提高土地储备成本管控效能对策以北京市为例

张雪

[摘要]  土地储备是土地资源管理中极为关键的环节，对于调控土地市场、盘活城市存量土地资源等方面均具有非常重要的影响，因此采取措施提高土地储备成本管控效能是极为重要的。目前，我国虽然已经出台了大量的政策法规，对土地储备工作给予了支持，但依旧存在缺少资金补充、成本管理体系不完善、财务成本高、土地储备周期长、成本资金难以回笼等方面的问题。基于此，要完善土地储备资金结构，构建土地补偿定价体系，建立完善的全过程成本控制体系，扩宽融资渠道，减少土地储备成本支出，压缩土地储备周期，提高土地出让速度。

[关键词]  土地储备；成本管控；土地管理；征地补偿

[作者单位]  北京市规划和自然资源委员会延庆分局

各级人民政府在相关法律法规所批准的权限范围内，通过收回、收购、征用等方式取得土地使用权，并对其进行储存或开发，同时向社会提供各类建筑用地的行为称为土地储备。在对土地储备的过程中，所涉及的成本不仅包括前期费用、征地补偿费及相关税费、收购补偿费、房屋征收（拆迁）补偿费及相关费用，还涉及市政基础设施建设费用、利润或管理费、两税两费、审计费、清算费用等。从开发角度看，总体上土地储备成本包括土地使用权取得成本、土地前期开发成本及土地持有成本。

土地储备成本管理过程中存在的问题

资金补充体系不健全。我国土地储备资金的来源主要包括四个方面：政府预算资金、土地出让收入、发行债券和其他金融机构贷款。目前，我国用于土地储备的资金大部分来源于政府预算资金，财政拨款是政府部门为保证土地储备体系顺利运行，而对土地市场进行的宏观调控手段。但由于土地储备需要投入的资金量大、资金应用周期长等原因，致使财政拨款不能满足土地储备对资金的需求，导致其在土地储备方面发挥的作用较小。同时，国家财政部门对于资金的拨付通常有固定的投资计划，会根据所制定计划进行资金拨付，所以财政拨款具有一定的不确定性和不稳定性，在一定程度上影响着土地储备的运行。

此外，政府资金拨款的数量、资金占用量相对较大，加之土地储备运作周期较长，地方政府财政的实际收入远低于其支出，这使得政府财政部门拨款的土地储备资金来源难以满足实际需求。如果政府的支出和收入不够均衡，那么土地储备成本管理也会变得更加困难。而按照土地储备阶段来看，土地储备成本又可以划分为购置成本、开发成本、持有成本。土地购置成本是获取土地的费用，包括征地、安置补偿和税费等；土地开发成本包含了土地建设和配套设施建设的费用；土地持有成本主要包括融資风险。而目前北京市地方政府财政收入与其支出之间严重失衡，土地出让收益又具有滞后性且受市场波动影响较大，这也在一定程度上导致了土地储备成本管理的落差。

缺乏有效的内部成本控制机制。首先，土地储备内部成本管理机制不完善。土地补偿缺少明确标准。虽然国家相关法律法规对集体土地使用权的获取以及国有土地上房屋的征收补偿标准作了明确的规定，但是缺少超转人员安置费用的规定，只是概括性地规定“确保超转人员待遇不降低的同时降低土地成本”，为政府与安置房都留下了较大的议价空间。在进行棚户区拆迁时，超转人员的基数是较为庞大的，部分区政府（管委会）的安置难以满足当前的超转人员基数。这就增加了超转人员安置费用的不确定性，导致区域内同类型土地的储备成本相差较大，而这不仅会影响土地储备成本，还会使国家财政面临一定的压力。

其次，土地储备工作不是某一个部门就能够单独进行的工作，其需要不同职能部门的员工共同配合参与，这就使整个土地储备工作中需要进行成本控制的部分增多。由于各部门之间缺少有效的沟通，导致各部门工作不协同，在成本管控过程中，无法有效地将各部门的成本进行统一控制，从而影响了实际管控工作的效率。

土地储备财务成本扩大。土地储备是各级人民政府按照法定程序在批准权限范围内，对依法取得土地使用权的土地进行储备或前期开发整理，并提供建设用地的行为。这需要大量的资金注入，而国家的财政拨款难以满足土地储备工作的资金需求，因此土地储备机构就会积极寻求各方资金的支持，这就会导致实际工作中地方债务资金利息成本增加。地方发放债务资金虽然有一定的限额，但是由于土地的出让周期较长，不能及时获得土地出让利益偿还地方债务资金。随着时间的增加，地方债务资金的财务利息也在不断地扩大，最终导致土地出让利益难以完全偿还地方债务资金，从而增加了土地储备成本，还为土地储备工作带来一定的风险。

