“单套制”视阈下大型城建项目电子档案验收与管理工作思考

刘霞　周祺　张照余

关键词：城建档案；项目档案；电子档案；单套制；验收；主体责任；归档节点；标准化

2022年国家部分重点基建领域投资已接近2万亿元，预示着国家基建投资计划扩大，未来大型城建项目亦将呈现增多趋势。城建档案作为社会记忆的组成部分，是城市依法合规建设、管理的真实记录，包含工程建设过程的重要信息，具有珍贵的凭证与参考价值。自我国“十四五”规划以来，信息化与数字化革命推动各行业步入高质量发展阶段，工作效率稳步提升，但大部分城建档案的移交入馆仍停留在“纸质档案+数字化扫描”的“双套制”模式。与此同时，大型城建项目的档案验收与移交管理工作往往难度较大，尤其是2019年我国建设主管部门取消建设工程档案预验收环节后，在实施“单套制”背景下留存高质量的档案数据并为大型城建项目提供完善的电子数据归档与管理指导成为新的挑战。本文从项目单位与城建档案馆两方工作的角度尝试分析大型城建项目电子档案验收与管理的痛点与难点，并根据文件“前端控制”原则，对“单套制”验收与管理模式提出相关建议，以期为社会城建档案工作提供有益参考。

1 大型城建项目电子档案内容及特点

按照实施阶段划分，项目电子档案一般包括立项审批文件、设计文件、工程管理文件、施工文件、监理文件、验收文件、竣工文件等[1]；按照存在方式划分，项目电子档案一般划分为业务审批与合同文件类、图纸、音/视频等非结构化数据，以及存在于业务系统数据库的半结构化、结构化数据。与中小型项目档案相比，该类项目往往投入资金大、参与主体多、制约因素复杂，需要历经长期的立项、审批、勘察、设计、测量、招标采购、施工流程，这些因素导致大型项目档案验收与管理的难度大。

项目法人的档案部门和城建档案馆是城建项目电子档案实施全周期管理的关键所在，双方需要密切配合完成。2006年，国家档案局、国家发展和改革委员会联合印发《重大建设项目档案验收办法》，但该办法不能满足当前电子档案具体工作要求。直到国家档案局2018年更新的行业标准《建设项目档案管理规范》（DA/T 28—2018）和2019年发布的国家标准《建设工程文件归档规范》（GB/T 50328—2019）首批更新了项目电子档案管理方法。然而档案“单套制”进程中大型城建项目档案类目更复杂，形式更多样，具体工作则仍需进一步围绕项目特性打造更精细化的管控流程，以维护档案的真实性、完整性及安全性，并发挥凭证与参考价值。

2 电子档案验收和管理的难点与痛点

2.1 参建单位档案管理水平良莠不齐

2.1.1 管理主体责任模糊。大型城建项目一般由多个单位参与建设。这里分几种情况：其一，委托代建制度下的多建设单位。即项目委托方是投资单位，不参与项目建设过程；被委托方则是一或多个代建单位，不作为项目的全部责任方。根据《中华人民共和国民法典》第一百九十条，“委托代建制度推行目的就是使‘委托人不再充当发包人的角色，为了避免‘建、管、用不分的情况发生，尽量使委托人从施工合同的责任与义务中脱身”。其二，合作开发模式下多建设单位。由于项目体量与投资成本巨大，一般根据项目管理分工由多个建设单位合作：譬如有的单位负责设计管理，有的则负责采购与工程管理等诸多情况。其三，传统意义的多参建单位，即由建设方、监理方、施工方配合完成。其中施工方中总包对各分包单位管理需要强效的组织统筹能力。

近年来，一些大型项目法人拥有开发资源但并不具备良好的项目管理能力，转而委托/合作有经验的建设方，但实施过程中往往存在推诿扯皮的现象。尽管档案移交责任方属唯一的项目法人，但各参建单位难以形成统一的档案管理标准且重视程度大不相同，致使最终档案验收存在后补的情况严重，档案完整性、及时性、有序性、真实性都不尽如人意。这种因管理主体责任模糊导致流失档案数据的情况，将对项目和城市管理造成不可估量的损失。

