土壤侵蚀与国家安全——美国水土保持的艰难起步(1894—1933)

高国荣

中国社会科学院大学 历史学院，北京 102488；中国社会科学院 世界历史研究所，北京 100101

1928年4月，美国农业部发布了由本内特等人执笔的《土壤侵蚀：国家威胁》(1)Hugh Bennett and W.R.Chapline，Soil Erosion：A National Menace，USDA Circular 33，Washington，D.C.：Government Printing Office，1928.的报告。该报告将土壤侵蚀(2)土壤侵蚀(soil erosion)，又称水土流失。本文所讨论的土壤侵蚀，是指因滥用土地而人为引起的土壤流失，不包括因非人类原因而自然发生的土壤流失。水土保持(soil conservation)，又称土壤保护，是指对土壤侵蚀所采取的预防和治理措施，主要是指防治水土流失，保护、改良与合理利用水土资源。总体而言，土壤侵蚀、土壤保护两个术语相对更学术化，常常在科技文献中使用；而水土流失和水土保持相对更通俗，在我国使用范围更广。参见杨子生：《论水土流失与土壤侵蚀及其有关概念的界定》，《山地学报》，2001年第5期。本文标题采用土壤侵蚀和水土保持的表述，也是希望强调水土保持从一个科学问题逐渐成为社会问题乃至政治问题的过程。视为美国面临的头号威胁，从国家安全和文明存续的高度，引导全社会关注土壤侵蚀问题。此报告在美国社会产生了广泛影响，推动联邦政府开始承担水土保持的重要职责。作为联邦制国家，私人土地利用传统上属于州与地方政府事权管辖范围，联邦政府无从置喙。在20世纪20年代后期，水土保持被提到国家安全的战略高度。正是相关宣传，为联邦政府介入私人土地利用创造了条件，并开始以资助的形式初步介入水土保持的进程。如果说水土保持在罗斯福“新政”时期进入立法与实施阶段，那么，此前30余年间则可以称为“水土保持”的调查研究与宣传教育阶段，成为20世纪30年代水土保持运动的前奏。

迄今为止，国内外学术界很少对水土保持运动(3)水土保持运动是指罗斯福“新政”时期美国在全国范围内开展的土壤保护行动，当时水土保持作为美国国策全面推行，取得了很大成绩。在美国的缘起开展研究。有关1890—1910年间所谓“进步主义时代”(progressive era)资源保护的研究，往往没有将水土保持纳入其中。既有研究大多集中于罗斯福“新政”时期，尤其侧重大平原土地沙化治理探讨(4)Donald C.Swain，Federal Conservation Policy，1921-1933，Berkeley：University of California Press，1963；Samuel Hays，Conservation and the Gospel of Efficiency：The Progressive Conservation Movement，1890-1920，Cambridge：Harvard University Press，1959；Donald Worster，Dust Bowl：The Southern Plains in the 1930s，New York：Oxford University Press，1979；Frederick R.Steiner，Soil Conservation in the United States：Policy and Planning，Baltimore：Johns Hopkins University Press，1990；R.Burnell Held and Marion Clawson，Soil Conservation in Perspective，Baltimore：Johns Hopkins University Press，1965.。但实际上，水土保持是进步主义时代资源保护的重要方面。“新政”时期的水土保持并非无源之水，无本之木。总体而言，美国学术界对水土保持在美国的缘起语焉不详，国内学术界对该问题也缺乏研究。本文拟探讨罗斯福“新政”以前水土保持在美国的艰难起步，着重讨论土壤侵蚀如何被“发现”，这一“发现”为何长期被忽视，关于水土保持的宣传及其对联邦政府介入水土保持的推动等问题。所讨论的时间范围大体是在1894—1933年间，但由于水土保持宣传是一个连续过程，一直延续到20世纪三四十年代，因此，对“新政”时期也会有所涉及。

一、土壤侵蚀问题的“发现”

19世纪末，美国农业部启动了土壤普查工作，在1894年成立了下属于农业气象局的农业土壤处(Division of Agricultural Soils)，该机构几经调整，在1901年升级为土壤局(Bureau of Soils)。20世纪初，农业部土壤局已在全美48个州启动了土壤调查。

正是在调查的过程中，土壤侵蚀问题进入土壤调查人员的视野。以本内特(Hugh Bennett，1881—1960)为首的一些调查研究人员逐渐意识到土壤侵蚀的存在及其严重性。在1903—1918年间，本内特先后在美国南部多个州开展土壤调查，并不断有新的发现，他也因而逐渐成为知名的土壤学家。这些“发现”主要有三个方面。

其一，土壤侵蚀是造成土壤贫瘠的主要原因。1903—1905年间，本内特在田纳西州戴维森(Davidson)县和弗吉尼亚州路易莎(Louisa)县开展土壤调查。他的调查围绕这里为何有如此多的贫瘠土地展开。本内特发现，在同一个区域，尚未开发、有植被覆盖的地方，土壤深厚肥沃，即便在干旱季节，土壤也含有较多水分；而那些庄稼地，本来是更优质的土地，却土层单薄，土壤贫瘠，地表板结，看起来和未耕作地带表土之下的底土(subsoil)(5)土地耕作层以下的部分，又称心土、下层土。完全一致。那些贫瘠的田地上原有的8—9英寸的表土已经流失殆尽。本内特将土壤贫瘠与土壤流失直接联系起来。在当时，美国人普遍将土地贫瘠归因于作物生长消耗了土壤养分。而在本内特看来，同农作物对地力的消耗相比，水土流失才是导致土壤贫瘠的主要原因。本内特率先注意到这个问题，并呼吁政府对其加以重视。他称：“下泄到大海的那些洪水所呈现的红色、黄色和黑色，并非天空的倒影，而是从农田冲走的土壤悬浮物质的颜色。这些物质来自地表，来自田地最肥沃的土壤，其流失造成了土地的贫瘠。”(6)Wellington Brink，Big Hugh：The Father of Soil Conservation，New York：The MacMillan Company，1951，p.158.

其二，土壤侵蚀是农民贫困和农村衰败的重要原因。1910年，本内特在南卡罗来纳州费尔菲尔德(Fairfield)县进行土壤调查。调查表明，土壤侵蚀导致该县原有的13.6万英亩高产良田被毁，其中有9万英亩土地因大雨冲刷变得沟壑纵横，已经基本不再适合耕种，而另有4.6万英亩田地因为被从上游冲刷下来的岩石砂砾掩盖，“基本上没有耕作价值”。在此次调查中，本内特将土壤侵蚀与农村贫困联系起来。他主持的费尔菲尔德县的土壤调查是美国关于大面积土壤侵蚀及其恶果的“最早的量化研究之一”，尽管他希望该报告能引起人们对土壤侵蚀问题的关注，但令人失望的是，该报告在当时对“美国有关农田安全的自满心态”未构成任何冲击，“甚至没有荡起一丝涟漪”(7)Wellington Brink，Big Hugh：The Father of Soil Conservation， pp.158，55.。

其三，土壤侵蚀在美国广泛存在。在1903—1918年间，本内特的足迹几乎遍布了整个美国南部，沿途的遍地沟壑令他触目惊心。除了前述的几处地方，他还在密西西比州劳德代尔(Lauderdale)县、佐治亚州斯图尔特(Stewart)县等地作过细致的土壤调查。自1909年开始，他作为美国南部土壤调查巡视员，频繁地出现于南部18个州(8)Donald C.Swain，Federal Conservation Policy，1921-1933，p.147.。所有这些地区，都存在不同程度的土壤侵蚀。佐治亚州斯图尔特县属于沿海地区，由于耕种不当，土壤侵蚀造成7万英亩土地被毁，3.6万英亩土地被切割出“陡峭或垂直的深沟”(9)Hugh Bennett，“The Geographical Relation of Soil Erosion to Land Productivity”，Geographical Review，1928，18(4)，p.590.。皮埃蒙特(Piedmont)地区从亚拉巴马州延伸到新泽西州，这个地区的每一个县，都存在大面积耕地因土壤侵蚀被弃耕的情况。在亚拉巴马州进行土壤调查时，本内特还拜访过熟悉南部黑人社会经济状况、著名黑人政治家和教育家布克·华盛顿(Booker Washington)，并得到他的指点：南部土壤破坏与单一种植有关：“这个地区的农民需要大量学习合理使用土地的方法，除棉花外还需要种植其他农作物”(10)Wellington Brink，Big Hugh：The Father of Soil Conservation， pp.158，55.。

