阅核制述评

●万 毅

2023 年9 月8 日，在国家法官学院2023 年秋季开学典礼暨“人民法院大讲堂”上，最高人民法院院长张军在为全国四级法院干警授课时，明确提出将在法院系统内部推行“阅核制”改革的观点和构想，可谓一石激起千层浪。〔1〕参见白龙飞：《推进审判管理现代化，怎么看？怎么干？这堂课给出答案》，载中国法院网，https://www.chinacourt.org/article/detail/2023/09/id/7524343.shtml，2024 年1 月3 日访问。旋即有媒体报道，截至目前已有湖南、湖北、福建、黑龙江、江苏、重庆、江西等20 余省市开始推进院庭长“阅核”制度。其中，一些地方法院已制定专门推进阅核制度的文件下发执行，一些法院虽暂未公开文件，也宣布“积极探索阅核制度”；还有的法院通过召开工作推进会、年中工作会议、党组会议等形式进行部署。〔2〕参见刘嫚：《20 余省份探路法院院庭长“阅核”制》，载腾讯网，https://new.qq.com/rain/a/20231115A00MEF00，2024 年1 月3 日访问。然而，关于究竟什么是“阅核制”，关于其确切内涵与外延，目前仍莫衷一是，尤其是关于阅核制与传统院庭长审批制之间的关系，阅核制度是不是对院庭长审批制的恢复，以及是否与“让审理者裁判、由裁判者负责”的司法责任制相悖等问题，更是让学界感到纠结而难以释怀。

作为近年来司法体制改革领域的一项重要改革举措，阅核制的推行势必牵一发而动全身，可能重塑司法责任制改革以来所构建的审判权运行机制。对此，理论上该如何评价这一改革及其所可能带来的影响，在在皆是问题。目前最高人民法院尚未推出关于阅核制的相关司改文件，但透过最高人民法院领导人的讲话中对阅核制改革构想的勾勒以及部分官媒对阅核制改革目的和要求的集中报道与介绍，我们仍然可以窥见阅核制作为一项审判监管制度的基本轮廓。据此，本文不揣冒昧，试图通过对阅核制概念和内容的分析，对阅核制在司法责任制内部的定性与定位问题展开初步的研究，并因循司法责任制改革以来法院内部审判权与审判监督、管理权之间的平衡与博弈这一主线，挖掘阅核制在当前环境和局势下出台的背景性原因，进而从合政策性、合法律性以及合法理性多个层面对阅核制施行后对整个司法责任制改革所可能造成的影响进行评判，在此基础之上对阅核制在具体施行中的制度设计和技术操作面上应当注意的一些问题进行善意的提醒。

一、阅核制的定位与定性

据最高人民法院张军院长的描述，所谓院庭长的阅核权，是指院庭长依职权对独任法官、合议庭的裁判文书等法律文书进行审核把关，院庭长不同意合议庭、独任法官意见的，不能直接调整、改变，但可以建议复议、提请专业法官会议讨论、报请院领导提交审委会讨论。〔3〕参见孙航：《一堂课，把“审判管理现代化”讲明白——“阅核”与“审批”不同的理据》，载《人民法院报》2023 年9 月10 日，第1 版。有观点据此将“阅核制”的概念定义为：人民法院、院庭长依据审判监管权力和责任清单对合议庭、独任法官作出的裁判文书，从程序、事实认定、法律适用、裁判结果、文书格式、文书质量等方面进行审查的内部监督管理机制，是最近最快、最直接、最便捷、程序成本最低的内部监督、纠错方式。〔4〕参见魏涛：《阅核制是强化责任监督的一道“关口”》，载《人民法院报》2023 年10 月29 日，第2 版。据此，阅核制被定位为一项审判监督机制，目的仍在于通过内部管控，确保办案质量。实际上略加分析即可发现，阅核制与之前法院内部实行的“四类案件”监管机制之间实乃一脉相承的关系。

所谓“四类案件”监管机制，是由2015 年9 月21 日最高人民法院发布的《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》（以下简称高法《若干意见》）所创设的一项法院内部案件监管制度。高法《若干意见》针对审判权内部运行机制作了两项重大变革：一方面是“放权”给法官或合议庭，“让审判权力运行真正回归司法规律的本质要求，进一步明确审判责任的归属，真正实现审理者、裁判者、署名者、签发者的高度合一。”〔5〕贺小荣：《如何牵住司法责任制这个牛鼻子》，载《人民法院报》2015 年9 月23 日，第5 版。为此而明文废止了实行经年的院庭长文书签发制，“除审判委员会讨论决定的案件以外，院长、副院长、庭长对其未直接参加审理案件的裁判文书不再进行审核签发”；另一方面则又转而强调了院庭长的审判监督、管理职责和权限，明确提出对于“四类案件”，〔6〕所谓“四类案件”，是指：（1）涉及群体性纠纷，可能影响社会稳定的；（2）疑难、复杂且在社会上有重大影响的；（3）与本院或者上级法院的类案判决可能发生冲突的；（4）有关单位或者个人反映法官有违法审判行为的。院庭长有权要求合议庭报告案件进展和评议结果。因“四类案件”或属疑难、重大、复杂的案件，或关系到裁判标准统一以及防止违法审判，因此，基于公正司法和确保办案质量的考量，高法《若干意见》明确授权院庭长对“四类案件”进行监督、管理。

对于这种“放权+监管”的新型审判权运行机制以及“四类案件”监管机制的创设，改革设计者不无自豪地称之为“内部监督制约的转型与革命”〔7〕贺小荣：《如何牵住司法责任制这个牛鼻子》，载《人民法院报》2015 年9 月23 日，第5 版。。客观地评价，此言虽难免有自矜自得之嫌，但“四类案件”监管机制的创设，确实较好地平衡了审判权与审判监管权之间的关系。从改革成效来看，“四类案件”监管机制的创设，实际上在法院内部构筑起一道权力界墙：“四类案件”之内，院庭长有权进行审判监管；而“四类案件”之外，则由法官或合议庭依法独立行使审判权，独立办案、独立定案、独立担责。形象地说，在“四类案件”监管机制的隔离下，“非四类案件”被划定为法官或合议庭的“自留地”；对于“非四类案件”的审理和裁判，院庭长无权干预，更不得以审判管理、监督为名，行干涉案件之实。否则，将构成不当行权而承担相应的责任。这种案件分类管理的思维和制度模式，一方面，通过“四类案件”这一道隔离墙的设置，有效限缩并圈定了院庭长审判监管权的“射程”，并为法官或合议庭独立行权提供了防护罩；另一方面，这种分类、分权机制也通过“两分法”的运用，起到了较好的价值平衡功能，使得院庭长的审判监管权与法官的独立办案权之间权责清晰、并行不悖。质言之，为落实“让审理者裁判、由裁判者负责”的审判责任制，必须放权给法官或合议庭，让法官或合议庭“依法独立公正行使审判权”，但为了确保审判质效、维护裁判统一以及防止违法审判，又必须授权院庭长对“四类案件”进行监督、管理，以实现审判权内部运行机制“权责明晰、权责统一、监督有序、制约有效”的改革目标。