2.1.2 归档节点不明确。电子档案管理水平同样体现在参建单位的归档节点把控方面。一般来说，项目法人依照城建档案馆接收档案的时间节点进行归档，如项目验收与竣工前后。大型项目中，规划与工程的不同时间段交叉着各专业（如报建、设计、施工等）的工作，这就意味着若工期较长则影响项目档案数据收集连续性，例如一些项目报建工作完成后一到两年才开始工程施工，不及时归档极有可能导致数据流失。因此，归档节点设置对于大型项目建设极为重要。目前各省市城建档案馆多参照《建设工程文件归档规范》（GB/T 50328—2019）设置归档与验收节点，建议分期归档或分部工程竣工后归档两个归档节点，但在监督与指导大型项目档案工作中发现，建设单位仍有继续细化归档节点的空间以改善档案不及时、不完整的现象。

2.1.3 项目人员与机构变动相对频繁。大型项目建设周期长，多出现业务人员或档案管理人员变动的客观情况。在工程管理信息化不完善的项目中一旦出现资料缺失，将难以找到相关负责人配合归档。此外，机构改革、调整也会不断发生，任务承接单位在合并、撤销或转移等过程中形成的项目档案会因缺少及时有效的档案处置而面临丢失或无法查考佐证。[2]这种情况会导致项目资料员重新编制文件、代签归档文件等不合规操作，档案的真实性及准确性无法保证。

2.2 电子档案系统建设缺乏标准化。项目电子档案“单套制”管理需依托项目信息化水平。其中，业务管理系统可实现业主、勘察设计、施工、监理等各主体多方统一协同工作，提升对工程项目的施工计划、进度跟踪、质量安全检查、监理和项目变更的管理效率，同时实现图纸、合同、模型及其他过程性数据的传递与整理，大型城建项目多采用如BIM、Primavera P6等专业软件；档案管理系統则独立于业务系统可满足电子档案管理需要的信息系统。比较成熟的项目法人一般会按照国家有关规定构建档案管理系统。目前可大致将城建项目的信息化程度分为三个等级：第一，没有完善的业务管理系统和档案管理系统，工程资料及档案纸质化管理；第二，拥有业务管理系统但未搭建档案管理系统，项目文件可线上线下流转使用但存档需纸质化管理；第三，同时拥有业务管理系统和档案管理系统，二者对接后可形成线上电子文件归档流程。据了解，全国处于第三等级的城建项目多由国/央企领头，而处于第一、第二等级的城建项目仍占比较大，这对开展“单套制” 归档与移交增加了难度，降低了时效性。

同时，城建档案馆信息化建设同样重要。当前我国部分区县城建部门已率先打造“城建工程智慧档案系统”，但由于各地方城建档案系统标准化不足，功能尚未统一，难以保证直接接收电子档案的完整性与合规性，该类系统大多不支持项目档案验收及档案接收工作。因此尽管信息化程度较好的项目也只能移交纸质档案后再由城建档案馆统一完成数字化工作。这便会导致移交工作效率低下、资源浪费的情况。自国家档案局2012年印发《电子档案移交与接收办法》后，开发支持线上移交功能的技术日趋成熟，建立全国标准化的城建电子档案接收平台理应是未来趋势。

2.3 电子档案数据质量难以保证

2.3.1 档案验收流程变更。2019 年，住房城乡建设部遵照国务院工程建设项目审批制度改革精神修改部令《城市建设档案管理规定》（建设部令第61号）和《城市地下管线工程档案管理办法》（建设部令第136 号），明确取消“建设工程档案预验收”流程。自此，全国各地逐步探索并施行“规划、土地、消防、人防、档案等事项联合验收，统一竣工验收标准，并出具验收意见”。[3]近年来城建档案管理机构在参与档案验收过程中更多依靠与行政审批部门的人为沟通，缺乏上位技术支持导致工作联动不足。联合验收的新模式实则减少了部分城建档案馆与项目的工作联系，这对保证项目档案质量增加了难度。