除本内特外，农业部及其他机构的一些科研人员在19世纪末20世纪初也注意到土壤侵蚀。由农业部主办的《农场主简报》(Farmer’sBullitin)在19世纪末20纪初也几次刊登有关水土保持的文章。1894年，该报刊登了由农业部部长助理小查斯·达布尼(Chas W.Dabney，Jr.)牵头组织的由该部化学、土壤、林业和植物等多个部门联合完成的文章《土壤流失：如何防止和修复》(11)Chas W.Dabney，Jr.，“Washed Soils：How to Prevent and Reclaim Them”，Farmer’s Bulletin，20，Washington D.C.：Government Printing Office，1894.。该文提到美国每年有成千上万英亩土地因为侵蚀遭废弃，并重点讨论了防治土壤侵蚀的一些生物方法与工程手段。1910年，农业部土壤局和植物局两位专家联合发表了题为《控制土壤风蚀》(12)E.E.Free and J.M.Westgate，“The Control of Blowing Soils”，Farmer’s Bulletin，421，Washington D.C.：Government Printing Office，1910.的文章。1917年，农业部签发的一份简报，将修建梯田作为控制土壤侵蚀的手段。除农业部以外，美国乡村生活委员会也关注到土壤侵蚀。该委员会在1908年的一份报告中提到，土壤流失是美国乡村面临的普遍困扰之一，“贫瘠荒芜的土地”总是伴随着“贫苦落后的人民”，这种情况在南部棉花带、中西部小麦带等单一种植地区都至为明显，很多人失去土地，沦为佃农(13)Report of the Country Life Commission，60th Congress，2nd Session，Senate，Document No.705，Washington D.C.：Government Printing Office，1909，pp.36-37.。在1908年西奥多·罗斯福总统在白宫召开的资源保护州长会议上，美国科学促进会主席钱伯林(Thomas Chamberlin)作了题为《土壤流失》的发言，对土壤侵蚀进行了初步阐释。他指出，土壤是一种宝贵资源；土壤流失“是一种无法修复的损失”，其后果“比地力下降更为严重”(14)Thomas C.Chamberlin，“Soil Wastage”，W.J.Mcgee，ed.，Proceedings of a Conference of Governors in the White House Washington，D.C.，May 13-15，1908，Washington，D.C.：Government Printing Office，1909，p.78.。在这次会议上，地质学家、水利学家麦吉(William McGee)讨论了林地的土壤侵蚀及其对水域，尤其是对航运和水库的影响，他呼吁人们关心私人土地上的土壤侵蚀及其控制。

在19世纪末20世纪初，农业部在开展土壤调查的过程中，以本内特为首的一些有识之士已经意识到土壤侵蚀问题，并将他们的报告公之于众。还有一些机构和知名科学家也意识到土壤侵蚀问题的存在。但总体而言，土壤侵蚀问题只为少数学者所关注，在很大程度上还只是局限于学术圈的一个科学问题。

二、土壤侵蚀长期遭受忽视的原因

在20世纪20年代以前，土壤侵蚀尽管已经引起了一些科学家的忧思和警觉，农业部少数有识之士对土壤侵蚀也已经有较为充分的认知，但总体而言，关于土壤侵蚀的讨论还只限于学术界内部，甚至连农业部整体上对此也不以为然，更遑论社会公众对这个问题的关心。土壤侵蚀之所以受到漠视，在很大程度上与资源不竭神话的流行、自由放任思想的根深蒂固、农业部重调查轻解释的做法乃至土壤局负责人的一些错误认识都有很大的关系。

(一)资源不竭的神话

资源不竭的神话形成于殖民地时期。自17世纪初以来进入北美的欧洲移民绝大多数都是在旧大陆走投无路、几无立锥之地的贫穷农民，而其母国从面积上说都只能算小国。在拓荒者眼里，北美大陆的肥沃土地无限丰富，可以永久满足人们对土地的渴望。资源不竭的神话在北美殖民地独立之后似乎进一步得到了印证。美国在独立后，不断对外扩张领土，在1850年前后，其领土已经扩张到太平洋沿岸，国土面积较独立时已增加7倍有余。在密西西比河以西的广大内陆地区，1840年以前人口极为稀少。廉价乃至免费授予的土地吸引着源源不断的移民前往西部定居，轻易获得的土地让人们总以为西部无限丰富的自然资源可以提供更多更好的发财机会，同时总是不断迁徙流动。因而对土地持有者，乃至对整个美国社会而言，土地的价值“不在于能将它保留多长时间，而在于它的价值能以多快的速度被榨取出来”(15)Hugh Bennett，“The Increased Cost of Erosion”，The Annals of the American Academy of Political and Social Science，1929，142(1)，p.170.。

资源不竭的神话造成了严重的资源破坏，也遮蔽了人们对土地破坏和土壤侵蚀问题的认识，阻碍了人们对防治土壤侵蚀问题的思考。内战后，随着多条横贯大陆铁路的修建，美国西部的移民拓殖进程明显加快。伴随着19世纪后半叶农业机械化水平的不断提高，被开垦的土地越来越多，土地破坏也愈演愈烈。在地多人少的情况下，开发土地的成本较维护土地为低，掠夺性开发司空见惯。移民在向西拓殖的过程中，“清除了土地上的自然植被”，几乎砍光了从大西洋沿岸一直伸展到大平原区的一望无际的森林，“使一度清澈的河流中填满了从田地上冲刷下来的泥沙。但更严重的是：他们毁坏了土地本身”(16)Tom Dale and Vernon Carter，Top Soil and Civilization，Norman：University of Oklahoma Press，1955，p.18.。实际上，资源不竭的神话不过是幻影。在19世纪后半叶，美国南部的黄松，新英格兰地区和五大湖区的白松，以及宾夕法尼亚州、俄亥俄州、印第安纳州和马里兰州的阔叶林，也都非常丰富。但仅在约一代人的时间里，这些地区森林资源大量减少，已经难以满足美国社会的需要。到20世纪30年代中期，美国就需要“从热带地区进口木材制作家具，每年所需木浆的41%来自加拿大，14%来自其他国家”(17)Hugh Bennett，“Our Vanishing Farm Lands”，North American Review，1929，228(2)，p.168.。而由于土地短缺和土壤肥力的下降，美国花大价钱“去南美购买鸟粪，去德国和法国购买钾肥”，“深入地球探寻钾矿”，却“毫不在意数十亿磅的土壤养分随雨水流失”，被“冲向海洋”(18)Hugh Bennett，“The Wasting Heritage of the Nation”，The Scientific Monthly，1928，27(2)，p.117.。也就是说，在20世纪上半叶，资源短缺在美国已经成为不争的现实。尽管如此，美国民众对前所未有、大范围的环境破坏却不以为意，对土壤流失视而不见。

