盘活国有闲置资产的现实意义探讨

冯熙 冯舸

[摘 要]在当前的经济体制下，国有资产的合理利用和有效管理对于国家的经济发展和社会稳定具有重要意义。国有资产包括土地、房产、设备、股权等多种形式，其中，工业用地作为国有资产的重要组成部分，其利用效率直接关系到国家资源的合理配置和经济的可持续发展。然而，由于经济结构调整、市场变化、企业管理不善等多种原因，部分工业用地存在闲置或低效利用的现象，不仅浪费了宝贵的土地资源，而且影响了国有资产的保值增值。文章以五粮液集团工业用地盘活路径为例，分析了五粮液集团工业用地盘活的背景和过程，从实证角度探讨盘活国有资产的现实意义，提出了相关建议，以供参考。

[关键词]五粮液集团；工业用地；国有资产；盘活；现实意义

中图分类号：F275 文献标识码：A 文章编号：1674-1722（2024）08-0028-03

一、盘活国有闲置资产的现实意义

第一，为盘活国有企业类似闲置资产提供参考。

近年来，随着我国经济结构调整和产业转型升级的深入推进，国有存量资产经营管理面临着资产闲置、经营低效、流动性差、盈利能力弱等新的问题和挑战，影响了国有经济的活力和竞争力。

第二，为缓解经济下行压力提供方向。

当前，经济运行面临地方财政困难窗口期、地方一般公共预算支出高增长窗口期、地方债务偿还高峰窗口期这三个窗口期相互叠加的复杂局面。三个窗口期相互叠加带来的最大问题是政府预算收入增幅下降，尤其是地方政府，2016—2021年地方土地出让收入数额从3.7547万亿元增长到8.7051万亿元，2022年回落到6.6854万亿元[ 1 ]，如果将全国国有企业资产负债总额218.6万亿元盘活5个百分点，就有10.93万亿收入，超过地方土地出让收入最高峰8.7051万亿，土地财政向“国资财政”转型迫在眉睫，更不必说全国金融和行政事业性国有负债总额370.6万亿元盘活后释放的潜力。

第三，为促进地方经济发展提供动力。

一个地方辖区既有中央、地方国有企业，又有高校、军队等国有资产，将闲置资产盘活，无疑有助于增加地方财政收入，带动就业，促进经济增长。

二、五粮液集团工业用地闲置现状与盘活历程

五粮液集团是四川宜宾市国资委管理的地方国有企业，其下属安吉物流集团全资子公司四川安吉精密管业制造有限公司，2008年3月在成都市温江区投资的精密冷拔管项目，总投资15亿元，占地514亩，实际净用地约为410亩，其中有65亩签订了《国有土地使用权出让合同》但未办理产权证，目前土地性质为集体所有权土地。项目一期于2008年5月底开工建设，目前厂房（285105平方米）及宿舍（26777平方米）主体工程已基本完工，临新华路的行政技术大楼规划为14层（15718平方米），整个项目于2009年底停工至今历时15年，尚未验收。

该宗工业用地闲置资产呈现以下几个特点：大部分用地无合法手续；除成都海峡两岸科技园管理委员会规划建设局批准的总平图外，无完整规划、建设审批手续；工程体量大、占地面积广，时间跨度长，主体明确，无诉讼。

2009年该项目停工以来，温江区历届政府与五粮液集团双方多次沟通，尤其从2019年起至今，双方高层互访、座谈不息，往来不断，磋商频繁。2021年6月，五粮液集团与温江区政府签订《深化合作协议》，提出追加投资50亿元，打造医疗器械、生物科技、智能制造等主导产业，目前该项目由于某种原因搁浅。

三、五粮液集团工业用地盘活路径

针对五粮液集团工业用地资产闲置的特点，用地手续合法化和地面建筑资产合法化，是闲置资产释放活力的突破口。处理这样复杂的闲置资产问题，既不能简单以现行的法律法规看待，也不能脱离现行法律法规的约束。因此，坚持尊重历史，利用现行政策灵活处置原则，是盘活闲置资产的基本思路和检验标准。