2.3.2 项目归档电子档案格式和存储媒体规范尚不统一。格式和存储媒体关乎电子档案的存在方式。《建设工程归档规范》（GB/T 50328—2019）中修订了建设工程电子文件的归档格式和归档电子文件储存媒体，但实际工作中的城建档案部门在管理电子档案过程中对其格式与存储媒体要求与规范并不统一。

文件格式方面，以江苏省为例，大多数城建档案馆以版式文件格式（如PDF或OFD）存储入库，但也有部分城建档案馆将接收的项目档案统一数字化为图片格式（如JPG）。这两种类型格式用于存储与利用档案的侧重点是不同的，未来经过长期存储后的效果也有所差别。例如版式格式倾向于固化文件数据，有较好的文件组织能力等；而图片格式可保证图纸等类型档案的图像质量，但难以进行全文检索。可以明确的是，简单以单一格式而不考虑利用需求的情况下以“单套制”模式归档是行不通的。

归档存储媒体方面，部分项目人员缺乏数据保护意识，尤其信息化不足的项目人员往往习惯将资料离线存储于PC端，而归档不及时、人员机构变更等主观因素或硬件损坏的客观因素都会导致数据丢失。归档后项目档案管理人员不及时备份同样对数据安全不利。此外，文件传输至移动硬盘、闪存盘、光盘等媒介过程也有可能因为不适当压缩受损。因此对大型项目电子档案存储方式的规范和指导还需细化。[4]

3 建议与对策

3.1 打通全周期线上档案验收与移交渠道。城建项目档案“单套制”管理的关键在于打通线上档案流转的渠道。线上移交的优势是处在系统内的信息数据、用户行为、系统日志等可以验证数据来源，减少人为干预，从而满足电子档案数据可溯可查。若将业务系统与电子档案系统间通过接口实现无缝对接、信息交互，更能够提升城建档案部门验收/接收大型城建项目档案数据的工作效率。根据电子文件管理理论与实践，文章拟将城建项目的电子档案数据流转分为前、中、后三個信息系统（如图1）。业务前端由建设方各业务系统作为主要归档数据源，涵盖OA办公、工程管理等多个子系统；中端为数字档案室系统，由在项目法人档案管理部门移交范围内且已归档数据组成；后端为城建档案部门所建立的数字档案馆系统，拥有支持各项目移交电子档案数据的功能。

打通此三类系统需支持城建档案部门对项目档案验收与接收工作均在线上进行。当然，系统需依据工作角色和节点设置不同的访问权限并保存系统日志。在项目档案工作的指导阶段，城建档案馆应对项目档案室系统的功能要求、业务子系统间的挂接性能、数据传输与保存的安全属性进行指导，保证移交档案数据的质量。在项目档案验收阶段，验收小组工作人员可访问项目档案室系统并进行抽查，不符合归档与整理要求的档案则做整改处理；在项目档案移交阶段，项目档案负责人需将符合移交要求的电子档案及其目录、元数据等提交至城建档案馆系统。同时为保证其凭证价值，需在移交时加盖时间戳及数字签名等。

3.2 落实管理责任主体与责任范围。上文指出，大型城建项目资金密集，参建单位多，项目法人不一定参与档案的管理工作，项目电子档案管理的责任与方法难以落实。因此，建议城建档案馆在项目开工阶段对项目法人和各主要建设单位档案管理能力进行初步考察，参与建设单位电子档案管理主体责任单位认定，并确认将负责单位的责任内容写入项目代建/合作的合同文本中。认定档案管理责任单位的考察依据从以下三个角度出发：第一，单位是否有专业人才，专业背景下的档案管理人员有较强的档案安全意识和相应的管理技术；第二，单位信息化程度是否良好，必要时考察其软硬件环境，如业务系统性能和服务器设备存放情况，这是“单套制”运行的前提和基础；第三，单位档案馆藏及利用情况，较好的馆藏和频繁的利用说明该单位具有良好的档案整理与服务意识，在项目中也将拥有一定行之有效的方法。