(二)自由放任的思想依然根深蒂固

在19世纪中叶以前，经济自由主义在美国长期占主导地位，自由贸易、自由竞争受到推崇，而政府对经济的干预则被严格限制。19世纪末20世纪初，面对日益突出的环境破坏，联邦政府开始推行资源保护政策，强调对自然资源的明智利用和科学管理，但资源保护只限于在联邦公共土地上推行，而不适用于占国土面积约2/3的私有土地。私人土地滥用的盛行，在美国造成了严重的环境灾害。面对这些灾害，州和地方政府无能为力，而联邦政府又无权管制，导致土地破坏问题更趋严重。

在19世纪末20世纪初，自由放任思想如此盛行，甚至资源保护人士大多也反对联邦政府对私人滥用土地的行为加以干预，而寄希望于农民的觉醒。乔治·马什(George Marsh)被誉为美国的“资源保护之父”，在19世纪中叶，他就清醒地意识到美国资源破坏的严重性，并倡导政府保护自然资源。尽管如此，他也反对政府干预私人土地利用，而寄望于土地持有者的觉悟。马什在1847年提到：在一个民主国家里，个人可以任意处置他们的土地，采取强制措施就是对民主原则的践踏；“制止资源滥用、防止祸害加剧的唯一办法”是“呼吁开明的土地使用者追求长远的个人利益”(19)George P.Marsh，Address Delivered before the Agricultural Society of Rutland County，Sept.30，1847，Rutland，VT：1848，p.19.。马什的这一观点被后来的资源保护人士广泛接受。谢勒(Nathaniel S.Shaler)、钱伯林(Thomas Chamberlin)是19世纪末20世纪初美国著名的资源保护人士，对土壤侵蚀问题有较为深刻的认识，但在遏制私人土地滥用方面，其应对之策却与马什如出一辙。谢勒是哈佛大学地质学教授，尽管他对土地滥用痛心疾首，但他强调，“任何有关土地所有权的立法，都要基于这一事实，即在管理土地时，我们需要更多而不是更少的个人利益和责任感。”(20)Nathaniel Shaler，“The Origin and Nature of Soils”，J.W.Powell，Twelfth Annual Report of the United States Geological Survey，1890-91，Washington，D.C.：Government Printing Office，1891，p.345.钱伯林也将土壤保护寄希望于农民的自觉，他说：聪明人在权衡时考虑的是“一生的总回报”，而不会“为短期回报浪费资源，不计后果”；“终身务农的人们将会发现，多样化种植既能有稳定的收成，而且能让土地增值，其长远的总回报比急功近利的农业经营要好得多”(21)Thomas Chamberlin，“Soil Wastage”，W.J.Mcgee，ed.，Proceedings of a Conference of Governors in the White House Washington，D.C.，May 13-15，1908，pp.81-82.。但由于土地所有权不断变更、佃农比例较高、农民贫困等社会原因，指望农民依据长远利益进行调整注定会失败。在现实生活中，土地滥用随时随地都在发生，而人们往往也对此浑然不觉，或者习以为常。

(三)农业部重调查轻解释的传统做法及土壤局负责人的一些错误认识

整体而言，在19世纪末美国由农业社会过渡到城市工业社会之后，越来越多的人选择接受法律、金融、经济、管理、军事等方面的教育，选择接受农业教育的少之又少。知识界和政府官员，乃至整个社会对土地这一农业生产的基础都知之甚少。“学者不农、农者不学”在美国也是普遍现象(22)Wellington Brink，Big Hugh：The Father of Soil Conservation，p.162.。很多人经营农业，往往是因为没有其他出路，不得已选择务农，甚至对农业也甚为不屑。农业部在成立之初就积极推进农业科学研究，早先的研究包括“牲畜养殖、农作物品种改良、农业机械设备等”，但常常忽视了“对土壤——农业生产的基础——的研究”(23)Wellington Brink，Big Hugh：The Father of Soil Conservation，p.162.。实际上，20世纪20年代中期以前，美国农业部的土壤调查工作主要被视为科学研究。对调查人员而言，他们的职责就是对土壤进行识别、分类和绘图，尽可能提供客观准确的信息，“为其他人研究这些问题提供较好的基础”。他们热衷于收集信息，“而不注重对这些信息进行解释”(24)Douglas Helms，Anne Effland and Patricia Durana，eds.，Profiles in the History of the U.S.Soil Survey，Ames：Iowa State Press，2002，p.318.。在实际生活中，由于这些调查报告主要在知识分子、政府官员等极其有限的范围内传播，而很难到达农民手中。而且即便农民有机会接触这些文字材料，但由于多数农民很少接受教育，文盲率整体较高，这些材料也很难发挥作用。总体来看，土壤问题在当时主要被视为一个学术问题，土壤侵蚀则被视为一个技术问题。关于土壤侵蚀的研究并没有走出象牙塔，还没有和农民发生联系，也很难引起社会关注。

对土壤侵蚀的忽视，与时任农业部土壤局局长惠特尼(Milton Whitney)关于土壤的错误观点也有直接关系。他认为不存在土壤流失这个问题，他在1909年提出，“土壤是国家拥有的一种坚不可摧的永恒资产。它是一种不会被耗竭和用尽的资源”(25)Milton Whitney，“Soils of the United States”，U.S.Department of Agriculture，Bureau of Soils，Bulletin 55，Washington，D.C.：Government Printing Office，1909，pp.66，77.。曾经有人在后来说过，“这样一个简单句子，竟然包括了如此多的让这个国家付出沉重代价的错误信息”，实在让人“难以置信”(26)Wellington Brink，Big Hugh：The Father of Soil Conservation，p.11.。惠特尼在1894—1926年间一直担任农业部土壤局的负责人，因而对这一时期的土壤调查和土壤分类产生了很大影响。惠特尼的观点后来有所改变，他虽然偶尔会轻描淡写地提及土壤侵蚀，但又竭力否认侵蚀对土壤的破坏。在他看来，表土流失“不过只是土壤营养物质的转移，从上游或高地流失的土壤会在下游或低洼区沉积，形成三角洲地带的肥沃农田”。也就是说，“一个人的损失会成为另外一个人的福利，对整个国家而言并没有损失”(27)Milton Whitney，“Soils of the United States”，U.S.Department of Agriculture，Bureau of Soils，Bulletin 55，Washington，D.C.：Government Printing Office，1909，pp.66，77.。曾经有人在后来说过，“这样一个简单句子，竟然包括了如此多的让这个国家付出沉重代价的错误信息”，实在让人“难以置信”(28)Wellington Brink，Big Hugh：The Father of Soil Conservation，p.11.，因此，没有必要人为干预。这种似是而非的观点与实际情况不符。来自上游的泥沙常常成为下游农民的沉重负担。在密苏里河下游，农民“为防止田地被上游冲来的砂砾掩埋，修建了8英尺高的堤坝”(29)Hugh Bennett，“Our Vanishing Farm Lands”，North American Review，1929，228(2)，p.173.加以保护。惠特尼作为土壤局的负责人，其错误观点对当时的土壤调查产生了严重的消极影响，误导了人们对土壤侵蚀问题的认识，放任了土壤侵蚀的恶化，使农业部无所作为地放任了20世纪二三十年代土壤侵蚀灾害的产生。

三、土壤侵蚀对国家安全构成威胁

20世纪20年代中期以来，在农业部的大力推动下，美国兴起了全国性的水土保持宣传教育活动。以本内特为代表的资源保护人士，指出了土壤侵蚀问题的严重性，从国家安全的战略高度阐述了土壤侵蚀带来的深重危机以及政府干预的必要性和迫切性，成功地将水土保持从一个科学问题提升为一个社会问题。

20世纪20年代中期，水土保持迎来了新的转机。

其一，在1926年前后，农业部领导班子进行了很大调整。新任农业部长威廉·贾丁(William Jardine)、新任化学和土壤局(30)1927年7月，农业部化学局、土壤局、固氮实验室合并为化学和土壤局。惠特尼在同年退休。局长亨利·奈特(Henry Knight)、新任科研局局长艾伯特·伍兹(Albert Woods)等都非常重视土壤侵蚀，积极推动水土保持宣传教育，鼓励本内特大力开展宣传工作，引导社会关注这一问题。