（一）现行法律法规体系下的盘活路径

1.土地合法化

从法律法规执行层面讲，行政执法部门认为五粮液集团这宗工业用地属于违法用地，因未办理土地证、规划许可证、建设施工许可证，就应当走“退还、拆除、没收、罚款、追责、收回”行政处罚程序。

从项目历史成因来看，五粮液集团有投资协议、不成系统的报规手续、用电用气报告、市区政府部门的批复等，笔者认为五粮液集团工业用地不属“未经批准”类法律范畴，但现实表现为无用地、规划、建设手续。面临法律法规的刚性约束，面临政府、企业困惑的尴尬境地。如何破解这道难题？笔者认为，首要任务是，政府应支持认可的五粮液集团植入符合属地产业规划方向且达到投资强度等要求下的新项目。

2.资产合法化

双方共同推演论证了四种资产合法化方案，四种方案均由双方律师团队参与，均存在风险。

一是协商+司法方案，由司法机关进行裁决，由属地国有公司按照法院裁决收回资源。通过诉讼渠道解决，属地政府以各级人民法院的判决审定金额支付，全部收回土地及资产，导致决策风险和问责启动，五粮液集团账面资产是6.7亿元，为保证国有资产保值增值，诉讼标的可达10亿元以上（含设备投入、多年財务成本等），双方差距甚大，出现起诉、上诉、再审、再诉“拉锯战”，形成耗时耗力耗神、双方对立的局面。

二是股权兼并方案，将罚没构筑物按1亿元名义金入账或按照评估价入账（预估评估价为2亿元）注入属地国企平台公司，通过成立合资公司实施股权收购。属地政府国有公司通过财政部门划转行政执法部门没收资产过户到公司名下，无疑是“天降馅饼”。国有公司以评估价值（假设为2亿元）的“偏财”资产重新注册全资子公司与五粮液集团三级以下的子公司成立不同比例股份的合资公司，合资公司取得合法土地手续后，属地国有子公司以1亿元名义金或评估价为2亿元退出，意味着五粮液集团子公司另行出资1亿元名义金或评估价为2亿元收回本资产，还不计股份公司出资的资本金，对此五粮液集团董事会是难以决策的，同时公司因土地争议而原价退出，有审计和纪委监委追责风险。

三是低价拍卖方案。属地政府对罚没资产通过设定条件公开拍卖，促使资产降价保证由五粮液集团项目公司拍得，也是令五粮液集团十分头痛的选项。

前三种方案无疑都涉及属地政府，企业出资且金额比较大，资产无偿划拨，现行有效的法规主要是《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》和《上市公司国有股权监督管理办法》，前者适用于国有企业产权无偿划转，后者适用于上市公司国有股权无偿划转。笔者认为生产设备、房产、在建工程、土地使用权、债权、知识产权等资产都可以无偿划转。债权的转让要符合《中华人民共和国民法典》的相关要求。对五粮液集团而言，在建工程未竣工，土地使用权未办理，国有产权无偿划转客体不明晰。

四是资产划拨方案，主要包括无偿划拨或按《罚没财务管理办法》通过多次流拍，根据“转为其他处置方式”划拨给属地国有公司，由五粮液集团收购该公司实现资产回归。无偿划转的主体在纵向间实施可以理解，但横向划转即不同管辖关系比如成都市、宜宾市政府机构间，地方小国有企业与大国有企业间等需要进一步探索。

总之，在现行法律法规体系下，盘活五粮液集团工业用地闲置资产困难重重，难以推动，双方殚精竭虑却收效甚微。

（二）现行政策体系下的盘活路径

2022年11月24日，自然资源部、国务院国资委联合出台《关于推进国有企业盘活利用存量土地有关问题的通知》，为国有闲置资产盘活指明了方向。

国有资产是全体人民共同的宝贵财富，是保障党和国家事业发展、保障人民利益的重要物质基础。2017年12月，《中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》出台，赋予全国人大常委会一项新职责，即加强国有资产监督职能。2023年10月，十四届全国人大常委会第六次会议审议了国务院关于2022年度国有资产管理情况的综合报告。全国国有企业资产负债总额218.6万亿元，占GDP约1/5，其中不乏大量的闲置资产。