阅核制的出台，显然是上述改革思路的延续，本质上是对“四类案件”监管机制的一种突破与强化：一方面，之所以称其为“延续”，是因为，根据高法《若干意见》的规定，院庭长行使审判监管权的方式是“要求合议庭报告案件进展和评议结果”。〔8〕按照2021 年最高人民法院《关于进一步完善“四类案件”监督管理工作机制的指导意见》第9 条第1 款的规定：“审理‘四类案件’，应当依法组成合议庭，一般由院庭长担任审判长，并根据案件所涉情形、复杂程度等因素，综合确定合议庭组成人员和人数。”据此，“四类案件”的审理，只能采用合议制而不得采用独任制。但实际上，由于一开始可能并未能有效识别出属于“四类案件”，实务中部分案件一开始是采用独任制审理的，只是在案件审理过程中才发现属于“四类案件”的范围，进而纳入监管平台进行监管，但此时原则上已经不大可能改采合议制，因此，实务中相当部分的“四类案件”实际上采用的是独任制审理。据此，对于“四类案件”，合议庭承担报告义务，而院庭长则需履行审查职责，要求合议庭报告案件进展和评议结果，其目的当然是便于院庭长及时掌控案件办理的进程和动态，防止违法审判行为的发生，但又并不局限于此，让合议庭承担报告义务，更重要的目的是由院庭长对合议庭的评议结果进行审查，进而影响案件的进程（阻断生效并转向）。因为，根据高法《若干意见》第24 条第2 款的规定，院长、副院长、庭长对“四类案件”的审理过程或者评议结果有异议的，不得直接改变合议庭的意见，但可以决定将案件提交专业法官会议、审判委员会进行讨论。阅核制的手段与功能上与此雷同，因为按照目前最高人民法院张军院长提出的阅核制概念及其解读，所谓阅核，仍然要求独任法官或合议庭向院庭长报送裁判文书，所谓报送裁判文书，也就是报送案件的书面评议结果，由院庭长进行审核；院庭长不同意独任法官或合议庭的意见，有权建议复议或者提交专业法官会议、审判委员会讨论。换言之，阅核制与“四类案件”审判监管机制同质，皆具备阻断判决生效并导致案件转向的功能。在这个意义上可以说，阅核制的权力渊源或曰法理基础，显然仍应当回溯至院庭长的审判监督、管理权，是院庭长行使审判监督、管理权的一种手段或方式；另一方面，之所以称其为“突破与强化”是因为，之前实行的“四类案件”监管机制，明确指向的对象仅限于“四类案件”，唯有可归入“四类案件”范围之内的案件，院庭长方可行使审判监督、管理权，而阅核制则覆盖了所有案件类型，普及于“四类案件”以及原本属于法官、合议庭“自留地”的“非四类案件”。一旦阅核制全面推行后，即要求所有案件的裁判文书（评议结果）一律都需报送院庭长进行审核，即所谓的“全阅全核”。〔9〕目前实务界对阅核制有两种提法：一种观点主张阅核制就是“全阅全核”。例如，湖北高院提出，要压紧压实院庭长监管职责，坚持“四类案件”重点监管和其他案件阅核监管一起抓；另一种观点则主张“四类案件监管”+“其他案件阅核”，亦即对于“四类案件”采用院庭长审判监管制，而对于“四类案件”之外的其他案件则采用阅核制。例如，青海高院召开的全省法院工作推进会提到，除了“四类案件”外，其他案件院庭长应当以阅核的形式进行监管。参见刘嫚：《20 余省份探路法院院庭长“阅核”制》，载腾讯网，https://new.qq.com/rain/a/20231115A00MEF00，2024 年1 月3 日访问。这实际上是对“四类案件”监管机制在适用对象和适用范围上的一种突破，是对院庭长审判监督、管理职责和权限的一种强化。

当然，阅核制与“四类案件”监管机制比较而言，无论是在监管方式上，还是在监管力度上，均有所差异：阅核制本质上是一种结果监督，是院庭长通过审核裁判文书的方式来对承办法官或合议庭的裁判结果进行监督，若院庭长对文书格式、质量等有意见的，可以与承办人法官或合议庭进行沟通，要求其作出修改、调整；而对于文书的实体内容（事实认定和法律适用）有不同意见的，则可以建议复议、提请专业法官会议讨论以及报请院领导提交审委会讨论；与之相比，“四类监管”机制则是一种全流程监督，只要承办法官或合议庭的在办案件被纳入“四类案件”监管平台，则院庭长对于该案的办案过程和办案结果均可以实时进行监管，院庭长可以要求承办法官或合议庭报告案件进展和评议结果，还可以采用其他法定的监管方式。〔10〕具体监管方式，参见2021 年最高人民法院《关于进一步完善“四类案件”监督管理工作机制的指导意见》第9 条第2款的规定：“案件进入审理阶段后被识别标注为“四类案件”的，院庭长可以根据案件所涉情形、进展情况，按权限决定作出下述调整，调整结果应当及时通知当事人，并在办案平台注明原因：（一）由独任审理转为合议庭审理；（二）调整承办法官；（三）调整合议庭组成人员或者人数；（四）决定由自己担任审判长。”第10 条的规定：“院庭长应当根据《中华人民共和国法官法》第九条的规定，针对‘四类案件’审理中需要关注和解决的问题，按照职务权限采取以下监督管理措施：（一）按权限调整分案；（二）要求合议庭报告案件进展、评议结果；（三）要求合议庭提供类案裁判文书或者制作类案检索报告；（四）审阅案件庭审提纲、审理报告；（五）调阅卷宗、旁听庭审；（六）要求合议庭复议并报告复议结果，但同一案件一般不得超过两次；（七）决定将案件提交专业法官会议讨论；（八）决定按照工作程序将案件提交审判委员会讨论；（九）决定按程序报请上一级人民法院审理；（十）其他与其职务相适应的必要监督管理措施。”相较而言，阅核制更偏重于对办案结果的监督，而“四类案件”监管机制则更注重对办案过程和办案结果的全流程监督；阅核制的监督方式相对有限，主要是建议复议、提请专业法官会议讨论以及报请院领导提交审委会讨论，而“四类案件”监管机制除了可以覆盖阅核制的监管方式外，还可以采用诸如调整分案、调整承办法官、调整合议庭成员、调阅卷宗、旁听庭审等其他监管方式。

不容回避的问题是，当前关于阅核制最大的争议焦点是其与审批制的关系，学界担忧长期为人诟病的院庭长个案审批制会借阅核制出台之机而还魂。对此，可以肯定地回答，阅核制在形式上确实就是文书签发制，但在实质上却并非个案审批制的翻版或重现。之所以仍然称之为文书签发制，是因为从形式上看，院庭长的阅核权仍然是通过签发裁判文书来实现的，独任法官或合议庭报送的裁判文书需经院庭长审核签发后方可印发。这一点与过去的文书签发制在形式上并无区别。但从实质上看，阅核制在内涵上已经摒弃了个案审批制下院庭长决定案件结果的做法，而明确要求院庭长审核后不同意裁判文书意见的，不得直接改变裁判文书的意见。因此，阅核制在形式上虽采文书签发制但实质上却并非个案审批制。实际上，阅核制所延续者，仍然是“四类案件”监管机制的权力配置逻辑，即审核而非审批，院庭长可以否定独任法官或合议庭的意见，但不得直接改变其意见。早在2015 年最高人民法院发布《若干意见》时，即已经基于对个案审批制的反思而对法院内部的审判监管机制从权力配置逻辑上作出了重要调整。如果说个案审批制，强调的是院庭长作为司法权上级领导的最终定案权，其权力逻辑是“谁官大，谁说了算”，那么，新构建的以“四类案件”监管为核心的审判监督、管理权，则强调对承办法官或合议庭定案意见的尊重，即使院庭长不同意独任法官或合议庭的定案意见，也无权直接改变该意见，更不得指令独任法官或合议庭按自己的意见办，而只能将案件提交专业法官会议、审判委员会讨论、决定。换言之，院庭长的审判监督、管理权，只是一种程序性权力，而非实体定案权。同理，阅核制延续了上述“四类案件”监管机制的权力配置逻辑，所谓院庭长的阅核权，实质上仍然只是一种程序性监督权，而非实体定案权。正因为如此，最高人民法院才明确而肯定地表态指出：阅核不是审批，“阅核制”根本区别于“审批制”。按照“审批制”，院庭长不同意合议庭、独任法官意见的，可以直接调整、改变合议庭、独任法官裁判意见，进而导致审者不判、判者不审，司法责任不清、错案难以追责。这一做法早已被摒弃、必须被摒弃！而“阅核制”则是依法落实院庭长法定职责！庭长不同意合议庭、独任法官意见的，不能直接调整、改变，可以建议复议、提请专业法官会议讨论、报请院领导提交审委会讨论。在“阅核制”中，裁判由院庭长依职权“阅核”、由法定审判组织依法作出，职能明确、责任清晰。〔11〕参见孙航：《一堂课，把“审判管理现代化”讲明白——“阅核”与“审批”不同的理据》，载《人民法院报》2023 年9 月10 日，第1 版。

