数字经济背景下地方政府治理路径探索

杨馨瑜

摘   要：数字经济时代的来临让数字治理成为政府治理新形态，数字经济给地方政府治理带来了新的挑战和机遇。在数字经济赋能治理数字化转型过程中，地方政府在治理理念转变、治理效率提升、治理结构改善三个方面面临挑战。对此，可以从转变治理理念，打造数字经济下的开放式治理；提升治理效率，融通数字经济下的标准化治理；完善治理结构，实现数字经济下的多元化治理等方面来探寻数字经济背景下地方政府治理新路径。

关键词：数字经济；政府治理；数字政府；路径创新

中图分类号：F299.23；D035.5        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2024）06-0114-04

引言

党的二十大报告明确提出，“加快发展数字经济，促进数字经济和实体经济深度融合，打造具有国际竞争力的数字产业集群。”[1]2022年6月国务院印发的《关于加强数字政府建设的指导意见》中明确提出，“以数字化改革助力政府职能转变”，促进政府治理各方面改革创新，推动政府治理法治化与数字化深度融合[2]。这是在宏观政策层面为数字政府治理提供的指引。在数字经济时代，地方政府治理路径创新与数字经济发展密不可分。《二十国集团数字经济发展与合作倡议》中将数字经济定义为“以使用数字化的知识和信息作为关键生产要素、以现代信息网络作为重要载体、以信息通信技术的有效使用作为效率提升和经济结构优化的重要推动力的一系列经济活动。”

数字经济为地方政府治理提供的数字化手段新赋能主要集中在以下三个方面。一是数据驱动。地方政府可以通过数据经济时代的大数据分析技术，深入挖掘所需要的数据，通过数据有针对性地进行科学精准决策。二是智能服务。数字经济时代为政府提供新的数字技术，政府可以利用数字政务平台为公众提供高效便捷的服务。三是信息共享。公共数据的开放可以有效提升部门间的协作效率，推动多元治理，实现治理的整合与优化。在数字经济时代，传统的地方政府治理模式已经无法满足新的环境，必须将地方政府治理放在数字经济的大环境下才能深刻把握历史命题的重大意义。数字经济在给地方政府治理带来新挑战的同时，也势必会赋能地方政府治理的路径创新。

一、数字经济背景下地方政府治理面临的新挑战

（一）地方政府治理理念需转变

数字经济时代的快速发展推动了数字技术在地方政府治理中的应用，数字治理的理念随之形成。数字治理打破了传统地方政府治理的限制，为各部门之间的相互联通提供了技术支持，使跨部门的协同合作具备了可操作性，各部门之间的边界划分和各自分工的设定变得不再合理，府际关系由此改变，地方政府纵向间的治理边界限制被打破。数字经济助推了地方政府治理中合作理念的转变。开放式的政府治理需要各方主体的加入。这种理念转变不仅是在地方政府部门与部门之间的协调配合，也需要在地方政府与社会公众之间搭建起合作性质的开放式关系，地方政府及时公开信息数据，公众对政府工作进行监督。传统治理理念中，地方政府一直是作为行政管理者角色存在的。在数字经济背景之下，治理观念进行重塑，地方政府需要以新的角色面对公众，从观念上将自身定位为数字治理理念引领者和服务提供者角色。地方政府要以更加积极的态度去面对数字治理过程中面临的各项挑战，改变传统的封闭式边界管理理念，向开放式的合作服务管理理念转化。

当前，我国各地政府都在积极推行数字政府建设，但是有部分地方政府还无法实现开发式的合作服务型治理。在这个过程中面临的障碍主要有以下三个方面。一是在数字治理过程中虽然治理技术层面有了很大改善，但最重要的部分，地方政府工作人员在意识层面还没有融入数字经济时代中的数字治理思维，尚未形成合作开放服务的工作理念。二是整体性治理意识的缺乏。传统治理思维下，地方政府不同部门之间各自为政，还存在许多政务服务无法在同一平臺以统一标准办理的情况，这显然是不符合数字经济时代特点的。三是数据开放程度较低。封闭式的治理模式会导致地区差异化的形成，在一定程度上也会造成资源的浪费和重复建设，不利于共享型治理格局的形成[3]。

