土壤环境管理难点及对策研究

区静文

（广州市城市规划勘测设计研究院，广东 广州 510060）

引言

土地是实现可持续发展的关键生产资料，对“美丽中国”的构建起着举足轻重的作用，对促进我国生态文明、保障生态安全具有十分重大的意义。目前，我国已经初步建设了一系列土地环境治理制度，并提出了构建区域土地环境治理制度的基本指导思想，但是，在具体的实践操作中，还存在一些具体的问题。基于此，本文对我国土壤环境管理进行了系统的分析，并对其管理难点及对策进行了探讨，以期对我国土壤环境治理管理提供借鉴。

1 土壤环境管理现状

1.1 土壤环境现状

2014年出台的《全国土壤污染状况调查公报》显示，我国境内土壤整体超标点位占比达到16.1%，其中，耕地超标率达到19.4%。我国土壤环境状况总体不容乐观，土壤污染成因复杂，危害严重，同时土壤环境监督管理体系不健全，土壤环境保护面临诸多挑战。

1.2 土壤环境管理现状

土壤问题复杂，现有的土壤治理工作相对落后，与国际先进国家相比，我国土壤污染治理缺乏有效的管理体系，在实际的管理上存在进程不足和水平落后问题。在立法设置上，我国2016年印发实施了《土壤污染防治计划》，该计划相对于大气和水污染防治的相关法律法规，出台较晚且为计划性文件，真正具备法律性质的《土壤污染防治法》在2018年才得以出台。虽然近些年来我国对土壤环境保护的关注度逐年提升，但实际上在管理效果和管理质量上依然需要补齐过往时间上的差距。近年来，我国不断出台新的法律法规，包括《污染地块土壤环境管理办法》《农用地土壤环境管理办法》《工矿企业土壤环境管理办法》等，彰显着我国土壤环境保护意识和总体发展水平的进步[1]。

1.3 土壤污染的特征

根据2014年4月环境保护部发布的《全国土壤状况调查公报》显示，我国土壤污染整体情况不容乐观，部分区域的土壤污染情况严峻，工矿区域、农田、城市周边都存在严重的污染情况。

根据近年来的数据信息和调查报告，可将我国土壤污染特征总结为以下几点。

1.3.1 土壤污染呈现区域化态势

从我国西北到东南、从东北到东南呈现镉、汞、铅多种无机污染物含量分布逐步增高的趋势。其中，镉污染集中于西南、华南区域，汞污染集中于长江以南区域和东南沿海区域，铅污染主要集中于珠江三角洲、闽东南及云贵地区。

1.3.2 土壤污染呈现流域性态势

我国土壤污染情况多发于河流沿岸区域，根据江苏省1：250 000多目标区域地球化学调查发现，长江沿岸镉污染显著，沿岸两侧的冲积层土壤出现了明显的镉富集带。根据资料调查可知，湘江流域、资江流域、刁江流域、珠江流域等也都存在不同程度的污染物富集，这一情况主要是由于工业发展下污染物排放导致的金属污染物富集并集中于各个流域的沿岸。

1.3.3 高背景地区重金属污染突出

我国西南地区金属污染背景值远高于全国土壤背景值，这主要是因为当地重金属高含量岩石风化后形成沙土并释放在土壤中，进而加大了地区重金属污染的严重度。同时，黔南地区一些土壤在重金属高背景下，土壤酸化使重金属溶出，造成迁移形成污染扩散[2]。

2 土壤环境管理难点

2.1 缺乏明确的管理目标

目前，我国各地均十分重视土壤环境管理和污染管控的工作，对土地资源开发利用中存在的土壤污染问题制定了相关的治理对策。然而，在工作的具体实施过程中，由于相关部门在观念上对这项工作没有足够的关注，也没有形成足够的监督，造成管理工作没有一个清晰的管理目标，工作安排具有随机性，从而对工作的实际效果产生了很大的负面影响。

2.2 缺乏充足的数据支持

“十三五”期间，国家组织开展了全国土壤污染状况详查，基本摸清了全国农用地和企业用地土壤污染状况及潜在风险的底数。但是，由于土壤污染空间变异性大而且来源维度多，仅通过有限的点位数据不足以支撑污染风险的综合评价和风险区域的划分。目前，还缺乏完善的污染地点土壤特征及分布数据库，对污染源分布、扩散途径、污染物种类、敏感受体等信息进行收集，导致土壤污染识别与风险管控策略提出等工作的开展受到阻碍，使得区域土壤污染管理政策被架空。所以，要真正实现对土壤环境管理的整体规划和布置，建立一个完备的基础数据库是当务之急。