由此可见，所谓院庭长的阅核权，实际只是一项程序启动权，而非实体处分权。独任法官或合议庭的裁判意见（文书）报送院庭长阅核后，如果院庭长不同意该意见，那么，院庭长只能启动一道程序来阻断其生效，亦即，院庭长可以决定将案件提交专业法官会议讨论。对于专业法官会议的意见，独任法官或合议庭会经复议而表态接受，并可据此自行修改、调整裁判意见，此时决定案件处理结果的，仍然是独任法官或合议庭；但专业法官会议的意见对于独任法官或合议庭而言并不具有法定约束力，因此，尽管院庭长可以据此建议独任法官或合议庭复议，然而独任法官或合议庭经复议后仍然可以表态不接受专业法官会议的意见，对于独任法官或合议庭坚持己见、不愿意调整裁判意见的，则院庭长可以再行启动一道程序来阻断其意见生效，亦即，院庭长可以将案件提交审判委员会讨论、决定。对于审判委员会的决定，独任法官或合议庭依法必须接受、执行，此时决定案件处理结果的主体，实为审判委员会。由此可见，在阅核制整个运行过程中，院庭长的阅核权实际上仅仅只是一种程序启动权，而非实体处分权，院庭长并无权直接决定案件的处理结果，最终决定案件结果的仍然是独任法官、合议庭抑或审判委员会，而这三者都是我国法定的审判组织形式。

二、阅核制的出台背景

客观地说，阅核制出台的背景性因素，主要是“四类案件”监管机制的失效、失灵。如何平衡“放权与监管”之间的关系，打破“一放就乱、一收就死”的治乱循环，一直是我国司法体制改革在构建审判权内部运行机制中遭遇的一个突出难题。从宏观角度而言，我国的司法体制改革，从改革方向和内容上可以分类为“审判权外部运行机制改革”和“审判权内部运行机制改革”。所谓审判权外部运行机制，是指审判权对外如何行使的问题，亦即审判权对外如何公开、公正行权的问题，主要体现为审判程序的公正设计和运行问题。审判权外部运行机制改革的主题词，一直是“程序正义”，从上个世纪90 年代开始的民事、刑事审判方式改革，实际上都是围绕着“程序正义”这个主题词展开的，且业已取得公认的改革成效。但与此同时，同步展开的审判权内部运行机制改革却碰了壁。

所谓审判权内部运行机制，则是指在法院内部科层制管理体制下，审判权在法院内部如何科学、合理运行的问题。审判权内部运行机制改革的关键节点，是平衡好独任法官或合议庭依法独立行使审判权与院庭长审判监督、管理权限之间的关系。由于我国法院内部长期以来行政化管理色彩较为浓厚，对案件实行三级审批制，独任法官或合议庭审毕的案件，还需要将评议结果以审结报告的形式层报院庭长审批，效率低下且造成“审理者不裁判、裁判者不审理”的司法悖论，故一直饱受各界批评。而由于案件三级审批制的典型外观特征和载体是院庭长的文书签发权，因此，舆论的矛头也剑指于此。从上个世纪90 年代我国启动司法改革以来，如何充分尊重司法规律，保障独任法官或合议庭依法独立行使审判权，实现“让审理者裁判”的司法亲历性原则，并合理、清晰地界定院庭长审判监督、管理权责，就成为审判权内部运行机制改革的焦点问题。早在1999 年，最高人民法院发布的“人民法院第一个五年改革纲要”（以下简称“一五纲要”）中就明确提出：“在审判长选任制度全面推行的基础上，做到除合议庭依法提请院长提交审判委员会讨论决定的重大、疑难案件外，其他案件一律由合议庭审理并作出裁判，院、庭长不得个人改变合议庭的决定。”在此，“一五纲要”明确提出“院、庭长不得个人改变合议庭的决定”，实际上已经相当清晰地表明了强化独任法官或合议庭审判职责而弱化院庭长个案审批权的改革立场和要求。之后，类似的提法和要求，在最高人民法院制发的司法改革文件中被一再重申，但院庭长的文书签发权及其所代表的个案审批制，却在实务中一直存而不废、影影绰绰，所谓法官依法独立行使审判权的改革目标也就难以真正落到实处。

直到本轮司法责任制改革启动，2015 年9 月21 日高法《若干意见》中提出要“遵循司法权运行规律，体现审判权的判断权和裁决权属性，突出法官办案主体地位”的改革主张和诉求，并在明确了员额法官审判责任制（“让审理者裁判、由裁判者负责”）的前提下，又明确提出“独任法官审理案件形成的裁判文书，由独任法官直接签署。合议庭审理案件形成的裁判文书，由承办法官、合议庭其他成员、审判长依次签署；审判长作为承办法官的，由审判长最后签署。审判组织的法官依次签署完毕后，裁判文书即可印发。除审判委员会讨论决定的案件以外，院长、副院长、庭长对其未直接参加审理案件的裁判文书不再进行审核签发。”据此，困扰法院多年、饱受争议的院庭长文书签发权终于被明文废除，而其所代表的个案审批制也就是俗称的三级审批制也终于走到了历史的尽头。

然而，“一放就乱”的老毛病并未就此根除，随着司法责任制改革的逐渐推进，在法官办案主体地位凸显、办案独立性增强的同时，个别法院“同案不同判”、个别法官“恣意释法”的问题又开始在实务中显现，并迅速在社会上产生了诸多不良影响。其实，早在2015 年《若干意见》出台之际，最高人民法院已经颇有“先见之明”地在废除院庭长文书签发权的同时，作了有针对性的预防性制度安排，这就是赋予院庭长对“四类案件”进行审判监督、管理的权责。按照最高人民法院的改革构想，既然要放权，那放权就要彻底，但监督也要跟上，这就是所谓“以审判权为核心，以审判监督权和审判管理权为保障”。质言之，既要放权，又要加强监督，“放权”与“监督”两套权力运行机制以“四类案件”监管机制为核心和界限，并行不悖。但是，在司法责任制改革的初期，舆论关注的重心是如何保障法官的办案主体地位，至于院庭长的审判监督、管理权，不仅宣传上强调不够，而且在相当长的一个时期内都处于内涵不清、要求不明的模糊状态，以至于实务中出现了部分院庭长对于法官在办案件“不敢管”“不愿管”“不会管”的情况。正是在这个特殊的权力真空期，各地法院都在案件管理上出现了“裁判不统一、案件质效不高、文书低级错误”等所谓漏管问题。最高人民法院敏锐地注意到了这一苗头，旋即开始强调院庭长的审判监督、管理职责。2019 年最高人民法院在《关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要（2019—2023）》中再次重申要加强审判监管，完善审判监督管理机制，明确院长、庭长的权力清单和监督管理职责，健全履职指引和案件监管的全程留痕制度。2021 年最高人民法院《关于进一步完善“四类案件”监督管理工作机制的指导意见》第10 条又要求院庭长应当根据《中华人民共和国法官法》第9 条的规定，针对“四类案件”审理中需要关注和解决的问题，按照职务权限采取多种监督管理措施。