其二，本内特成长为水土保持的代言人。本内特重视水土保持，对水土保持有着近乎虔诚教徒一样的执着热情。在他那里，土地、农业、技术并不是一串串冷冰冰的数字和佶屈聱牙的术语，他对阳光、雨露、土壤、生物饱含深情，将其视为一个有机整体，将不同自然因素对人类的影响通俗地解释为人与自然、环境与文明的关系，将土壤侵蚀视为美国面临的严重威胁。他能够用浅显通俗的语言将复杂的问题讲得清清楚楚。他在演讲时善于利用各种道具，比如将水分别泼在木板和用毛巾覆盖的木板上，直观形象地展示植被覆盖对减缓雨水冲刷的影响。到20世纪20年代中期，他已经成为美国公认的水土保持专家。这主要源于其丰富的田野工作经验。除了在国内进行土壤调查，他还被派往中美洲，在那里通过水土保持协助当地发展农业生产并取得了发展与保护的“双赢”。在他看来，水土保持也是解决美国农村贫困问题的良方。他的观点得到了农业部新领导班子的高度认同(31)1933年，本内特担任美国水土保持局首任局长，任此职务一直到1951年退休。他因推动水土保持的卓越贡献，被誉为“美国水土保持之父”。。

其三，1927年，美国密西西比河流域史无前例的洪涝灾害，也为水土保持宣传提供了契机。当年春天，持续降雨导致干流堤岸溃决上百处，多处堤坝为分洪而被炸毁，也宣告了“堤坝万能论”的终结。洪水淹没了7个州共计26000平方英里的区域。231人溺亡，近百万人变成无家可归的难民，房屋倒塌16.2万间，农作物受灾面积1600多万英亩，经济损失超过3.5亿美元(32)Robert Stewart，“Soil Waste and the Flood Menace”，The New Republic，December 7，1927，p.64；Hugh Bennett，“Our Vanishing Farm Lands”，North American Review，1929，228(2)，p.167.。严重的洪涝灾害暴露了传统堤坝防洪体系的不足，引起了人们对洪涝灾害与防治的广泛讨论。

在这场讨论中，本内特从土地利用的角度提出了关于洪灾和防洪的独特看法。他指出，“越来越频繁严重的洪水，主要源于没有受到遏制的土壤侵蚀”；造成土壤侵蚀的那些农业实践，也加剧了洪涝灾害，如果没有水土流失，农田和牧场将吸收大量雨水，从而减少下泄的流量，避免洪灾。本内特将洪涝与土壤侵蚀联系起来，认为水土保持是防治洪涝的有效办法(33)Hugh Bennett，“Our Vanishing Farm Lands”，North American Review，1929，228(2)，p.167.。1927年7月，他在俄克拉荷马州塔尔萨(Tulsa)举行的一次区域防洪大会上，阐述建设包括水土保持在内的综合防洪体系。本内特认为，任何单一的防洪措施都难以提供充分的保护，“梯田、林地、草地、固土与保土作物都可以极大地缓解洪涝险情”。综合防洪体系不仅能加固堤防的防洪功能，而且能使土地最大限度地吸收雨水而减少汇入河流的水量，减轻洪灾造成的经济损失(34)Samuel Flagg Bemis，“Editorials：Can Floods be Prevented”，The New Republic，May 18，1927，p.344.。总之，“水土保持”应该成为综合防洪体系的基石之一。本内特的观点在当时得到很多资源保护人士的积极回应，并引起了强烈的反响。

在这种有利形势下，农业部更加积极地争取联邦政府对水土保持工作的支持，推动后者在水土保持方面承担责任。为争取国会拨款支持农业实验站开展土壤侵蚀方面的研究，农业部长威廉·贾丁鼓励加大宣传力度，并在1928年印发了由本内特等人执笔的报告《土壤侵蚀：国家威胁》。

《土壤侵蚀：国家威胁》(35)Hugh Bennett and W.R.Chapline，Soil Erosion：A National Menace，p.17.由本内特与林业局研究处牧业调研员卡普林(W.Chapline)共同编写。该报告以图文并茂的形式，概括介绍了土壤侵蚀及其恶果。在罗斯福“新政”前后，本内特就土壤侵蚀及其危害发表了《我们消失的田地》、《土壤侵蚀的高昂代价》、《土壤与安全》、《土地与人民》、《直面土壤侵蚀》、《土壤侵蚀与土地生产能力的地缘关系》等一系列著述(36)Hugh Bennett，“Our Vanishing Farm Lands”，North American Review，1929，228(2)，pp.167-177；“The Increased Cost of Erosion”，The Annals of the American Academy of Political and Social Science，1929，142(1)，pp.170-176；Soils and Security，Washington，D.C.：Government Printing Office，1941；“The Land and the People”，Scientific Monthly， 1939，48(6)，pp.534-546；“Facing the Erosion Problem”，Science，1935，81(2101)，pp.321-326；“The Geographical Relation of Soil Erosion to Land Productivity”，Geographical Review，1928，18(4)，pp.579-605.。这些著述的中心观点是，严重的土壤侵蚀并不只是个人、地方或州面临的问题，而是一个全国性问题，已经成为“国家威胁”，只有国家层面的行动才有望解决。本内特的水土保持宣传主要集中在以下方面：

(一)土壤侵蚀问题无比严重

土壤侵蚀破坏了土壤这一“珍贵的自然资源”。土壤的形成非常漫长，而其数量又极其有限。“地表形成一英寸的肥沃表土，需要几十年，甚至几个世纪”。而支撑农业生产的表土，其深度“通常少于5英寸，很少超过7英寸”。土壤是“支撑生命的基本条件之一”，“滋养着所有植物的生命，支撑着所有动物和人类的生命”(37)Hugh Bennett，Soils and Security，p.1.。土壤是“人类生存与发展的基础”，“直接关系到每一个人的利益，与美国当前的福利和未来的安全有着不可分割的直接联系。土壤对文明的未来发展也有着至关重要的影响”(38)Hugh Bennett，“A National Program of Soil Conservation”，Journal of Soil and Water Conservation，1946，1(1)，p.21.。但这一珍贵的自然馈赠却在美国遭受着普遍的严重破坏。到20世纪初，土壤侵蚀已经成为一个极为严重、置美国于险境的问题，这体现在以下多个方面。

其一，分布广泛。据《土壤侵蚀：国家威胁》两位作者的观察，土壤侵蚀在美国全国范围内普遍存在。在阿巴拉契亚山区，尤其是其南部山区，“片状侵蚀触目惊心”。田纳西河“常常被雨水冲刷而下的泥沙染成了红色”。在密西西比河、密苏里河流域，“土壤侵蚀有过之而无不及，甚至毁掉了得克萨斯州著名的黑土地”。干旱的西部地区和相对平缓的中西部草原和大平原地区，侵蚀“也很常见”(39)Hugh Bennett and W.R.Chapline，Soil Erosion：A National Menace，pp.3-4，23，18，19.。大量的农田被废弃，成为杂草丛生的荒地。到1928年，美国约20亿英亩的土地中，“至少有一半的土地受到雨水的破坏性冲刷”，“1/4以上的土地，由于冲刷特别严重，土壤过于瘠薄，无法继续耕种”(40)Hugh Bennett，“Our Vanishing Farm Lands”，North American Review，1929，228(2)，pp.171，169.。