另外，金融机构的过度参与也会导致土地储备财务成本扩大。向地方金融机构进行贷款是最常见的资金寻求方式，然而在这个过程中，各金融机构希望在土地储备工作中为自身谋取利益，通过不断收紧信贷投放来增加话语权，使土地储备机构难以根据政府的宏观调控来进行土地储备。这就导致在资金注入方面，政府部门处于劣势地位，而金融机构掌握土地储备工作的主动权，政府不仅无法对市场中的土地资源进行有效的调控，还会增加自身的土地储备成本。

土地储备周期过长。目前北京市的土地交易市场中，土地资源主要用于房地产的开发，因此房地产市场的波动在很大程度上影响土地储备工作的进行。首先，房地产市场存在固有的变化周期，在各阶段进行变化的拐点是无法精准抓取的。这会直接影响土地储备工作的资金周转。在房地产市场处于繁荣阶段，就会增加土地出让收益，使土地储备工作的资金能够高速流转；在房地产市场处于低迷阶段，大量土地流拍，使得土地储备机构难以及时变现土地，成本不能及时收回，还需要持续投入持有成本，增加土地储备成本，使土地储备机构面临一定的财务风险。其次，房地产市场的土地购入比例较低。对于房地产市场而言，土地资源是其能够维持发展的根本，但是目前大部分房地产企业对于拿地的积极性不高。国家统计局近期发布的一组数据显示，2022年1—9月，商品房销售面积较上年下降22.2%，商品房销售额同比下降26.3%。这反映出销售业绩不佳，房地产企业的流动资金不充足，继而影响其土地购入的意向。此外，从2021年各大房地产企业新增土地储备来看，大部分的房企都拥有足够的土地储备，足够其进行2—5年的开发。房地产市场不再购入土地资源，就会使土地储备机构所囤积的土地无法脱手变现，这不仅会增加土地储备成本，还会因土地收购成本资金来源的多样化，给企业带来一定的财务风险。

提高土地储备成本管控效能的对策

完善土地储备资金结构，构建土地补偿定价体系。土地储备工作最为关键的就是资金的支撑，在国家财政拨款不能完全满足土地储备工作成本支出的情况下，土地储备机构就需要不断地完善其资金结构，使其能够正常运行。首先，设立土地储备專用资金。土地储备机构可以将土地出让收益进行整合，成立土地储备专用资金，再由财务部门统筹管理，通过对政府宏观政策的把控与成本的有效控制，进而实现资金的有效利用。同时在进行融资时，合理分析出资比例，保证土地储备机构对土地储备工作的主动权。其次，土地储备是一个周期较长的工作，在实际的工作中，由于土地出让需要一定的时间，以至于其收购成本难以快速收回，甚至还会产生一定的持有成本。在这种情况下，部分已完成项目的土地储备工作，对还未出让或未计划开发的土地可以临时利用。这不仅可以避免这部分土地资源闲置浪费问题，还能产生一定的收益，在一定程度上也缓解了土地储备机构成本资金不足的压力。除此之外，政府相关部门要充分考虑评估定价的标准，建立完善可行的土地补偿定价体系，以保证土地定价合理开展。

目前，北京市征地区片综合地价按区片范围从7.5万元/亩到90万元/亩不等，其中海淀区、丰台区价格排在首位，达到了 90 万元/亩。近两年以来 ，北京市征地范围涉及各个区，通过对比可直观地了解到其不同的土地补偿定价，以及差异化的补偿方式。

建立完善的全过程成本控制体系。在土地收购方面，国家已经出台了大量的文件，对土地的收购补偿标准进行了严格的规定，但是对部分国有土地的收购补偿依旧存在一定的不确定性。因此，在实际土地储备工作中，要不断健全土地储备成本管理体系。政府要发挥其宏观调控与监督管理的职能。土地储备是政府进行土地宏观调控的重要手段，因此土地储备机构要将土地价值发挥到最大，合理分配土地的使用，优化土地资源配置。政府除了具有对土地的宏观调控职能外，其监督管理职能也不容忽略，因此应积极调配各方效益。在土地储备的价值取向上，当出现政府利益、个人利益与社会利益相互影响的情况，政府应首先考虑社会利益，保证土地储备的利民性、公开性与科学性。