但是，即便最高人民法院三令五申强调加强院庭长的审判监管权责，但在实务中“四类案件”监管机制的运行效果并不能令人满意，其中一个显著的标志就是启动并运用“四类案件”监管平台进行监管的案件数较少、比例过低。据实务部门统计，标注为“四类案件”的比例很低，调研反映只有2%左右。虽然有的案件走了线下监管流程，没有严格按要求网上留痕，但仍说明列入监管案件的数量太少，不符合客观需求。〔12〕参见傅信平：《关于院庭长阅核制的理论与实践思考》，载《人民法院报》2023 年11 月23 日，第5 版。造成这种现象的原因当然是多方面的。

首先，从客观方面而言，以“四类案件”为核心的审判监管机制，在设计上存在先天不足的技术缺陷，这主要表现在“四类案件”发现难、识别难。无论是目前法院系统开发的“四类案件”自动识别监测系统，还是依赖于立案部门、承办人员以及院庭长的人工识别，往往都难以准确发现并识别“四类案件”，因而也就无法判定是否应当将其纳入审判监管的范围。“四类案件”监管机制，暗含着对案件进行分类管理的逻辑，然而，对案件分类管理，历来是审判管理工作中的一个难题，案情、案由、事实证据、法律适用，每个因素都可能对案件的分类识别造成差异化影响，进而影响判断结果。从早期的繁简案件分类，到现在的“四类案件”识别，无不面临着相同的难题。从最高法多个司改文件设置的“四类案件”的识别标准来看，无论是“涉及群体性纠纷，可能影响社会稳定的”，还是“疑难、复杂且在社会上有重大影响的”，类似用语在内涵上都相当模糊，在标准上具有高度不确定性，实务中往往很难准确把握并有效识别。

其次，从主观方面而言，由于司法责任制改革后，强调院庭长带头办案，办案任务的加重牵扯了院庭长的大部分精力，在审判监管上投入的时间、精力必定会相应减少。尤其是传统上作为法院内部主要管理角色的庭长、副庭长，现在作为员额法官自身也要带领审判团队承担大量办案任务，对庭内其他员额法官的审判监督、管理力度客观上势必不如以前。对于庭长、副庭长而言，在精力有限的前提下，显然更愿意专注于自己审判团队的管理，以加快结案速度，在年终考核中争取一个好的绩效；至于庭内其他员额法官的在办案件，则普遍抱持着“不愿管”“不想管”的心态，即使按规定对部分案件进行了监管，往往也流于形式，最多只能起到提醒法官注意的效果。与此同时，由于之前法院的绩效考核偏重于结案率，承办法官即使在审理阶段发现“四类案件”，很多也不愿意主动标注并向院、庭长汇报，因为，一旦在审案件被纳入“四类案件”进行监管，则没有院、庭长签字同意就无法及时结案，这将极大地影响承办人的结案指标考核，况且实践中一些院、庭长的所谓监管意见或建议往往大而空洞，对法官办案并不具有实际指导意义，在承办法官看来，与其上报被监管，还不如自己加班加点早点干完好结案。

更重要的是，“四类案件”监管机制的推行，隐含着一个前提，即只有“四类案件”才需要院庭长进行审判监管。但实际上，司法责任制改革后的情况表明，实务中引发争议的案件往往是那些不在院庭长监管范围内的“非四类案件”，而对于这些案件，院庭长并无权干预，致使其处于脱管、失控的边缘。尤其是随着院庭长文书签发权的废止，独任法官或合议庭已经可以自行签发法律文书，但或许是案多人少背景下结案率考核的双重压力，亦或许是能力和精力的问题，人们普遍反映改革后法院的文书质量较之过去大幅下滑，低级错误不断、差错率增大。尤其是2018 年最高人民法院开始推行内设机构改革，部分地方法院开始实行大部制、扁平化管理，传统上作为法院内部重要管理环节的审判业务庭的内控、管理功能被进一步削弱，院长、副院长直接管理审判团队和员额法官，在减少了管理层级、提高了管理效率的同时，客观上也造成了管理者的管理幅度过大、管理难度加大的问题，部分地方法院的管理工作出现了明显的边际效益递减，个别法官、个别案件出现脱管、失控现象。

此外，本轮司法责任制改革的力度虽然很大，但仍然未能真正触动法院内部管理制度的根本。因为，我国法院的院长作为地方党委派驻法院的党组书记，对整个法院的审判工作实际上承担着最终的领导责任；法院所属员额法官在办案中引发的所有问题，事实上最后都要由法院院长来背书、担责。同时，2018 年修订的《人民法院组织法》第41 条明确规定：“人民法院院长负责本院全面工作，监督本院审判工作，管理本院行政事务。”据此，院长对本院审判工作承担监督权责，对本院行政事务承担管理权责。既然《人民法院组织法》明确规定院长对本院审判工作承担监督权责，也就意味着院长对本院承办的所有案件最后都要承担监督责任，而并不区分是否属于“四类案件”，即使是“非四类案件”，如果独任法官或合议庭在办案过程中或办案结果出现问题，院长仍然需要承担监督不力的司法责任和政治上的领导责任。从权责一致的基本管理逻辑出发，既然院长担全责，那么他就有权对全部案件的审判工作进行监督，而无需区分是否属于“四类案件”。在院长无力直接行使审判监督权限时，自然可以委托副院长、庭长代为行使审判监督、管理职责。正是基于这样的权责逻辑，在改革中后期各地陆续出现类案不同判、办案质效下降、裁判文书差错不断等脱管现象后，部分地方法院的院长事实上已经在陆续恢复院庭长审核承办法官裁判文书的做法。〔13〕江西省某基层人民法院的院长在谈到这一问题时，曾经指出：“（阅核制）在江西省法院系统之内，不是什么新鲜东西，早在2016 年换届后，邻县法院新的院领导到任后不久，就开始推行院庭长阅核制度，走在了全国法院之先。前些年，我因为到了这个法院工作，与该院领导交流之时，谈到了司法体制改革后，员额法官‘同案不同判’、裁判文书差错率不断的问题，所以他们法院就作了相应变通，要求员额法官裁判文书发出去之前交给院庭长看（但不再签发）。也是担心网上炒作，邻县法院至今没有对外宣传这个做法。”参见知乎网站，https://www.zhihu.com/question/617744466/answer/3170932270，2024 年1 月3 日访问。之所以不约而同都采取部分恢复院庭长裁判文书签发（审核、审查）制的方式来弥补脱管、漏管的问题，是因为从法院内部加强审判管理的角度讲，承办法官认定事实、适用法律的过程和结果都集中反映在裁判文书中，因而，若要对承办法官的办案质量进行把关，最直接、最有效的手段，仍然非裁判文书审查制莫属。

当然，我们也应当看到，历经多年的学术批判，以院庭长审批个案为内容的文书签发制，有违司法亲历性原则，已成共识。在这种舆论环境下，公然全面复辟文书签发制显然并不合时宜，但若能延续“四类案件”监管机制的思路，推出一种具备类似案件质量管控功能却又能守住“院庭长不得直接改变合议庭意见”这一底线，且又能覆盖全部案件的程序性监控制度，并刻意强调其与传统个案审批制的区别，或许就是一项可以大胆尝试的改革举措。毕竟，个别法官、个别案件脱管、漏管现象背后暴露出的制度隐患问题，让作为法院管理者的院长很“不放心”，在法院管理工作更加强调维稳的当下，对于院长们而言如芒在背、如鲠在喉，急欲拔之而后快。这或许才是文书签发制改头换面又以“阅核制”的面貌在我国司法体制中再行出台的真正背景和原因。