其二，性质严重。土壤侵蚀已经造成了土地的严重破坏。较之于降低土地质量的“其他任何物理或化学因素，乃至这些因素的总体影响”，土壤侵蚀对土地破坏的影响有过之而无不及，土壤侵蚀可谓“土地肥力的最大窃贼，最穷凶极恶的土地破坏者，也是农民所面临的最危险的敌人”(41)Hugh Bennett，The Cost of Soil Erosion，with Control Suggestions，Springfield：Illinois Farmers’ Institute，1934，p.7.。本内特认为，土壤侵蚀比外国入侵还要危险。土壤侵蚀实际上就犹如“恶魔”，它对土地的摧残比战争的破坏还要严重(42)Hugh Bennett and W.R.Chapline，Soil Erosion：A National Menace，pp.3-4，23，18，19.。在本内特看来，土壤侵蚀就是一个“恶贯满盈的罪犯”，这个“巨贼”对土壤的吞噬，“可能使文明和人类从地球上消亡”(43)Hugh Bennett，“Our Vanishing Farm Lands”，North American Review。

其三，发展迅速。土壤侵蚀随着美国西部开发而不断加速扩展。从整体上看，到20世纪30年代之前，美国“大部分土地耕种的时间还不到100年；同时，在20世纪之前，西部相当一部分草地也还没有开垦”。然而，仅仅在不到一个世纪的短暂时期内，美国“就失去了14%的土地，还有35%的土地濒临失去的边缘”。土壤侵蚀在美国扩展的速度之快，在人类历史上也是绝无仅有的。旧大陆很多地区虽然也出现了严重的土壤侵蚀，但这个过程往往长达数个世纪，甚至上千年。“从历史上看，美国破坏其珍贵土壤资源的速度”，“远快于”其他农业民族或农业文明国家(44)Hugh Bennett，Soils and Security，p.7.。

其四，认识不足。包括农业部专家在内的社会整体上对土壤侵蚀及其危险认识有限，甚至茫然无知。土壤侵蚀不像森林破坏那样明显，常常是一个日积月累、隐性、渐进的过程，犹如难以察觉的慢性病。在许多地区，直到“土壤侵蚀的累积效应在不知不觉中放大，成为明显的灾害”，很多当地居民才意识到土壤侵蚀的存在。到20世纪20年代中期，由于有关土壤侵蚀的研究“微乎其微”，美国农业部关于土壤侵蚀率、沉积率等方面的信息“极其有限”，“所知甚少”，并不掌握土壤侵蚀的整体情况。“尽管对土壤侵蚀有所了解的每一个人都承认其是一个严重问题，但很少有人意识到大规模的土壤侵蚀究竟具有怎样的毁灭性”(45)Hugh Bennett and W.R.Chapline，Soil Erosion：A National Menace，pp.3-4，23，18，19.。在20世纪20年代中期，美国已经“有很多野生动植物保护组织，但是却没有一个水土保持组织”(46)Hugh Bennett and W.R.Chapline，Soil Erosion：A National Menace，pp.3-4，23，18，19.。在社会“普遍漠不关心的情况下”，“土壤侵蚀肯定会变得越来越严重”(47)Hugh Bennett，“The Wasting Heritage of the Nation”，The Scientific Monthly，1928，27(2)，p.97.。

(二)土壤侵蚀已经对美国构成了严重威胁

1928年，本内特明确提出土壤侵蚀是美国面临的重大威胁。在此前后，他对这个问题也都有一定的阐述，主要是从经济、社会、文化等方面论述土壤侵蚀所带来的巨大威胁。

其一，土壤侵蚀已经造成了严重的经济损失。

土壤侵蚀给农民和国家造成了惊人的直接和间接损失。直接经济损失主要包括农民因为农地数量减少、质量降低、土地贬值造成的损失。据本内特最保守的估计，“因侵蚀而永久被破坏的土地超过1000万英亩”，另外还有300万英亩土地被砂石掩埋；每年被冲入大海的土壤，“至少达到15亿吨”。这些流失的土壤所包含的养分，即便“只考虑氮、磷、钾”，而“不考虑钙、镁、硫”，也“不少于59亿磅”。即便按照这些肥料“近期最便宜的价格”计算，这些土壤养分的价值也超过2亿美元(48)H.H.Bennett，“Soil Erosion Takes $200，000，000 Yearly from U.S.Farmers”，U.S.Department of Agriculture，Yearbook of Agriculture，Washington D.C.：Government Printing Office，1927，p.591.。土壤侵蚀还造成了农田出产能力的下降。在全国范围内，“棉花每英亩平均产量从1871—1880年间的186.42磅下降到1921—1930年间的152.96磅”，“而在许多地方，农田生产能力下降的幅度远远超过全国平均水平”(49)Hugh Bennett，The Cost of Soil Erosion，with Control Suggestions，p.10.。由于土壤侵蚀，西部牧场的载畜量急剧下降。在蒙大拿州，“满足一头牛每月饲料所需的牧场面积”，在19世纪六七十年代为“2英亩”，而到20世纪20年代后期已经增加到了“11英亩”(50)Hugh Bennett and W.R.Chapline，Soil Erosion：A National Menace，p.31.。

土壤侵蚀还会带来其他间接经济损失。由于泥沙在河湖水库大量淤积，天然河道“被堵塞”，其泄洪能力下降，水利设施的调蓄功能被严重削弱，洪涝灾害因而加剧。新墨西哥州1915年开始蓄水的象山水库(Elephant Butte Reservoir)，“其设计的使用年限是220年”(51)Hugh Bennett，“Facing the Erosion Problem”，Science，1935，81(2101)，p.325.，但在20世纪20年代，该水库每年的泥沙沉积占库容量的0.7%，按照这种速度，这个水库在五六十年后就会报废(52)Hugh Bennett and W.R.Chapline，Soil Erosion：A National Menace，p.30；Hugh Bennett，“Facing the Erosion Problem”，Science，1935，81(2101)，p.325.。由于土壤侵蚀，洪涝频繁发生，小雨小灾，大雨大灾，暴雨巨灾(53)Hugh Bennett，Soils and Security，pp.11，11，15.。在得克萨斯州布拉索斯(Brazos)河下游，一位农民在1928年前后指出：“在过去25年间，他的农场遭受了15次洪水，而这个农场在其父经营的30年间，只经历过3次洪水”(54)Hugh Bennett，“Our Vanishing Farm Lands”，North American Review，1929，228(2)，pp.175，176.。土壤侵蚀还导致山体塌方、泥石流等地质灾害，造成交通中断甚至交通事故。土壤侵蚀通过“种种不同的方式——增加税收，或提高生活成本，或使基本资源枯竭——正在使我们所有人的利益受损”，每年的损失合计不少于8.44亿美元(55)Hugh Bennett，Soils and Security，pp.11，11，15.。

土壤侵蚀导致了农民的普遍贫困，制约了国民经济的健康发展。土壤侵蚀是“成千上万在贫瘠土地上挣扎的农民深陷贫困的直接原因”(56)Hugh Bennett，“The Wasting Heritage of the Nation”，The Scientific Monthly，1928，27(2)，p.97.。土壤侵蚀使农民的生计变得更加艰难，种地甚至变成了赔钱的营生。在很多地方，受土壤侵蚀的影响，农民的生活“不是在前进，而是在倒退”(57)Hugh Bennett，“Our Vanishing Farm Lands”，North American Review，1929，228(2)，pp.175，176.。土壤侵蚀造成的贫困已经迫使“成千上万的农民搬到城镇或其他农场，大面积的土地被弃耕”(58)Hugh Bennett，“The Geographical Relation of Soil Erosion to Land Productivity”，Geographical Review， 1928，18(4)，pp.579，604.，也使大量佃农企图通过资金积累变成独立自耕农的梦想彻底破灭(59)Hugh Bennett and William Pryor，This Land We Defend，p.56.。土壤侵蚀所导致的农民普遍贫困，会“对美国社会和经济生活产生不利影响”。贫困的农民不仅“无力购买各种工业品”，对国民经济增长“难以做出贡献”，而且“其借贷对银行和贷款公司而言也蕴藏着风险”。如果土壤侵蚀“以目前的速度继续破坏土地，使农场人口陷入贫困，美国就永远不可能真正实现健康和持久的繁荣”(60)Hugh Bennett，Soils and Security，pp.11，11，15.。