（二）地方政府治理效率须提升

数字经济赋能地方政府治理要求在数字治理效率方面有大幅提升。传统的地方政府治理往往效率低下，不同区域、不同部门之间存在机制性阻碍且难以打破，主要表现在信息在横向部门与纵向层级之间的流通无法顺畅进行、数字平台间的数据共享程度低等。这就意味着容易产生难以对接的“数据孤岛”和难以跨越的“数字鸿沟”现象，使地方政府治理效率大打折扣。随着数字经济时代的来临，大数据、互联网等现代化数字技术的快速发展，地方政府各部门之间也需要逐步实现信息资源公开管理、政务服务协同办理，以初步达成部门间的一网通办[4]。数字经济背景下，数字治理模式的开放性可以简化政务服务的办事流程，精简地方政府治理程序，向民众提供更加便捷高效的服务，最终实现地方政府治理效率的提升。但当下我国地方政府数字治理因为数据安全得不到保障，以及技术应用不全面等问题，致使地方政府数字治理的效率一直无法提升。具体有以下表现。

第一，地方政府无法有效对接群众需求，数字治理技术应用缺乏创新。当下数字治理平台尚未实现一体化，信息层层递进的过程中会产生误差。根据《省级政府和重点城市一体化政务服务能力评估报告（2022）》显示，地方政府数字治理虽有较大推进，但与公众需求相比仍旧存在差距，应用范围不够广泛、形式主义等问题仍旧存在，数字技术的应用并未落到实处。

第二，地方政府数字治理协同发展能力不足。数字经济背景下要求各地政府之间协同发展、合作共促。目前，由于我国不同区域之间地方政府数字治理发展水平存在较大差异，难以进行协同合作。目前我国除了东部等部分地区在审批服务大数据应用方面比较成熟外，多数地区数字治理与人工智能、云计算结合还是不够紧密，时常出现线下重复填写信息、多部门多次审核、网络操作系统时常瘫痪等现象[5]。这种差异化的发展会导致数字治理的合力难以形成，同时，数字经济赋能地方政府数字化治理是数据资源流通的过程，但不同地方政府层级与纵向部门数据资源都有各自的使用规则，审批过程繁简不一，直接导致数字治理协同性差，进而引发治理效率低下问题。

第三，数据安全性无法有效保障。数字经济时代的人工智能以及云计算技术加速了数据的全景式运用和快速流通，这就给信息安全带来了巨大的不确定性与风险性。目前，部分地方政府数字治理平台网站建设安全隐患严重，被入侵风险大，防控技术不成熟，一些人为的恶意攻击和未知的病毒入侵会窃取数据，危害政府公信力，危及公众信息财产安全，严重时甚至会造成社会动荡，极大程度影响了地方政府治理效率。

（三）地方政府治理结构需完善

数字经济为地方政府治理赋能的重点突破口在于完善尚未优化健全的结构，治理结构作为数字治理体系的框架性层面，其中存在的问题不容小觑。纵向层级间的贯通与横向部门间的协同是数字治理的串联方式。但是，在数字治理的实际运行过程中，地方政府常常会陷入治理误区，盲目追求绩效最大化，过分在乎自身利益，忽视相互间的协作效益，以至于“数据孤岛”现象出现，多级聚合、各方融通的治理机制无法顺利运转，严重制约了地方政府数字治理的发展进程。地方政府数字治理结构层存在的问题主要集中在以下三个方面。

第一，没有很好利用数字经济大环境为数字治理结构改善提供基础性铺垫。数字经济为政府治理带来了数据这一价值性极高的生产要素，但地方政府能否把握住数字经济时代带来的机遇且高效配置好数字资源还是一个有待商榷的问题。在数字治理结构的数据资源配置这一基础性层面，部分地方政府还无法做到公共数据资源的流动渗透，在公共资源的交易上还无法做到数据资源的开发导向，公共资源管理信息系统的安全可靠性有待加强。

第二，数字治理体制机制不健全，无法为地方政府进一步建设数字政府提供强有力的支撑。对于数字经济时代地方政府治理的数字化转型而言，多元化主体参与治理是大势所趋，地方政府如何发挥好牵头作用，在不同部门层级之间建立起完善的数据沟通共享机制，减少层级部门间的数据交流障碍，是目前值得深思的问题[6]。除此之外，数字治理过程中，政府如何发挥好主体作用，搭建好数字治理的交流平台，让民众积极加入到治理中来，也是具有挑战性的任务。