三、阅核制的评析与展望

一项法律制度的推行，本身必定是利弊权衡的结果，自身也一定夹杂着各种相互冲突的价值目标。改革决策者所要斟酌权衡者，主要是在当下社会环境中推行该项制度该当付出的成本代价以及可能满足的价值需求。司法责任制、“四类案件”监管机制以及阅核制的推行，莫不如此。一方面，“裁判不统一、案件质效不高、文书低级错误”等所谓漏管问题，反映出当前审判监督、管理力度不足，阅核制的催生确有其客观需求基础；但另一方面，阅核制的实行，又必然会强化法院内部的审判监管，进而冲击司法责任制改革以来所构建的“四类案件”与“非四类案件”二元化监管体制。客观地评价，阅核制的实行，相当于在“非四类案件”的办案流程中增加了一道监管程序，这显然有利于提高法院裁判文书的质量、减少文书的差错率，这一点毋庸置疑，但同时也会因为裁判文书送审而降低个案的办案效率，这同样也是无法否认的事实。然而，关于阅核制的争议焦点显然并不在于此。阅核制真正引发舆论关注的问题在于，院庭长据此可以对裁判文书中的实体内容（事实认定和法律适用）进行审核并阻断其生效，而这已经触及审判权的核心内容和领域，遂引发学界关于阅核制可能冲撞司法责任制、阅核权侵蚀司法裁判权的担忧。〔14〕参见傅郁林：《阅核制冲撞司法责任制的风险评估》，载《上海法治报》2023 年10 月13 日，第B6 版；杨波：《以“阅核制”提升案件质效之审思》，载《上海法治报》2023 年10 月13 日，第B6 版。但是，如前所述，阅核制的出台，本身有着较为复杂的法院内外环境甚至是我国独特司法体制的影响，且阅核制作为法院内部审判权运行机制改革的一项配套措施出台已成定局，此时简单地表态赞成或反对，都不合时宜且于事无补。但这并不妨碍我们站在“同情式理解”的立场评判、展望阅核制的推行对当前司法责任制改革可能带来的影响，并试图从“谦抑”的角度对阅核制施行中的一些具体制度设计和操作问题进行善意的提醒。

（一）合政策性分析

司法责任制改革的指导思想之一，是尊重“让审理者裁判、由裁判者负责”的司法权运行规律，体现审判权的判断权和裁决权属性，突出法官办案主体地位。为此，一方面坚定地进行“放权”，强调承办法官有权对案件事实认定和法律适用独立发表意见，并明文废止了以院庭长文书签发权为标志的办案三级审批制；但另一方面，又加强了院庭长对承办法官办案过程和评议结果的监督，强调对于“四类案件”，院庭长有权有责任加强审判监督、管理。据此，《若干意见》构建的审判责任制改革传递出一个非常明确的政策信号：对案件进行分类管理，明确划定审判权和审判监督、管理权各自的权力边界，同时在技术层面上借由“四类案件”监管机制的创设，勾画出审判责任制改革的基本政策框架和轮廓，这就是审判责任制改革以“四类案件”为枢纽和分界线：对于“四类案件”，政策上加强审判监督、管理；而对于非“四类案件”，政策上强调法官独立办案、独立定案。可以说，这正是审判责任制改革一开始就确立并一直贯彻实施的政策导向。

这一政策框架的好处就在于对办案法官与院庭长的责任区分明晰：“非四类案件”，由承办案件的独任法官或合议庭独立办案、独立定案并独立承担审判责任，对此，高法《若干意见》规定：“法官应当对其履行审判职责的行为承担责任，在职责范围内对办案质量终身负责。”而对于纳入“四类案件”监管机制的案件而言，因为审判监管权的介入，故应由承办法官或合议庭承担审判（办案）责任，而由院庭长承担监管责任，对此，高法《若干意见》规定：“负有监督管理职责的人员等因故意或者重大过失，怠于行使或者不当行使审判监督权和审判管理权导致裁判错误并造成严重后果的，依照有关规定应当承担监督管理责任。”

然而，阅核制的推行，却完全打破了自审判责任制改革以来所构建的这一套政策框架，因为阅核制，无论是“全阅全核”，还是仅针对“非四类案件”进行阅核，都颠覆了对案件实行分类管理的改革逻辑，而强调所有案件都应当纳入审判监管的范围，只是在具体的监管方式和监管力度上有所差别：“四类案件”一如既往通过监管平台进行监管，而非“四类案件”则通过阅核制进行监管。原先的改革方案中为法官独立办案、独立定案所预留的政策空间，即“非四类案件”，事实上将被阅核制所占据和填充。由此造成的政策性后果是，高法《若干意见》所创设的“以审判权为核心，以审判监督权和审判管理权为保障”“权责明晰、权责统一、监督有序、制约有效”的审判责任制，自此将被全面的审判监管制所取代。

这种政策转向最直接的后果和影响是司法（审判）责任的重新分配。按照公开报道表述：在阅核制下，“合议庭、独任法官全面、如实报告案件情况后，院庭长‘阅核’同意处理意见，或者复议意见与‘阅核’意见一致，出现错误裁判的，院庭长要承担领导责任、‘阅核’责任，有时甚至要承担主要责任。合议庭、独任法官没有全面、如实报告案件审理情况，导致错误裁判的，院庭长如果在‘阅核’过程中没有发现问题，仍要承担失职渎职的责任，合议庭、独任法官则要承担主要责任。”〔15〕孙航：《一堂课，把“审判管理现代化”讲明白——“阅核”与“审批”不同的理据》，载《人民法院报》2023 年9 月10 日，第1 版。据此，对于所有在办案件，院庭长实际上都将承担监管责任：同意合议庭的意见，出现错误裁判，院庭长要承担监管责任（领导责任、阅核责任）甚至是主要责任；不同意合议庭意见建议复议，合议庭复议后按照院庭长意见定案，出现错误裁判，院庭长仍然要承担监管责任；合议庭、独任法官没有全面、如实报告案件审理情况，导致错误裁判的，院庭长如果在“阅核”过程中没有发现问题，同样要承担监管责任。如此一来，办案责任和风险几乎完全上移而集中性地压在院庭长肩上，院庭长实际上成为办案环节风险最高的角色。这种责任分配机制的运行，在司法实务中可能产生两个连锁反应，并形成两种政策背反。

一是院庭长将逐渐脱离办案岗位，进而与院庭长亲自办案、带头办案的“头雁”政策背反。司法责任制改革的重要内容之一，是院庭长法官员额的实质化，即院庭长必须亲自办案、带头办案。高法《若干意见》第7 条即明确规定进入法官员额的院庭长应当亲自办理案件且所办理案件数应根据各法院具体情况达到一定的指标。〔16〕《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》第7 条：“进入法官员额的院长、副院长、审判委员会专职委员、庭长、副庭长应当办理案件。院长、副院长、审判委员会专职委员每年办案数量应当参照全院法官人均办案数量，根据其承担的审判管理监督事务和行政事务工作量合理确定。庭长每年办案数量参照本庭法官人均办案数量确定。对于重大、疑难、复杂的案件，可以直接由院长、副院长、审判委员会委员组成合议庭进行审理。”2017 年最高人民法院连续发布《最高人民法院关于加强各级人民法院院庭长办理案件工作的意见（试行）》和《关于落实司法责任制完善审判监督管理机制的意见（试行）》两个司改文件，明确规定自2017 年5 月1 日开始，各级人民法院院庭长应当作为承办法官办理一定数量的案件并有具体指标要求，法院院庭长年度办案绩效达不到考核标准的，应当退出员额，存在委托办案、挂名办案等问题的，一经发现，严肃问责。〔17〕最高法司改文件明确规定了院庭长亲自办案的案件量比：基层、中级人民法院的庭长每年办案量应当达到本部门法官平均办案量的50%-70%。基层人民法院院长办案量应当达到本院法官平均办案量的5%-10%，其他入额院领导应当达到本院法官平均办案量的30%-40%。中级人民法院院长办案量应当达到本院法官平均办案量的5%，其他入额院领导应当达到本院法官平均办案量的20%-30%。高级人民法院和最高人民法院院庭长办案数量的最低标准，分别由高级人民法院和最高人民法院规定。