其二，土壤侵蚀会破坏“美国自由、和平与安全”的基础。

本内特在讨论土壤侵蚀的社会影响时，不时将土地与自由联系起来。在他看来，美国的确是林肯总统所称的“孕育于自由之中”(61)〔美〕戴安娜·拉维奇：《美国读本：感动过一个国家的文字》，林本椿等译，许崇信校，北京：三联书店，1995年，第354页。的国家。从本内特的有关著述来看，美国“自由”，首先是生存的自由，是生活得到基本保障的自由，是健康生活的自由，是有机会成为农场主的自由。在殖民地时期，来到美洲的英国移民，多数都是社会底层。这些贫民因为圈地运动而失去土地、无以为生，是没有尊严、没有安全感的“过剩人口”。而这些移民来到美洲，能日益发展，在相当程度上都是基于美国富饶肥沃的土地。“土地意味着安全、幸福与自由”，是人们珍视的这些权利的前提。作为一名农学家和水土保持专家，本内特更多地是从物质的角度、从生命的角度来理解自由。这种自由在很大程度上更接近于富兰克林·罗斯福总统所谓的“不虞匮乏的自由”，即在经济上远离贫困，“保证居民过上安宁健康的生活”(62)〔美〕戴安娜·拉维奇：《美国读本：感动过一个国家的文字》，林本椿等译，许崇信校，第661页。译文略有调整。。土地为生命的存在与健康的生活创造了条件，它同时也构成政治自由的基础。

本内特一再强调土地之于和平与安全的意义。他所指的和平，主要是指没有战争的状态；而他所指的安全，则主要是指国家免于威胁、没有危险的状态，其中既包括对外来入侵的消解，也包括对内部无序的消解，在很大程度上是指国家安全。本内特所说的安全，实际上已经超越了国家的独立和完整不受外来干涉的狭义安全，而且还被赋予了捍卫美国制度和经济持续发展的基础这一新内容。而土地的意义，就在于它构成了维护和平与安全的物质基础，可以持续地满足美国社会乃至世界对美国农产品的需要。“无论是在战争时期还是和平时期，数千万人都依赖美国土地的产出”，“美国农场和农民承担着向国内外供给粮食的责任”，“要承担这一重任”，“我们必须保护土地”(63)Hugh Bennett and William Pryor，This Land We Defend，pp.3，5；12，9.。本内特坚持不懈地强调土地对于赢得战争的意义。二战期间，美国参与反法西斯主义的战争。这场战争实际上也是双方生产能力的较量，包括食品生产能力的较量。“为赢得战争胜利”，美国“必须充分利用各种自然资源，为国内人民和美国的盟友提供食物”(64)Hugh Bennett and William Pryor，This Land We Defend，preface，pp.vii-viii.。他因此在1942年明确提出，“土壤是对国防至关重要的基本资源之一”。总之，本内特认为，土地是赢得战争的重要物质保障，土地是维护和平的物质基础；土地意味着自由、和平、安全；要维护用“血泪浇灌”、“来之不易的和平、安全与自由”，“最重要的、最基本的”前提就是“保护土地”(65)Hugh Bennett and William Pryor，This Land We Defend，pp.3，5；12，9.。

其三，土壤侵蚀对美国文明的存续构成了威胁。

土壤是珍贵的自然资源，连同空气、水源、阳光构成生物生长的基本条件，是包括人类在内的生命共同体的基础，是各种有机物和无机物进行物质、能量、信息交换的集中场所。土壤是农业的基础，是最基本的农业生产资料。破坏土壤就破坏了农业的基础，破坏了人类文明的根基。土壤通过岩石风化过程而形成，但这个过程比较漫长，常常长达数个世纪。而人类对土地的滥用，可能使自然界数个世纪乃至地质历史时期形成的成果在短时间内耗尽。也就是说，土壤流失的速度远远超出土壤形成的速度。土壤流失因而成为不可弥补的损失，对土壤会造成本质上的、永久性的破坏，因此也破坏了我们“继承于祖先、传之于子孙”的宝贵遗产(66)Hugh Bennett，“Our Vanishing Farm Lands”，North American Review，1929，228(2)，pp.169，170.，“严重影响子孙后代”(67)Hugh Bennett and W.R.Chapline，Soil Erosion：A National Menace，p.23.的利益，会危害他们的幸福(68)Hugh Bennett，“Facing the Erosion Problem”，Science，1935，81(2101)，p.322.。总之，土壤侵蚀对人类的生存与发展构成了重大威胁。

土壤侵蚀在历史上已经导致了多个文明的衰落和崩溃。本内特时常提到土壤侵蚀在旧大陆所导致的文明衰落，警醒美国民众要避免重蹈历史的覆辙。他从土地破坏的角度解释了古罗马文明的衰落。他说，直到20世纪初，历史学家大都将罗马帝国的衰落归咎于对外征战、穷兵黩武，但这种解释并不全面。导致罗马帝国衰落的“一个同等重要甚至更重要的因素就是其农业用地生产力的急剧下降”。在世界范围内，“破坏自然资源已经导致了严重后果”(69)Hugh Bennett，“Our Vanishing Farm Lands”，North American Review，1929，228(2)，pp.169，170.。本内特提醒美国民众，密苏里裸露的缓坡地侵蚀率“比草地高出137倍”，裸露农田土壤养分流失“比植被覆盖农田高出21倍”，“1927年密西西比河大洪水”，都是大自然一次次发出的警告。土壤侵蚀的危险已经近在咫尺，“难道美国人还不警醒并采取行动吗？”(70)Hugh Bennett and W.R.Chapline，Soil Erosion：A National Menace，p.23.

(三)政府干预不仅必要而且极其紧迫

本内特呼吁社会和政府都积极参与遏制土壤侵蚀。本内特呼吁公众关注土壤侵蚀，依靠社会协作，引导农民在私人土地上开展水土保持。他明确提出，“水土保持是个大问题，不可能靠农民独自解决。……它应该成为全社会的责任”(71)Hugh Bennett and W.R.Chapline，Soil Erosion：A National Menace，pp.19，34，18，34-35，20，18.。他所说承担水土保持责任的全社会，不仅指城乡居民，同时也包括各级政府，尤其是联邦政府。联邦政府之所以要承担责任，一方面是因为土壤侵蚀对美国国家安全已经构成威胁，而维护国家安全是联邦政府理应承担的职责；另一方面是因为农民和地方政府无力应对土壤侵蚀这个巨大难题。土壤侵蚀具有长期性、普遍性及严重的社会危害性，而其形成原因与联邦政府的农业、经济、社会乃至外交政策都有千丝万缕的关联。同时，土壤侵蚀治理具有周期长、跨地域、投入大、见效慢、受益面广等特点。因此，水土保持只有从国家的层面进行规划和管理，才有望得以解决。在遏制土壤侵蚀、保护农田持续的生产能力方面，“联邦政府显然应该承担责任”(72)Hugh Bennett，“Facing the Erosion Problem”，Science，1935，81(2101)，pp.326，322.。如果联邦政府继续“消极应对”，放任土壤侵蚀“这个惯犯和巨贼……继续作恶”，那就是应该“加以谴责”的渎职行为(73)Hugh Bennett，“Our Vanishing Farm Lands”，North American Review，1929，228(2)，p.169.。同时基于“公共土地在西部占据了较大份额”这一事实，联邦政府在水土保持方面也应该承担重要责任(74)Hugh Bennett and W.R.Chapline，Soil Erosion：A National Menace，pp.19，34，18，34-35，20，18.。本内特还认为，水土保持具有紧急性和迫切性，需要社会和政府尽快采取行动。广大公众“应迅速觉醒，意识到需要采取紧急行动来遏制土壤侵蚀”(75)Hugh Bennett and W.R.Chapline，Soil Erosion：A National Menace，pp.19，34，18，34-35，20，18.。如果“推迟这一势在必行的行动，仅仅意味着未来的土壤侵蚀治理会更加困难，花费更加昂贵”(76)Hugh Bennett，“Facing the Erosion Problem”，Science，1935，81(2101)，pp.326，322.。

