首先要将政绩考核与高质量发展指标体系、政策体系等结合起来，积极转变自身执政的惯性思维，跳出传统的以数量增长、规模扩大为评价指标的模式，构建以过程性指标和结果性指标为依据的考核体系，将教师教育质量作为考核标准，以此发挥在地方政府执政效果考核中的作用，降低教师教育振兴政策执行中央—地之间的利益冲突。其次，中央教育行政部门可通过建全对地方政府的资金补偿等利益补偿机制，不断完善政策支持体系等方式，加大对地方政府政策执行的支持力度，以更好地支持地方的政策执行行动，提高其执行积极性。如在教师培训问题上，中央教育行政部门可深化金融创新，拓宽教师培训资金融资渠道，鼓励社会、高校等资金投入教师培训。同时，中央教育行政部门出台培训经费专项管理政策，对下拨给培训机构的经费进行及时的监督和检查，保证专款专用，落到实处。最后，强化教师教育振兴政策执行的问责机制，以加强对地方执行主体的监督。中央政府应从行政监督、财政投入、制度法规等方面入手，建立中央、地方、培训基地、学校各方权责相统一的清单，加强对地方政府、培训机构、学校等在教师教育振兴工作上的监督和支持。

与此同时，地方教育行政部门作为教师教育振兴政策的主要执行主体，其执政观念直接影响政策的执行效果。因此，地方教育行政部门应转变观念，充分认识到教师教育振兴的重要性，明确自身的责任，为教师教育振兴服务，为教育高质量发展服务。同时，政绩考核虽是评价高质量发展的关键指挥棒，但地方政府在绩效考核影响下，更要树立正确的政绩观，扎扎实实地落实好教师教育振兴政策，不能为追求一时之利而忽视教师教育振兴政策的执行效果。

3.提高目标群体认知，降低政策执行阻力

在教师教育振兴政策执行过程中，不仅要突破师范院校自身的局限性，还要提高师范生对政策的认知度和满意度，从而使其认识到政策执行的真正价值，缓解政策执行阻力。

师范院校作为培养教师的主阵地，应推陈出新、与时俱进，充分认识到自身的局限性并加以解决。因此，针对师范院校存在的自身局限性问题，可采取以下措施解决：第一，明确自身定位。虽然当前师范院校在不断向综合化方向发展，但要明确自身的办学方向和办学特色，合理制定发展目标，牢记其发展师范教育的主要职责，合理规划师范专业布局，为国家培养高质量的师范生。第二，加强教师教育专业建设，优化教师专业发展培养体系，在重视原有师范專业建设的基础上，满足社会对国民素养的需求，在探析教师教育振兴政策的基础上，有针对性地进行师范专业建设，实现教育理论与教育实践的统一，进一步提升师范生的培养质量，促进教师队伍高质量发展。第三，师范院校还需进一步寻求政府力量，促使其出台更多强有力的教师教育政策和制度来保障一流高校教师教育学科建设，鼓励高水平的综合性大学创建教师教育学院，探索多元化教师教育模式。

另一方面，公费师范生是乡村教师队伍补给的源头活水，对解决公费师范生“下不去，留不住”问题尤为必要。为此，政府应加强教师教育振兴政策宣传力度，综合运用多媒体、线上线下相结合的方式进行全方位的宣传。强化教师保留政策的支持力度，针对履约阶段存在的风险，应采取灵活的方式增强乡村教师的光荣感和使命感。师范院校应建立师范生思政教育与乡村教育实践的耦合机制[12]，优化定向师范生培养方案，在培养过程中厚植乡土情怀，融入乡土文化，在育人育师过程中克服其功利化行为与动机。同时，公费师范生作为助益乡村建设的年轻力量，关乎乡村教育的未来发展和城乡教育的公平发展，地方教育部门应尽可能提供多样的发展平台和职业待遇，提升该群体的成就感、使命感和幸福感。最后，政府还应优化财政投入结构，把改善和提高一线教师的待遇作为财政投入的重点，建立教师工资待遇保障机制，切实解决教师的实际困难。在职称评定上给予一定倾斜，提高其晋升希望和职业地位。

4.改善政策执行环境，打造良好的政策执行生态

教师教育振兴政策只有与其所处的环境相适应，才能充分发挥作用，实现理想的执行效果。因此，为改善教师教育振兴政策执行环境，应积极打造良好的政策执行生态，巩固政策执行基础。

首先，各级政府应保障各个区域教育经费的充足与适当均衡。充足的教育经费是教师教育发展的物质基础，然而我国地域辽阔，东西部以及城乡之间经济发展存在一定差异，地区间教育经费投入不尽相同，一些欠发达地区以及乡村地区教育经费明显不足严重影响了教师培训的质量及长足发展。欠发达地区作为教师教育振興的重要区域，今后政府应加大对该区域的教育经费投入力度，将教师培训经费和教师培训机构建设经费纳入教育发展经费保障制度中，为教师提供安全便利的工作环境，提供学习平台和发展机会。除了保障教师培训经费的充足外，各级政府还应关注教师培训经费分配的公平性。如广西推行的教师教育经费“县级统筹”改革，在一定程度上促进了县域教师培训的均衡发展。同时，各部门也应根据当地教师培训实际情况，成立专门的教师培训团队及培训基地，为教师长远发展提供发展渠道。

社会因素作为影响政策执行的重要因素同样不容忽视。为此，在解决社会公众对乡村教师的误解问题上，需要地方政府对社会公众进行及时引导和宣传，努力形成正向的舆论导向，拓宽传播渠道，通过书籍报刊、社会媒体、讲座以及专人采访的方式大力宣传乡村教师的价值，以多角度、全方位地引导社会公众认同乡村教师的职业，肯定其为乡村教育振兴所做的重大贡献，不断提高乡村教师的职业地位[13]。同时，也要改变教师自身对乡村学校的固有观念，完善乡村教师荣誉制度，通过多渠道宣传乡村教师的优秀事迹，不断提高乡村教师的职业荣誉感。

参考文献

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[10] 财政部，教育部.关于下达2022年中小学幼儿园教师国家级培训计划资金预算的通知[EB/OL].（2022-04-08）.https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2022-05/17/content_5690839.htm.

[11] 曹夕多.我国西部省区教师培训财政投入体制的改革趋势：以广西自治区为例[J].教育与经济，2015（02）：57-61.

[12] 屠家宝，闫龙.“强师计划”背景下社会支持对定向师范生教师职业认同的影响：基于对A省12所高校的调查[J].成都师范学院学报，2022，38（10）：78-85.

[13] 李志超.新时代教师队伍建设改革与创新：基于浙江省基本经验的研究[J].教师教育学报，2022，9（01）：131-136.

[作者：王颖碟（1997-），女，河南漯河人，海南师范大学教育学院，硕士生；王标（1981-），男，湖南衡阳人，海南师范大学教育改革与发展研究院，院长，教授，博士；马宇祥（1997-），男，河南漯河人，山西农业大学公共管理学院，硕士生。]

【责任编辑    郑雪凌】

*该文为2023年海南省高等学校教育教学改革重点项目（hnjg2023zd－24）、山西省社科联2022年度重点课题研究项目“‘破五唯背景下山西省高校教师科研能力评价指标体系研究”（SSKLZDKT2022035）、2022年度海南师范大学研究生创新科研课题（hsyx2022-28）的研究成果