2.3 缺乏必要的资金投入

充分的经费支撑是成功、有效实现受污染土地治理工作目的的重要保证。在没有经费的情况下，工作必定会遇到困难。由于土壤污染问题存在明显的滞后性和隐蔽性，因此处理成本更高。大量的投资往往阻碍了对污染土地的治理。目前，污染地点的治理责任人比较分散，其责任主体也比较模糊，这会造成不能确定被污染土地的责任主体和无人管理两个后果。如此一来，土壤管理和污染处置就需要由地方政府全权负责，很大程度上加深了土壤污染影响和经济性问题。

2.4 土壤污染防治立法滞后

我国于2017年审议《土壤污染防治法》，并于2018年开始实施。该法虽然在一定程度上遏制了土壤污染问题并提供了法律意义上的保障，但是基于法令出台时间限制及完善性不足，该法令依然无法实现对全国多样的污染情况和土壤管理问题进行全覆盖，法律约束性和保障力不足，难以适应土壤污染防治的现实工作需求。

2.5 企业公众环保意识薄弱

我国土壤污染防治的工作起步较晚，在监督的过程中，很多的工业企业并没有认识到防治污染的重要性。与水污染和空气污染相比，土地污染的影响和表现并不那么直观，必须通过严格的科学筛查和设备检测才可以明确污染物和污染情况。因此，土地污染从污染到造成严重后果，是一个逐渐积累起来的漫长过程，企业和公众也很难意识到土地污染的出现以及其所带来的影响。当前，以公益为目的的防污减排教育和各类宣传工作，也主要针对空气、水体等部分，而对土地污染的宣传力度不足，导致公众对其认识不够，制约了受影响区域内的土壤环境治理。除此之外，现在的土地环境信息公开的主要对象是政府，而政府的土地信息网络体系的构建还不够完善，各个地区的环境信息公开过程不尽相同，而且所公布的数据往往太过专业，缺少解释和分析，因此，公众所能获得的信息具有不对称性，能够获得的内容和渠道也很少，这对土壤污染的防控工作是不利的[3]。

3 土壤环境管理对策

3.1 构建完善的土壤环境修复标准体系

当前，我国土壤污染和土壤管理工作存在制度上的不足和体系上的问题，亟需一套能够对现有土壤污染情况进行有效遏制的标准体系和修复保障制度，这就需要在明确我国土壤污染类型和问题的基础上，提出各类标准要求。要对工业生产领域的高污染，低效率产能进行淘汰，对居民日常生活污染的保护意识进行宣传，而对于部分已经明确污染的场地，生态环境部门则要及时采取限制和保护措施，在对现有污染问题进行控制的基础上进行处置。我国现有体系制度的建设，需要注重对国外先进经验的吸取，并与国情相结合，基于最新出台的各项准则，对现有的修复技术类型、生态环境评价、污染物监测分析方法等进行优化，同时评估其实际具备的修复技术水平，最终构建符合我国现实需求的标准体系，为未来工作的开展提供规范性的指导。比如，美国土壤环境管理体系先后颁布了多项专项保护和管理法，对污染土地的筛选、评估、修复、保护进行了官方指南和分层次架构，有效地提升了污染土壤的管理效果。基于这一经验，结合我国实情，推行更为全面的标准体系建设，对《土壤污染防治法》进行进一步完善，并设置相应的配套措施和标准体系，包括土壤污染责任认定、土壤生态环境损害赔偿、土壤污染风险评估等，将土壤污染的修复结合优先权管理，保障污染土地可以得到及时有效地修复管理。

3.2 构建污染场地信息管理系统

为了加强对污染地点的土壤环境治理，必须利用现代化的科技手段，跟上时代步伐，对土壤修复技术进行持续的创新，从而提升污染地点的土壤环境治理工作的效能，保证最终的治理效果。要加大对土壤修复技术的研究力度及对技术的投资力度，开发出与国内污染地点的土壤环境状况相适应的修复技术，提升技术的转化效率，为进行污染地点的土壤环境治理工作提供必要的技术保证。