本内特呼吁，联邦政府要重视和加强对水土保持的研究与宣传。有关土壤侵蚀及其治理的“信息极度匮乏”，“成为难以采取行动或治理严重滞后的主要障碍”。“关于不同土壤类型的侵蚀率、不同形式梯田在遏制侵蚀方面的效果，工程措施与生物措施配合使用的可能性、不同条件下的沉积率，都所知至少”，这方面的研究“微乎其微”。而没有这些信息，就难以采用“高效率和低成本”的方式实现对土壤侵蚀的“永久控制”。要切实有效地治理土壤侵蚀，就需要通过“最诚挚的鼓励和最切实的支持”(77)Hugh Bennett and W.R.Chapline，Soil Erosion：A National Menace，pp.19，34，18，34-35，20，18.，推动“尽快开展有关的实验和研究工作”(78)Hugh Bennett and W.R.Chapline，Soil Erosion：A National Menace，pp.19，34，18，34-35，20，18.。与此同时，“加强与土壤侵蚀相关的信息发布工作”，以推动“广大公众的迅速觉醒，并意识到需要采取紧急行动来遏制土壤侵蚀”(79)Hugh Bennett and W.R.Chapline，Soil Erosion：A National Menace，pp.19，34，18，34-35，20，18.。

四、联邦政府对水土保持的初步介入

20世纪30年代之前，水土保持宣传运动使土壤侵蚀及其治理从一个科学问题变成了一个社会问题，为联邦政府介入水土保持创造了条件。1928年《农业拨款法案》的通过，标志着联邦政府在介入水土保持方面终于迈出了艰难的第一步。

1928年的《土壤侵蚀：国家威胁》集中反映出在罗斯福“新政”以前，以本内特为代表的诸多资源保护人士在水土保持研究和宣传方面所付出的艰辛努力。该报告融科学性与可读性于一体，通过图文并茂的形式，从国家安全的高度，对土壤侵蚀及其恶果进行了概述和追问。在该报告面世之前，美国农业部印发过一些关于土壤侵蚀的零星简报，但这些简报主要是一些“观测数据”，往往局限于“某个地点，或某种土壤”。该报告却“比所有其他同类文献更加完整地展示了土壤侵蚀的实际情况”(80)Wellington Brink，Big Hugh：The Father of Soil Conservation， p.73.。它对于土壤侵蚀问题的相关研判，在继承谢勒、钱伯林等前人研究成果的基础上，有了重要超越。关于土壤侵蚀是美国面临的巨大威胁这一论断，并非本内特首创。在此之前，少数学者已经将土壤保护与文明存续联系起来。谢勒在1896年曾指出：如果“人类无法规划和实施保护土壤的方法……在我们耗尽土壤之时，我们将因自己造成的破坏从地球上消失”(81)Nathaniel Shaler，“The Economic Aspects of Soil Erosion”，National Geographic Magazine，1896，7(11)，p.374.。钱伯林提到，土壤流失对人类文明发展构成“严重威胁”(82)Thomas C.Chamberlin，“Soil Wastage”，W.J.Mcgee，ed.，Proceedings of a Conference of Governors in the White House Washington，D.C.，May 13-15，1908，p.78.。尽管早期的很多资源保护主义者意识到私人土地滥用，但是他们几乎无一例外地反对公共干预，而寄希望于土地持有者的自我觉悟。而本内特清醒地看到了滥用土地背后的很多深层次的制度和文化因素，他认为土壤侵蚀这个巨大难题只有通过国家干预才有望解决。该报告的面世也表明，“经过25年艰苦不懈的努力”，联邦政府终于承认了水土侵蚀问题的存在。此后，土壤侵蚀问题“才开始真正得到媒体和民众的关注”(83)Wellington Brink，Big Hugh：The Father of Soil Conservation，p.60.。对包括本内特在内的很多人而言，1928年是“水土保持取得重大胜利”的一年，是致力于水土保持的“各种力量集结的开始”(84)Wellington Brink，Big Hugh：The Father of Soil Conservation，p.60.。

20世纪20年代，正是得益于水土保持的宣传，土壤侵蚀问题逐渐从科学问题变成了社会问题，社会公众对土壤侵蚀问题的态度也逐渐发生变化。在此之前，尽管人们可以接触有关土壤侵蚀原因、后果及其防治措施方面的材料，但这些材料大都只是一些冷冰冰的统计数字和晦涩难懂的专业术语。人们对这些信息并不在意，觉得土壤侵蚀与自己的生活毫无关系。为了引导公众关注置美国于险境的土壤侵蚀，以本内特为首的一些资源保护人士从20世纪20年代以后，在宣传水土保持时将其同减灾结合起来，开始从经济、社会、文化等多个角度对土壤侵蚀问题和水土保持进行阐释，将其与民生福祉、国家安全、文明存续联系起来。水土保持被视为乡村重建、社会进步的有效途径。水土保持是支撑捍卫文明的物质基础，是维护子孙后代的千秋大计，是民众不可推卸的神圣使命。这些发人深思、充满激情的宣传，在美国社会激起了广泛共鸣。

在20世纪20年代中后期，很多资源保护人士开始认可水土保持的重要性，对本内特的水土保持倡导予以了积极回应。这从1927年密西西比河大洪灾之后的讨论中反映得特别明显。《新共和》刊登的一篇社论指出，从密西西比河洪灾可以汲取的教训是，防洪不是靠修筑“更宏大更稳固的堤坝”，而是要修复“密西西比河流域有缺陷的农业系统”，这个有缺陷的系统不能蓄积雨水，而是向大海输送泥沙。美国著名林学家吉福德·平肖(Gifford Pinchot)赞同本内特的看法，他在1927年的一次会议上指出，“想单纯依靠堤防来控制世界第一大河的洪水，肯定是徒劳”，“造成困境的因素”不是“一种而是多种”，所以也必须采用“多方面的补救办法”(85)Samuel Flagg Bemis，“Editorials：Can Floods be Prevented”，The New Republic，May 18，1927，p.344.。平肖公开呼吁将水土保持作为密西西比河上游综合防洪计划的一部分。美国农业灌溉协会、美国林业协会、美国农学会和美国地理学会也都对本内特的观点表示支持(86)Donald C.Swain，Federal Conservation Policy，1921-1933，p.155.。

尽管本内特的观点引起了广泛共鸣，但也招致了一些批评。1929年12月《大众科学月刊》发表的社论认为，土壤侵蚀是一个“仍有争议的科学问题”，“水土流失构成国家威胁”这一观点因为“夸大其词而受到削弱”(87)“Editorials：Soil Erosion Alarmists”，Popular Science Monthly，1929，115(6)，p.58.。这篇社论隐晦地提到，本内特使土壤科学偏离了学术，其言辞过于夸张，危言耸听，杞人忧天。本内特则自嘲自己情感充沛的宣讲不过是替支离破碎的土地发出“悲鸣”(88)Donald C.Swain，Federal Conservation Policy，1921-1933，p.155.，希望能够唤醒对巨大威胁依然无知无觉的昏睡者，希望美国公众有忧患意识。从20世纪30年代美国频繁发生的强沙尘暴天气来看，本内特所言可谓一语成谶，其预警在几年之后就变成了现实。所幸的是，他的宣传还是唤醒了不少公众，为“新政”时期应对“美国历史上最骇人听闻”(89)Donald Worster，Dust Bowl：The Southern Plains in the 1930s，p.4.的生态灾难作了一定的准备。