第三，不同层级地方政府部门间数字技术发展存在差异，数字贫困现象依旧存在。由于不同地区经济条件、发展水平不同，数字基础设施的建设成效有差距，东西部地区差异明显。在技术结构层面，一些落后地区缺少掌握数字技术的人才，数字平台建设存在难以攻克的技术难关。作为数字治理结构至关重要的部分，部分公众存在数字贫困现象，城乡差距在一定程度上限制了数字接入的权利，此外，群体差别使得部分老年人或是知识能力有限的人群被挡在了数字技术的门外。

二、数字经济赋能地方政府治理的新路径

（一）转变治理理念，打造数字经济下的开放式治理

地方政府治理理念的转变应当紧随数字经济时代发展的步伐，精準对接数字经济背景下的发展所需与民心所向。

第一，加强地方政府数字化人才队伍建设，强化数字治理观念。随着数字政府建设工作的推进，专业数字技术人才的缺口越来越明显，从整体来看，人才体制机制作用发挥不充分，部分人员存在技能与理念的不对等性。对此，应注重优化地方政府工作人员队伍培训，构建数字化环境氛围，提升政府工作人员数字综合软实力。

第二，健全多元协调治理机制，强化整体性治理思维。数字经济时代地方政府面临数字化治理的转型，在转型的过程中，要想实现良治善治，就必须以跨部门、跨区域、跨层级的协同治理为前提[7]。有效的数字治理模式需要地方政府中各地区各层级各部门的共同参与，利用好数字经济时代提供的大数据，以整体性治理理念为导向，以数字信息技术为手段，强调公民需求，以协调、整合、责任为治理机制，让作为治理主体的地方政府与作为治理对象的公众之间的关系由分散走向整体。

第三，开放数据平台，树立数据资源共治共享理念。在当下数字政府建立的初期，地方政府在数字治理中需形成系统化的操作体系，加深对数字经济时代数字化治理转型的理解，以统一的标准进行数据采集处理与分析，形成全方位的梳理、归纳、评估、使用为一体的高质量数据共享平台，再以政府数字平台为支撑，构建统一的数据交流规范标准，让信息资源公开共享。

（二）提升治理效率，融通数字经济下的标准化治理

要想让数字技术在地方政府治理过程中发挥最大的作用，就势必要融通数字经济下的标准化治理，对接社会公众的需求，发展纵横层级间的协作能力，注重数据传输过程的安全性。

第一，利用数字技术精准对接公众需求。通过公众反馈机制的建立，增加民众反馈的渠道，简化对接过程中的烦琐步骤，做到民众提出事项申请后相关政务处理部门直接接收；同时，能够将处理进度实时展示，让民众对进展情况有所了解。创新数字政务服务模式，应坚持以民众的需求为出发点，开发相应的平台应用，倾听民众心声，并且在服务流程结束后，民众可以对此次服务进行满意度点评，提出个性化改进意见，让民众参与到数字治理的环节中来，以求达成治理效率的跨层次性提升。

第二，提升数字治理的协作能力，减少政务服务过程中的耗时。提升数字治理工作效率的关键在于利用好数字平台的协同共治，各职能部门之间通过统一的工作标准落实好工作流程，减少信息不对称和信息壁垒等一系列问题的出现。各地方政府层级平台之间相互联通，利用好数字经济时代带来的数字工具与数字资源，让数据信息安全迅速地在数字平台进行流通。强化顶层设计，遵循统一的标准进行数字平台管理，规范部门间政务数据采集、交换、共享的标准，对数据的使用者和管理者进行定位，责权对等，促成治理主体间的良性协作，提升数字治理效率。

第三，强化数据安全保护能力。数字经济时代海量的信息交互也伴随着数据安全管理的挑战。为了减少信息隐私泄漏和数据随意滥用的风险，政府机构在处理大数据时，可能会面临数据泄露的风险，导致个人隐私遭受侵犯。为了有效预防黑客攻击、缓解内部工作人员的失职行为、避免因第三方服务商在提供数据服务过程中造成的数据外泄情况，在数据传输过程中要使用加密技术，提升安全性。要求用户设置长密码以减少恶意攻击的发生，定期对核心数据和信息进行专门的维护和多重储存，加强网络安全维护检测。数据安全领域的立法也不可或缺。我国在2021年先后颁布了《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》，但法律的实施仍需要通过配套条例和细分情况进行完善，维护好信息数据安全，以法律手段为数字治理的效率提高做好制度层面的保障。这也是数字经济背景赋能地方政府治理效能提升的一种路径选择[8]。