一方面，我国应积极开发污染物场地修复决策系统，该系统是指通过专家评判、软件模拟等方法，为决策者在污染修复处理前，制定经济性和效果效率相平衡执行方案的系统。该系统在应用中可以实现基础数据分析、修复目标确定、修复方案优化等，可以有效改善修复方案决策效果和质量。当下，关于该系统框架的设计各个国家均有研究和涉足，包括意大利的DESYRE修复框架、加拿大的URREM修复框架等。我国现有框架体系研究，主要是基于USEPA超级基金场地修复决策经验设计的框架体系，包括资料收集和污染场地调查、修复目标的确定、修复技术筛选、确定修复方案等环节。为了提升修复框架的效果，可以在框架中应用决策分析方法、成本效益方法、生命周期评价法等数字模型方法进行优化，实现修复技术筛选、修复成本估算、修复方案优化等的落实。

另一方面，可以积极应用大数据技术，这对于污染问题这种具备显著时空异质性问题具有很好的支撑应用价值。在土壤污染处理中，通过大数据技术和场地环境管理的融合，可以大幅度提升污染识别和风险管理效果，尤其是通过遥感技术、网络技术等多技术的应用，可以实现土壤污染数据采集范围和深度的提升，以及数据关联分析和实时数据并行挖掘的决策。比如，通过土壤及水资源污染等数据的感知和收集，可以实现场地综合评价下的未知污染识别和已知污染明确。

3.3 加大管理资金投入

资金是治理与管理土壤问题的物质基础，也是关系后续工作开展的重要保障。加强财政投资是保证项目实施的基本条件。关于资金投入，重点有如下几个方面。

首先，建立和健全基础设施。在进行土壤环境治理与治理的过程中，需要使用到很多特殊的装备和基础设施，而这些装备的购置费用相对较高，所以在投资中所占的比重也很大。有关负责人要充分利用自己的主观能动性，对基础设施的投资进行合理的控制。

其次，人力上的投资。与以往的土地环境治理与管理工作相比，现代社会中，有关产业不仅需要更多的专业人才，还需人才具有更多的责任心，所以需要在土地环境治理人才方面给予相应的投资，为土地环境治理工作能够顺利进行打下良好的人才基础。

最后，拓展土壤污染防治资金来源。为了缓解我国土壤污染管理资金紧缺的现状，应拓宽土地资源，构建土地资源保护基金体系。“土地污染防治基金”的资金可以从污染者付费、财政拨款、征收的环保税、社会捐赠等方面获得。应该以国家为主体，成立“土地污染防治基金理事会”，对基金的申请、审核、发放、使用和监督等环节进行规范，并尽快出台相应管理办法，以适应各地的不同情况。

3.4 完善法律和政策法规

我国目前的土壤污染防治法律依然需要继续完善。除了现行的《土壤污染防治法》需要健全外，对于土壤环境管理政策也需要出台配套的措施方法，如《污染地块土壤环境管理办法（试行）》依据环保部门的职责，对污染土地进行管理程序的规范和管理方式的明确，并基于此明确土地使用、土壤污染、专业机构等的具体责任和监管义务，做到主体责任明确。而对于污染地块的收储、流转应用等，则需结合“土十条”等，对现有部门联动监管机制进行强化，建立健全并明确成细化的具备较强操作性的技术规范，以便于地方部门科学执行。

3.5 贯彻落实公众参与原则

早在1996年颁布的《关于环境保护若干问题的决定》中，就提出了发挥各种社会组织的宣传和引导作用，建立健全公民参与机制。而在当下国内土壤污染日趋严重且环境保护日益受到大众重视的大环境下，上述要求具备更强的引导和积极作用。因此，相关单位应在《环境保护法》《土壤污染防治法》等法规的基础上，建立起一套完善的公共参与法制。在对土壤污染治理的重要法规体系进行调查的时候，还要健全土地信息披露体系和土地信息分享体系，将公众监督纳入其中，并促使各个社会企业学习环保知识，提高环保自律能力，提高政府的治理效能。在完善土地污染防控的法制和宣传的同时，还应该推动土地污染防控由“终端”向“全过程”转变，并对地方主要污染源企业的排放情况进行监测和报告，提高企业的曝光度，促使其依法、守法地开展排放活动，从而为土地污染防控工作提供有力的保证。

4 结语

土壤环境的污染已经成为一项需要国家重点干预和全面管控的工作。当下，国内土壤环境污染种类多样且问题严峻，因此相关单位应通过构建完善的土壤环境修复标准体系、构建污染场地信息管理系统、加大管理资金投入、完善法律和政策法规、贯彻落实公众参与等措施，实现高质量的土壤环境污染问题处置和土地保护。