在罗斯福“新政”之前，水土保持宣传不只是逐渐改变了社会对土壤侵蚀问题的看法，而且还吹响了遏制土壤侵蚀的战斗号角，将战斗的人们团结在一起。在当时，土壤侵蚀被视为威胁人民生命财产安全乃至文明存续的“恶魔”、“惯犯”、“窃贼”，这个“敌人”正在悄悄发起一场没有硝烟的战争，偷偷腐蚀人类文明。它“已经造成了惨不忍睹的祸害”，“严重影响下一代的福利”。在20世纪30年代前后的宣传中，土壤侵蚀常常被拟人化为恶魔和敌人，遏制侵蚀被等同于保家卫国的战争，而通过各种形式参与水土保持的民众、专家和官员，都被称为英雄战士。这些富有感情色彩的话语，将有志于保护土地的人们团结起来，并不断激励着人们同土壤侵蚀做不懈战斗。

在20世纪20年代后期，美国农业部开始了政治游说，以争取美国国会对水土保持研究与宣传工作的支持。在当时，得克萨斯州在探索水土保持项目方面走在全国前列。由于该州土壤侵蚀特别严重，为减少贷款风险、保障贷款安全，农业银行将开展水土保持(主要是修建梯田)作为农民获得农业贷款的必要条件(90)Hugh Bennett and W.R.Chapline，Soil Erosion：A National Menace，pp.18-19.。水土保持工作虽因此取得一定进展，但仍面临重重困难，推进速度缓慢，亟需国家政策的支持。在这种情况下，该州开始考虑向联邦政府求助。1928年春天，得克萨斯州民主党参议员莫里斯·谢泼德(Morris Sheppard)提出一项法案，建议授权并资助农业部开展土壤侵蚀治理研究。该提案虽然在参议院获得通过，但却在众议院农业委员会中夭折了。为赢得众议院对水土保持的支持，得克萨斯州农业实验站主任阿瑟·康纳(Arthur Conner)开始游说众议员詹姆斯·布坎南(James Buchanan)(91)Wellington Brink，Big Hugh：The Father of Soil Conservation，pp.74，9.。布坎南是来自得克萨斯州的民主党议员，是国会众议院拨款委员会农业小组委员会成员，在制定美国农业部预算方面发挥重要作用。在本内特和康纳等人的影响下，布坎南也意识到遏制土壤侵蚀是一个值得全国关注的重要议题，成为国会中力挺水土保持工作的领袖。在国会听证会上，布坎南作为“过去25年里一直观察中西部土地和农业活动的人士”，确认了土壤侵蚀的极端严重性。他动情地提到，“控制土壤侵蚀是当今在绵延起伏土地上种植玉米和棉花的农民所面临的最大难题。它比农业信贷、营销或救济问题更为根本……侵蚀每年造成的土壤养分流失相当于每年作物所消耗养分的20倍……令人震惊，难以置信……但这就是事实”(92)Hugh Bennett，“The Increased Cost of Erosion”，The Annals of the American Academy of Political and Social Science，1929，142(1)，p.175.。布坎南并不认可将银行贷款与水土保持进行捆绑的做法，他认为国家应该对水土保持予以直接拨款资助(93)Hugh Bennett，“The Increased Cost of Erosion”，The Annals of the American Academy of Political and Social Science，1929，142(1)，p.175.。在一定程度上，布坎南之所以被游说打动，他在国会听证会上的发言之所以被认可，都与人们对美国国家安全受土壤侵蚀威胁的忧虑有关。水土保持已经被视为一种义举，逐渐得到了国会的支持。

1928年12月18日，美国国会通过了布坎南提出的《农业拨款法案》，确定联邦政府拨款资助农业部开展水土保持的研究和宣传。法案规定：“为了使农业部能就土壤侵蚀的原因以及增加土壤吸收雨水的可能性进行调查，并设计出保持水土、防控侵蚀、蓄积雨水的方法……给该部拨款16万美元，其中4万美元应该立即拨付”(94)Frank E.Smith，Land and Water，1900-1970：A Documentary History，New York：Chelsea House Publishers，1971，p.414.。该条款又被称为《布坎南修正案》。这是联邦政府为解决土壤侵蚀问题首次斥资，成为联邦政府参与水土保持的开始，联邦政府终于迈出了干预水土保持的第一步。这也是美国环境治理的一个重要里程碑(95)Wellington Brink，Big Hugh：The Father of Soil Conservation，pp.74，9.。

尽管拨款数量有限，《布坎南修正案》在美国水土保持史上具有重要意义。其一，土壤侵蚀已经从一个社会问题变成了一个政治问题，并成功地被纳入政治解决的框架。经过长期的舆论宣传和引导，土壤侵蚀的严重性和危害性、土壤侵蚀治理的重要性和必要性、联邦政府干预的正当性和紧迫性，不仅逐渐得到了公众的认可，而且得到了国家的承认。其二，水土保持已经成为国家的重要职责之一。尽管《布坎南修正案》为研究和宣传土壤侵蚀及其治理所拨付的经费并不多，但它表明联邦政府已经逐渐开始承担保护土地的责任。作为一个联邦制国家，在这一修正案通过之前，联邦政府干预私人土地利用并没有合法依据。该法律的通过，只是联邦政府参与水土保持的开始。随着时间的推移，联邦政府在水土保持方面将承担越来越多的责任，投入的经费也不断增多。其三，土壤侵蚀与治理的研究开始大范围展开，为罗斯福“新政”时期水土保持成为国策创造了条件。在获得国会资助后，农业部成立了多部门联合组成的水土流失问题委员会，在1929年3月底制定了以土壤侵蚀及其控制措施两方面为重点的研究计划，探讨工程与生物措施并举的综合治理方法。与此同时，美国农业部也越来越重视通过土地利用规划防止对土地毫无计划的开发，通过源头控制来预防土壤侵蚀。所有这些探索，都从不同方面为罗斯福“新政”时期水土保持运动的兴起奠定了基础。

结 语

在1894—1933年间，美国关于土壤侵蚀的认识和宣传经历了一个从初步到深入的过程，土壤侵蚀逐渐从单纯的技术问题变成了复杂的社会问题，甚至被提到了威胁国家安全这一战略高度。唯其如此，水土保持的宣传才足以打动人心，水土保持的重要性和迫切性才逐渐得到人们的广泛认可，使国家干预成为可能。本内特在水土保持宣传方面的成功，离不开其所在的农业部的大力支持。在很大程度上可以说，“新政”之前的30余年间属于美国水土保持的科学研究和启蒙宣传阶段，是“新政”时期水土保持进入到立法与实施阶段的前奏和基础。同时，水土保持被提到国家安全这一战略高度，实际上也可以反映国家安全概念在“新政”前后已经从传统的国防军事层面扩展到了非传统的经济与生态层面。此外也应看到，“新政”之前水土保持的研究和宣传虽然取得了明显成效，不过，限于当时有限的信息，大体而言还只是初步的，以定性研究为主，但却奠定了延续至“新政”乃至战后以来美国水土保持研究和宣传工作的框架，为未来开展这方面的工作指明了方向。

(在本文写作过程中，中国林业科学研究院卢琦研究员、浙江师范大学孙群郎教授提出宝贵建议，中国社会科学院大学历史学院博士生廖毫挥协助收集了不少材料，特致谢忱。)