北京市于2018年实施新的土地资源整理储备办法，新办法将土地收储对象由宗地改为规划实施单元，通过整体统筹规划实施单元的土地资源、开发建设、成本控制等实现多规协同。在新政策的指导下，建立健全完善的项目事前、事中、事后全过程成本控制制度势在必行。项目启动前，需开展好相关前期研究工作并预估成本。如各地方政府应在国有土地上非住宅房屋征收前，对其进行明确的评估和制定完善的补偿机制。国有土地上非住宅房屋的征收是当前土地储备工作的重点环节，我国用于储备的土地多属于国有土地。以北京市延庆区为例，其在对大榆树镇下屯村的国有土地上非住宅房屋（地号A-21-05-0016-1）进行征收时，不仅针对该地区的非住宅房屋做出了有效的评估，还出台了《延庆区大榆树镇下屯村棚户区改造和环境整治项目（回迁安置房建设项目）非住宅房屋征收补偿安置方案》和规定了已办理登记房屋与未经登记房屋的认定标准，并提出了货币补偿与产权调换两种补偿方式。除此之外，还明确了停产停业损失补偿由房地产价格评估机构依据《北京市国有土地上房屋征收停产停业损失补偿暂行办法》（京建法〔2011〕18号）给予补偿。产权调换则是评估公司对被征收房屋、产权调换房屋分别评估后进行差价结算的行为，多退少补。政府明确了征收评估与补偿办法，并在相关网站上进行公布，能够有效地减少在土地储备工作中产生的纠纷，使国有土地上非住宅房屋征收工作拥有明确的成本预算。项目实施中，加强协调配合，缩短征收时间。如在土地取得和土地开发阶段，成本主要包括土地补偿费、安置补偿费、必要的前期开发费用（七通一平）等，此类成本需及时办理项目竣工财务决算和结算，使得项目预算、决算有机衔接，形成相互制约的成本管理机制。项目供应后，对投入的储备资金实行绩效考评，考评结果作为事业单位绩效工资分配的重要依据，并组织实施改进工作的相关措施。

扩宽融资渠道，减少土地储备成本支出。土地储备所需的资金较为庞大，不能仅依赖于国家财政与土地储备机构的自有资金，还需要通过社会融资来获取资金，例如与金融机构的业务合作等，所以扩宽融资渠道是十分必要的。土地储备机构在与金融机构的合作过程中，可以通过资源置换、联合露出、联合活动以及联合产品开发等合作方式，使土地储备机构获取足够的资金，金融机构也能有一定的利益可图，同时还保证了政府对于土地储备工作的主导性地位。土地储备机构还可以成立投资理财中心，开发证券以及土地开发信托等产品，这样不仅使土地储备机构能够提前获取一定的成本资金，还可以将土地出让的不确定性平均分摊于投资者身上，进而降低土地储备的财务风险。

同时，使用PPP融资模式。PPP融资模式是指“公共私营合作制”，也就是说政府与私人组织合作建设城市基础设施项目。在进行土地储备工作时，土地储备机构可以充分引入社会资本的力量，通过PPP模式来进行融资，成立相应的土地储备公司，同时由政府作为主导力量，从而吸引社会资本的融入。社会资本仅进行资金的投入和获取后期土地出让利益的分成。这样的模式不仅能够实现土地储备成本的最小化，而且保证了政府对土地储备工作的主导性地位。

缩短土地储备周期，提高土地出让速度。为解决房地产领域规范化管理不足、开发项目周期长、历史遗留项目清理乏力等问题，北京市规划自然资源委于2021年制定了土地储备开发项目实施模式分类处理工作方案，并在全市范围开展分类处理工作。截至2022年4月，北京市有14个区共145个项目（约5750公顷）通过主体变更、资金保障模式或范围调整、撤项等方式进行分类处理。这使政府对土地储备资源的管控能力得到强化，并为缩短土地储备周期，提高土地出让速度提供了抓手。

同时，北京市通过加强存量建设用地利用潜力的调查，对“批而未供”项目用地建立台账，每年按照批而未供基数的25%定期定量按指标消化历史遗留项目，以提高土地出让速度。

此外，土地储备机构应进一步做到明确项目竞拍标准，促使有拿地意向的开发商在满足标准的前提下能够快速精准地购入意向土地资源，使土地储备周期大大缩短。例如北京市朝阳区孙河乡前苇沟组团棚户区改造土地开发项目002、003R2类居住用地地块，竞买保证金为81000万元。该项目的竞拍标准为参加竞买的企业须具有房地产开发资质，可以独立竞买也可以联合竞买，联合竞买的联合体各方须同时具有房地产开发资质，同一企业及其控股的各个公司不得参加同一宗地的竞买。这就发挥出了筛选和门槛的作用，避免一些资质不过关的企业浑水摸鱼。该项目还要求竞得人和竞买人不得在宗地竞买期限内要求撤回其竞买报价，不得提供虚假证明文件或隐瞒事实，以上这些都可以让开发商的项目落地变得更加规范标准。