但随着阅核制的推行，监管责任和工作压力同时、同向往院庭长身上传递，尤其是在一些受案量较大的地方法院，院庭长的阅核工作量将急剧增大。合乎逻辑地推测，在阅核制推行后不久的将来，院庭长可能会逐渐退出办案岗位，而变身为专职的阅核者，因为阅核责任及其相应工作量的加重，与院庭长直接办案、带头办案的要求之间会形成此消彼长的零和博弈关系，既然阅核监管责任事关改革全局、不容放弃，那么可以牺牲的只能是院庭长亲自办案、带头办案的要求。〔18〕“以更高站位、更宽视野、更大力度深化司法体制改革，落实好院庭长监督管理职责，是深化、优化司法改革的‘必答题’。”参见 孙航：《一堂课，把“审判管理现代化”讲明白——“阅核”与“审批”不同的理据》，载《人民法院报》2023 年9 月10 日，第1 版。其实，就在阅核制提出后不久，已经有地方法院院长公开呼吁：“要适当调减院庭长直接承办案件的数量，平衡好办案、管案、队伍建设及其他行政事务之间的关系，科学确定对院庭长的考核标准，使其各项履职情况均能有所体现。”〔19〕傅信平：《关于院庭长阅核制的理论与实践思考》，载《人民法院报》2023 年11 月23 日，第5 版。其用意不言自明，为了给院庭长减压，因为作为“接地气”的一院之长心里明白，“鱼和熊掌不可兼得”，为了院庭长更好地履行阅核职责，必须调减院庭长的办案量。然而，院庭长一旦变身为专职的阅核者，则可能与法官员额制改革的初衷背道而驰，法院内部将因此而出现一批“只阅核、不办案”的特殊员额法官，且在那些原本就案多人少、人案矛盾尖锐的地方法院尤其是基层法院，院庭长本就占据一定比例的法官员额，若占据该部分员额的院庭长再不办案，那么其办案量就只能由其他员额法官接手、顶上，但如此一来，法院案多人少的困境将进一步加剧。

二是院庭长可能尽量把案件提交审判委员会讨论，进而与审委会改革“瘦身”“转型”的政策背反。审判委员会改革同样是司法责任制改革的重要内容。为了规范审判委员会的运行，高法《若干意见》作了两项有针对性的制度安排：一是审委会“瘦身”“转型”，功能聚焦于疑难复杂案件的法律适用问题的研讨。明确审判委员会统一本院裁判标准的职能，依法合理确定审判委员会讨论案件的范围。〔20〕《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》第9 条：“审判委员会只讨论涉及国家外交、安全和社会稳定的重大复杂案件，以及重大、疑难、复杂案件的法律适用问题。强化审判委员会总结审判经验、讨论决定审判工作重大事项的宏观指导职能。”二是明确审判委员会委员的责任。根据审判委员会委员是否故意曲解法律发表意见的情况，合理确定委员责任。〔21〕《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》第31 条：“案件经审判委员会讨论的，构成违法审判责任追究情形时，根据审判委员会委员是否故意曲解法律发表意见的情况，合理确定委员责任。审判委员会改变合议庭意见导致裁判错误的，由持多数意见的委员共同承担责任，合议庭不承担责任。审判委员会维持合议庭意见导致裁判错误的，由合议庭和持多数意见的委员共同承担责任。”在阅核制推行之后，由于监管责任向院庭长身上汇聚，同意或不同意合议庭的意见，院庭长都可能被追究监管责任，因此，在趋利避害的心理支配下，院庭长可能更愿意将案件提交审判委员会讨论决定，利用审判委员会的责任机制，来规避或稀释自己的监管责任。但如此一来，审委会讨论的案件数量势必大幅增加，此消彼长之下，审委会总结审判经验等宏观指导功能的发挥则可能受到抑制。

其实，从经验上看，在目前基层法院负案量较大的背景下，所谓的“全阅全核”，几乎是一项“不可能的任务”。实际上，即使是之前奉行的案件审批制，也并非针对全部案件而进行，仍然是针对重点人、重点案件实行实质意义上的个案审批。因此，按照我国实践中权力运行的实用主义逻辑与经验，阅核制在实务中的未来走向，很大概率是在经历改革初期自上而下“一刀切”的阵痛后，就逐渐适应现实尤其是基层实际情况，进而在制度运行中出现某种政策性妥协和分化。例如，根据案件类型区分为“应当”阅核的案件和“可以”阅核的案件，或者区分为“原则上”阅核的案件与“例外不（无需）”阅核的案件，抑或根据具体的人（承办法官）或个案情况分为“繁”“简”两种甚至多种阅核流程模式，等等。其实，早在提出阅核制改革之初，实务经验丰富的最高人民法院张军院长就已经指出了阅核制分化发展的可能性：“承办法官的能力素质、经历经验有差别，办案质量也不同，这就决定了院庭长不必要、也不可能对所有法官办理的案件都按一个模式、标准‘阅核’。具体如何落实‘阅核’的要求，把院庭长监督管理的责任压实，大家应该结合实际探索、规范。”〔22〕白龙飞：《传统文化与创新思路相融合，促进提升审判质效》，载最高人民法院官网，https://www.court.gov.cn/zixun/xiangqing/412332.html，2024 年1 月3 日访问。这种制度分化，一方面可以适当减轻院庭长的工作量和压力，但另一方面又可能造成并加深阅核制改革本身的内在困境，因为，如果并非“全阅全核”，而只是针对“重点案件”与“重点人（法官）”的阅核，进行有针对性、有重点的监管，那么，从技术上讲，又何必一定非要采用阅核制呢？在“四类案件”监管机制的基础上适度扩张其适用对象和范围，不也可以达到同样的目的吗？〔23〕例如，有的法院将阅核制的范围规定为：“阅核的裁判文书以判决书为主，包括以下案件：（一）经审判委员会讨论的案件；（二）经专业法官会讨论后形成的多数意见未被承办人采纳的案件；（三）发回重审、指令再审的案件；（四）纳入‘四类案件’监管的案件”。这种变通后的阅核制，实际上在监管对象和范围上与“四类案件”监管机制基本重合，只是将“四类案件”监管机制的适用对象扩大到了“发回重审、指令再审的案件”等案件。

（二）合法律性分析

如前所述，阅核制的法理基础和前提仍然是院庭长的审判监督、管理权，阅核制施行的法律效果之一便是院庭长可以将独任法官、合议庭所办之案件提交审判委员会讨论、决定。问题是，上述制度设计是否有直接的法律规范作为支撑？是否与现行法律规定有抵牾、冲突？

关于院庭长审判监督、管理权的法律规范依据的问题，2018 年修订后的《人民法院组织法》第41条规定：“人民法院院长负责本院全面工作，监督本院审判工作，管理本院行政事务。人民法院副院长协助院长工作。”据此，《人民法院组织法》明文赋予了院长以审判监督之职责与权限。在组织法上，协助院长工作的副院长、审判业务之庭长（副庭长），可视为院长在管理上之手足、权限之延伸，因此，对于法定的审判监督、管理权，院长当然可授权副院长以及审判业务之庭长代为行使。据此，从我国组织法之规定检视，院庭长可行使审判监督、管理权，自无异议。而在此前提之下，“四类案件”监管机制以及阅核制均可视为院庭长行使审判监管权限之具体手段，亦无异议。然而，对于院庭长在阅核文书后，对法官评议结果有不同意见的，是否有权将案件提交审判委员会讨论，关于这一问题，则法律依据明显不足，极易引发争议。从渊源上看，阅核制的上述内容直接来源于高法《若干意见》创设的“四类案件”监管机制，但“四类案件”监管机制在创设之初，对于院庭长可以将案件提交审委会讨论这一监管方式的设计，就与人民法院组织法和刑诉法的相关规定之间存在着规范冲突，由此埋下了合法性的危机与隐患。