国有企业闲置资产的形成由于多种元素长期叠加，成为属地政府和企业的历史遗留问题。《关于推进国有企业盘活利用存量土地有关问题的通知》提出，本着依法依规、尊重历史的原则，分类处理各类涉地历史遗留问题。

用地行为发生在1986年12月31日之前的，对于无权属来源材料或权属材料不全，但无权属争议的土地，依照《确定土地所有权和使用权的若干规定》等政策确权登记。

用地行为发生在1987年1月1日至2009年12月31日之间的，在符合用地行为时的土地利用整体规划的、已与农村集体经济组织或农户签订征地协议并落实到位、未因征地补偿安置等问题引发纠纷，迄今被征地农民无不同意见的前提下，依法依规落实处理（处罚）措施后，按照用地行为发生时的法律法规补办土地转用征收手续，通过划拨或协议出让等方式完善土地供应手续[ 2 ]。

笔者认为，《关于推进国有企业盘活利用存量土地有关问题的通知》重点强调“用地行为发生时”即坚持尊重历史原则，所形成的历史遗留问题的解决都应回归用地发生时的角度考量，用用地发生时的法律法规规定处理。

因此，五粮液集团闲置资产的盘活理应返回用地发生时的原点通盘考虑。但在具体执行过程中仍存在不清晰的地方：征地农民安置标准前后不一致会引发社会群体事件；依法依规落实处理（处罚）措施存在异议；协议出让未完善手续，未明确是指用地行为发生时土地价格，还是现行土地价格。

根据《关于推进国有企业盘活利用存量土地有关问题的通知》，五粮液集团工业用地闲置资产符合文件范围，从用地行为发生时历史逻辑，以下路径具有操作性。

在征地环节，对涉及五粮液集团工业用地宗地未安置农民，属地政府安排资金纳入所在镇乡年度预算逐年解决，国土部门、涉及镇乡采取技术措施组卷报征，采取违法批地追究相关责任人的处理措施，确保宗地指标批复。

在供地环节，五粮液集团加大投入植入符合属地政府产业规划、土地整体规划等且满足投资强度要求的新项目，按原协议约定的土地价格供给，属地政府相关部门按新项目报规报建。

在资产环节，五粮液集团工业用地宗地视为“净地”供应，原地面建筑资产模糊化，待项目五方验收合格后统一办理不动产权证。

在监督环节，五粮液集团工业用地闲置资产盘活已纳入四川省纪委监委巡视整改事项，限期办理完结。

目前，属地政府相关部门和企业正按此路径推进。五粮液集团工业用地闲置资产盘活后，竣工达产可实现年50亿元销售收入，地方经济贡献达1亿元以上，带动当地1500人就业，培育智能装备链主体企业1家和多家配套企业，使闲置资产重放荣光。

四、结语

文章以五粮液集团工业用地盘活为例展开研究，得出以下幾点结论：政企高度契合是国有闲置资产盘活的首要基础；形成合力是国有闲置资产盘活的重要抓手；上级监督是国有企业闲置资产盘活的推进动力；贯彻意见是国有企业闲置资产盘活的操作方向。

在分析盘活国有资产的现实意义的基础上，文章希望通过五粮液集团工业用地闲置资产在现行政策体系下盘活路径的研究，为我国中央、地方国有企业乃至其他企业的闲置资产充分盘活提供有益借鉴。

参考文献：

[1]文宗瑜.以国有资产盘活与国资流量管理支持高质量发展[EB/OL].人民智库，2023-12-18.

[2]自然资源部 国务院国资委关于推进国有企业盘活利用存量土地有关问题的通知[EB/OL].国资数据中心，2022-11-24.