（三）完善治理结构，实现数字经济下的多元化治理

数字治理对治理结构有着较高的要求，为了让数字政府的建设顺利推进，地方政府必须要把握住数字经济带来的机遇，从打造良好数字治理体系、健全体制机制、解决数字贫困问题等方面着手。

第一，利用好数字经济生态系统，打造数字治理體系。数字经济的发展已是趋势与热点，数字经济生态带来了欣欣向荣的治理新常态，利用好数字经济时代的红利，提升数字经济的普惠性，让更多民众参与到数字治理之中且从中受益是地方政府的重要任务。为实现通过高效配置数据资源，减少“数据孤岛”现象的出现，各级政府及各部门要明确自身的职能。各职能体系之间职权对等，既在职能体系上相对独立，又可以通过数字技术实现治理工作的互通互联，让数据信息在数字平台间形成自由流通的闭环体系。利用好数字经济发展带来的机遇，推动其与数字政府建设的不断融合，为地方政府开展科学化决策、精细化治理、协调化合作提供更多的可能性。

第二，健全数字治理体制机制，加强各层级协调整合能力。沟通共享机制，多元主体参与。在数字技术层面，一方面，各层级部门要打通沟通共享机制，对信息共享平台进行迭代升级，拓宽数据共享范围，优化数据共享方式，改变僵化的体制、机制，减少阻碍数字政府治理结构转变的不确定因素；搭建好数据监管的制度性框架，并出台督促各级政府实现数据共享互通的法律法规，从制度层面为地方政府数字治理能力的提升拓宽空间。另一方面，通过数字经济对地方政府部门组织结构再造，改善当下层层传导、纵横交错的格局，用信息技术天然的分布式和去中心化优势，打破信息壁垒，打通治理边界，让更多主体参与到治理过程中来[9]。尤其是社会公众群体、政府要积极发挥数字治理过程中的主体作用，搭建好公众可触及的数字治理平台，减少沟通交流障碍，打造数字政府平台多元共治的格局。

第三，注重数字技术结构均衡发展，减少数字贫困现象。针对落后地区，地方政府要实行帮扶机制，对其数字治理平台搭建工作提供技术指导，帮助其打破信息壁垒，提供平等的数字技术供给，从数字基础设施建设层面做好保障工作，缩短数字接入鸿沟，改善城乡数字技术二元制的发展不平衡结构。要培养数字技术人才，在人才质量与结构上进行优化调整，引进大数据相关的高精尖人才，推出人才引进优惠政策，留住人才。关注数字弱势群体，对他们进行相关的培训，让他们也能使用数字技术参与到多元治理的环节中来。

三、结束语

数字经济作为新时代的重要经济形态，在不断发展中与政府治理深入融合，产生数字治理的新路径。地方政府须要在治理理念、效率、结构上改进，加深对地方政府数字治理理念的认知，提升数字治理效率，改善政府治理结构。目前地方政府对数字治理的路径探索还处于初始阶段，未来数字经济会为地方政府治理带来更多的可能性。各级政府要找准数字经济与政府治理新路径的契合点，积极应对数字经济带来的新挑战，把握住数字经济时代政府治理路径创新的机遇。

参考文献：

[1]   习近平高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗：在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告（2022年10月16日）[M].北京：人民出版社，2022：30.

[2]   国务院关于加强数字政府建设的指导意见.中华人民共和国国务院公报，2022（19）.

[3]   李韬，冯贺霞.数字治理的多维视角、科学内涵与基本要素[J].南京大学学报（哲学·人文科学·社会科学），2022，59（1）：70-79，157-158.

[4]   赵建华，杜传华.数字经济推动政府治理变革的机制、困境与出路分析[J].理论探讨，2022（2）：154-158.

[5]   刘淑春.数字政府战略意蕴、技术构架与路径设计：基于浙江改革的实践与探索[J].中国行政管理，2018（9）：37-45.

[6]   张腾，蒋伏心.数字时代的政府治理现代化：现实困境、转换机制与践行路径[J].当代经济管理，2022，44（1）：1-8.

[7]   魏成龙，郭诚诚.赋能与重塑：数字经济时代的政府治理变革[J].理论学刊，2021（5）：51-58

[8]   衡容，贾开.数字经济推动政府治理变革：外在挑战、内在原因与制度创新[J].电子政务，2020（6）：55-62.

[9]   赵永进.数字经济赋能政府治理创新的内在逻辑、现实需求与路径选择[J].领导科学，2022（4）：100-103.

[责任编辑   柯   黎]