具体而言，根据《人民法院组织法》第39 条与《刑事诉讼法》第185 条之规定，提交审判委员会讨论的案件，应当由合议庭（审判长）主动提起，而由院长审核后决定。〔24〕《人民法院组织法》第39 条：“合议庭认为案件需要提交审判委员会讨论决定的，由审判长提出申请，院长批准。”《刑事诉讼法》第185 条：“合议庭开庭审理并且评议后，应当作出判决。对于疑难、复杂、重大的案件，合议庭认为难以作出决定的，由合议庭提请院长决定提交审判委员会讨论决定。审判委员会的决定，合议庭应当执行。”换言之，是否将案件提交审委会讨论，主动权在合议庭，应当由合议庭自行决定，只有在合议庭自身认为案件疑难、重大、复杂而难以作出决定，主动向院长提出上审委会讨论的请求，院长才能据此决定将案件提交审判委员会讨论；至于院庭长本身则并无直接决定将案件提交审委会讨论的权力。立法者之所以将是否提交审委会讨论的决定权，交由合议庭行使，目的显然是为了彰显对合议庭的尊重，确保合议庭的办案主体地位。因为，院庭长一旦有权主动决定将案件提交审委会讨论，就等于变相剥夺了合议庭的定案权，对此，从遵循司法权运行规律的角度讲，自然应当予以限制。按照全国人大常委会法工委的权威解释：“1979 年刑事诉讼法规定：‘凡是重大的或者疑难的案件，院长认为需要提交审判委员会讨论的，由院长提交审判委员会讨论决定。审判委员会的决定，合议庭应当执行。’这样规定产生一个问题是合议庭在审判工作中的作用发挥不充分，在一些法院，很多案件都要经过审判委员会讨论，审判委员会代替了合议庭的作用，以致造成审者不判、判者不审，开庭流于形式的状况，这样既不利于发挥审判人员的积极性，也不利于提高审判人员的水平。为了解决这些问题，1996 年修改刑事诉讼法将原来规定的‘凡是重大的或者复杂的案件，院长认为需要提交审判委员会讨论的，由院长提交审判委员会讨论决定’改为‘合议庭开庭审理并且评议后，应当作出判决。对于疑难、复杂、重大的案件，合议庭认为难以作出决定的，由合议庭提请院长决定提交审判委员会讨论决定。’这样修改，首先，加强合议庭在庭审中的作用，一般的案件都应当由合议庭作出判决，只有个别疑难、复杂、重大案件，合议庭认为自身难以作出决定的，才可提请审判委员会决定，这就有利于解决审者不判、判者不审的问题；……最后，提交审判委员会是由合议庭提出，由院长决定，而不是原来的院长认为需要提交审判委员会，以利于更好地发挥合议庭在审判活动中的作用。”〔25〕朗胜主编：《中华人民共和国刑事诉讼法释义》（最新修正版），法律出版社2012 年版，第388-389 页。同理，2018 年我国再次修订了《人民法院组织法》，该法第39 条规定：“合议庭认为案件需要提交审判委员会讨论决定的，由审判长提出申请，院长批准。”负责修法的最高人民法院研究室负责人在就人民法院组织法修改答记者问明确指出：“（本次修法）理清了合议庭与审委会的关系，严格审委会讨论决定案件的启动程序，即规定由审判长提出申请、院长批准，并规定审委会讨论案件的决定，合议庭应当执行。”〔26〕孙航：《推动审判体系和审判能力现代化——最高人民法院研究室负责人就人民法院组织法修改答记者问》，载《人民法院报》2018 年10 月29 日，第4 版。由此可见，刑诉法和人民法院组织法之所以明文规定唯有合议庭才有权决定是否将案件提交审委会讨论，正是基于对合议庭办案主体地位的尊重，这与司法责任制改革的逻辑具有内在一致性，因为院长一旦有权主动将案件提交审判委员会讨论决定，就等于变相剥夺了合议庭的定案权。正基于此，立法者才着力于从规范（组织法和程序法）层面限制院庭长将案件提交审委会讨论决定的权限。

但是，立法者的上述制度设计，在实务操作层面逐渐被突破，问题的关键就在于，如果院庭长不能掌握将案件主动提交审委会的权力，其审判监督、管理的职责权限就难以完全实现，因为，审判监督的根本目的是纠错，但在司法责任制下，院庭长已经无法直接改变合议庭的意见，也不得指令合议庭按照自己的意见下判，那么院庭长为了阻断合议庭的意见生效并纠正其“错误”意见，最终就只能将该案件提交审委会讨论，由审委会这一法定的审判组织来合法地进行“纠错”，舍此并无它途。正因为如此，早在2010 年最高人民法院制发的《关于改革和完善人民法院审判委员会制度的实施意见》第11 条第2 款中即规定院庭长在认为必要的情况下得主动将案件提请审委会讨论。〔27〕《关于改革和完善人民法院审判委员会制度的实施意见》第11 条第2 款规定：“合议庭没有建议提请审判委员会讨论的案件，院长、主管副院长或者庭长认为有必要的，得提请审判委员会讨论。”该条款规定对1996 年刑诉法的相关法条进行了实质性修改，不仅恢复了之前院长有权将案件提交审委会的权力，而且还将这一权力扩大到了主管副院长、庭长。之后，2019 年最高人民法院制发的《关于健全完善人民法院审判委员会工作机制的意见》又延续了上述思路和规定，对2018 年刚修订的《人民法院组织法》第39 条进行了实质性修改，其第10 条规定：“合议庭或者独任法官认为案件需要提交审判委员会讨论决定的，由其提出申请，层报院长批准；未提出申请，院长认为有必要的，可以提请审判委员会讨论决定。”显然，最高人民法院的上述两个司法解释性文件，变“被动”为“主动”，实质性地修改了组织法和刑诉法的相关规定，其目的当然为了加强院庭长的审判监督、管理权限，因为若院庭长无权将案件提交审判委员会讨论，则无法有效阻断合议庭评议结果生效，也就无法对合议庭的判决进行有效监管。但如此一来，问题就陷入了两难境地：为了实现院庭长的审判监督、管理权，应当赋予院庭长将案件提交审委会讨论的权力即程序启动权，但这又有违刑诉法和人民法院组织法的明确规定，缺乏合法性支撑；若严格执行刑诉法和人民法院组织法的明文规定和立法目的，则院庭长的审判监督、管理权又将失去抓手和载体。

当前阅核制的推行，势必会遭遇同样的合法性问题，因为阅核制仍然是以院庭长的审判监督、管理权为基础的一项制度设计，赋予院庭长启动审委会的程序启动权，仍然是目前阅核制施行的主要抓手和保障机制。但要推行阅核制，又势必会与刑诉法和人民法院组织法的相关规定产生制度硬冲突，转而要求修改现行法律。然而，立法者对刑诉法和人民法院组织法的修订，本身也是经过价值层面的充分考量和技术层面的认真论证后作出的慎重抉择，为推行阅核制即启动修法，又何其难矣。但无论如何，阅核制的推行已经触及司法解释与法律的关系、合议庭与审委会的关系问题，实有必要从立法层面作出应对和回应。