3.3 细化电子档案归档与验收节点。归档节点的设置可以提升档案的有效性和及时性，避免单一的归档节点导致档案数据丟失。除结合国家标准外，建议城建档案馆参照国家其他大型项目档案管理经验，并根据具体项目规模与工期及时指导项目档案负责人制定相应的归档节点，尽量契合项目运营节点。例如国家水利部颁布的《水利工程建设项目档案管理规定》中一系列严密的归档节点是城建项目可以借鉴的：“前期文件在相关工作结束时归档；管理性文件宜按年度归档，同一事由产生的跨年度文件在办结年度归档；施工文件（含竣工图）在项目合同验收后归档；建设周期长的项目可分阶段或按单位工程、分部工程归档；设备制造采购文件在相关工作完成后归档”等。在大型城建项目中，城建档案馆可以按项目施工阶段，如桩机、主体结构、外立面等进行档案验收以确保档案完整度。目前浙江省部分县区已率先细化归档与验收节点，推广全国范围的标准仍是必要之举。

3.4 助力提升电子档案移交质量。相对于传统纸质载体为主的档案，电子档案以其可篡改、载体依赖等特性对质量的要求实则更高。为防止档案数据丢失，项目电子文件整理一般应依照分类方案分别组成多层级文件信息包且包含文件背景信息元数据。笔者认为，项目电子档案质量目标可依照以下四个指标：第一，电子档案内容是否齐全完整、格式是否符合要求、与纸质或其他载体文件内容的一致性；第二，电子档案形成来源是否规范、可靠且能具备法律凭证效力；第三，电子档案载体是否具备长期存储的安全性条件；第四，电子档案是否信息组织有效，且具备资源共享的能力。这就要求项目的档案管理工作与项目管理深度融合。对城建档案馆来说，还需做到以下两点以提升接收的档案质量。

3.4.1 统一项目归档格式规范。电子文件归档格式除需符合国家标准以外，还需明确文件类型与利用需求并匹配至对应格式，必要时实行多格式归档与移交。文书类电子文件应采用版式文件格式归档，推荐OFD、PDF、PDF/A；二维/三维图纸类电子文件应采用源文件格式（如DWG、SVG、WRL、3DS）+版式文件格式（如PDF/E、STEP）的方式归档；照片/录像电子文件按照国家标准图像/视频文件格式归档，但在传输或利用情况下的压缩需要在合理分辨率范围内。另外，封闭格式文件必要时归档其专业软件，保证电子档案的可用性。数字化后的电子文件同样适用以上原则。

3.4.2 指导项目档案存储与备份。大型城建项目建设周期长，一些城市超高层建设甚至长达十年之久，为避免长期未移交电子档案有丢失或不可用的风险，建议城建档案馆对大型项目做好长期档案存储安全追踪与指导，要求大型项目按照县级档案馆标准对档案存储载体进行定期自查及異地异质备份。

4 未来展望

目前我国对于“单套制”的管理施行条件与技术尚且处于探索阶段，城建档案作为国家档案资源的重要组成部分，其“单套制”改革将有助于推动档案现代化发展。在不久的将来，随着建筑工程行业三维建模、行业数据治理的成熟发展，城建电子档案的呈现方式及“单套制”管理方式将不断拓展与丰富。我们仍应紧跟行业发展与需求态势，协同业务主体的同时进一步丰富档案管理思想与技能。

（作者单位：1.常州市金坛区城建档案管理中心 刘霞，档案科长；2.中国人民大学信息资源管理学院 周祺，博士研究生；3.苏州大学社会学院 张照余，博士，教授 来稿日期：2023-10-15）