但在阅核制推行在即的当前，可以考虑从阅核制的制度设计层面对院庭长启动审委会的权限进行适当限制，促使该权力在实务中以相对“谦抑”的姿态和立场行权。实际上，这一权力谦抑的立场已经在相关司改文件中有所体现。2019 年最高人民法院《关于健全完善人民法院审判委员会工作机制的意见》曾经规定：“专业（主审）法官会议意见与合议庭或者独任法官意见不一致的，院长、副院长、庭长可以按照审判监督管理权限要求合议庭或者独任法官复议；经复议仍未采纳专业（主审）法官会议意见的，应当按程序报请审判委员会讨论决定。”该规定对“四类案件”监管机制中院庭长启动审委会的权力实际上已经进行了程序上的限制，即该权力只能在程序终端适用，是在其他程序性监管无效的情况下院庭长最后的无奈选择。换言之，院庭长将案件提交审委会讨论决定的权力，程序上只能在最后行使，即只能在建议合议庭复议、提交专业法官会议讨论后，仍然无法与合议庭达成共识的情况下，院庭长方能将案件提交审判委员会讨论。当然，从权力谦抑的角度讲，仅此尚不足够，程序设计上还可以考虑：其一，如果院庭长将案件提交专业法官会议讨论后，专业法官会议多数意见（倾向性意见）支持合议庭的意见，此时，院庭长即不得再强行将案件提交审判委员会讨论。因为，院庭长虽是资深法官，但毕竟未经历庭审，对案件没有亲历性，不应盲从自己的意见，更何况专业法官会议也支持合议庭的意见，这种情况下，院庭长并不能确保自己的意见就是绝对正确的，因此，此时院庭长不宜再坚持己见，执意将案件提交审委会讨论。其二，程序上将院庭长的案件提交权设计为一种建议权，即院庭长只能建议合议庭提交审判委员会讨论，而非直接决定提交；如果合议庭执意不愿提交审委会讨论的，则由审委会直接讨论决定合议庭是否应当提交该案件。审委会是我国法定的审判组织形式，根据《人民法院组织法》第37 条之规定：“审判委员会履行下列职能：（一）总结审判工作经验；（二）讨论决定重大、疑难、复杂案件的法律适用；（三）讨论决定本院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书是否应当再审；（四）讨论决定其他有关审判工作的重大问题。”在院庭长与合议庭双方各执己见的情况下，说明案件本身疑难、复杂且争议较大，而合议庭又执意不愿主动提交审委会讨论，此时可依据组织法第37 条第4 项的规定，由审委会来直接决定合议庭是否应当将案件提交审委会讨论，于法有据，自可回避规范冲突之问题。

（三）合法理性分析

如前所述，我国司法责任制改革的政策导向是“突出法官办案主体地位”，确保其依法独立行使审判权。所谓突出法官的办案主体地位，就是指承办法官独立办案、独立定案、独立负责。而所谓的独立定案，则是指承办法官“有权对案件事实认定和法律适用独立发表意见”。而对于承办法官的定案意见，作为司法权上级的院庭长应当予以充分尊重。正因为如此，2015年最高法《若干意见》出台时，才废止了院庭长的文书签发权，代之以院庭长审判监督、管理权，且明确规定院庭长的审判监督、管理权只能程序性行权，“院长、副院长、庭长除参加审判委员会、专业法官会议外不得对其没有参加审理的案件发表倾向性意见。”“院长、副院长、庭长对上述案件的审理过程或者评议结果有异议的，不得直接改变合议庭的意见。”最高法司改文件中反复强调院庭长不得直接改变承办法官或合议庭的定案意见，表明在改革决策者眼中，对法官办案主体地位的尊重，应当以院庭长不得直接改变承办法官的意见为底线。这一改革实际上是试图在院庭长的审判监督、管理权与法官的独立办案权之间寻求一种平衡：一方面，按照司法责任制改革的目标，法官的独立办案权应当得到充分尊重，因此，整个程序流程从始至终，院庭长都不得直接改变法官的定案意见；但另一方面，作为司法权上级的院庭长的审判监督、管理权也应当得到尊重和体现，因此，院庭长对上述案件的审理过程或者评议结果有异议的，可以决定将案件提交专业法官会议、审判委员会进行讨论。

阅核制改革所延续者，仍然是上述基本逻辑，即试图对法官独立办案权与院庭长审判监督、管理权进行平衡，所坚守的底线仍然是院庭长不得直接改变承办法官的意见。但问题在于，阅核制虽然仍然划定了院庭长不得直接改变承办法官和合议庭意见的底线，以此彰显对法官办案主体地位的充分尊重。然而，从法理层面而言，这种尊重够不够？毕竟，按照阅核制目前的运行逻辑来看，院庭长的阅核权虽然不可直接改变合议庭的意见，但仍然可以阻断其意见生效并导致案件转向，在院庭长将案件提交审委会讨论的情况下，更是将在事实上剥夺合议庭的定案权。对此，法理上该当如何认识及评价？

司法责任制改革应当尊重司法规律，尊重法官的办案主体地位，这是司法责任制改革的逻辑起点。尊重法官的办案主体地位，意味着尊重并保障法官的独立办案权、独立定案权，意味着保障承办法官的定案意见系独立作出，而不受其司法权上级（院庭长）之指令左右，这一点已成共识，并无异议。对此，学者林山田教授称之为法官享有“指令自由”：“法官享有指令自由乃指法官执行职务时，享有不受上级指令之自由。”〔28〕林山田：《刑事程序法》（增订五版），五南图书出版股份有限公司2004 年版，第137 页。但是，对于所谓“指令自由”之范围该当如何界定，亦即，对法官独立办案权的尊重，究竟应当尊重到何种程度，则在学理上和实务中可能产生绝对独立和相对独立两种不同的认识。从绝对独立的意义上讲，司法权上级对审判权核心领域（事实认定和法律适用）施加任何的拘束或限制，都是不允许的，院庭长的审判监督、管理权可以阻断法官判决生效并导致案件转向，无论是院庭长根据权限调整分案、调整承办法官，还是将案件提交审判委员会讨论，事实上都将剥夺承办法官办案权、定案权，因而，也是禁止之列。但站在相对独立的立场上，任何权力都应当接受制约，审判权亦概莫能外。因此尊重法官的独立办案权，意味着法官的意见不受其司法权上级指令的拘束，但仍可以对其职务行使进行适当限制，审判监督是限制、制约，但不是指令、拘束，因为作为司法权上级的院庭长并不得直接改变法官的意见。据此，只要守住“院庭长不得直接改变法官的意见”这一底线，就达到了尊重和保障法官独立办案权的目的和效果。在司法场域中，检察机关的内部权力运行即采相对独立观点。众所周知，检察机关整体上奉行检察一体原则，检察长指挥、监督全体检察官，上命下从、上下一体。但是，检察权作为司法权，同时又要求检察官应当依法独立行使检察权。据此，检察一体原则与检察独立原则之间就可能产生冲突而必须寻求平衡。价值权衡、博弈之后的结果就是，基于检察独立原则，检察官的办案独立性应当得到尊重，因此，检察长原则上不得指令检察官改变定案意见；但基于检察一体原则，检察长作为首长的意志也应当尊重，因此，检察长不同意检察官的意见时，可行使职务承继权、移转权，将案件收回由自己承办或交由其他检察官承办。如此一来，既体现了检察长作为首长的指挥、监督地位，因为检察长不同意检察官的意见，该意见就无法生效，同时又彰显了对检察官的尊重，因为从头到尾检察长并未直接改变检察官的意见。〔29〕对检察权这种运行机制的介绍，请参见万毅：《主任检察官制度改革质评》，载《甘肃社会科学》2014 年第4 期，第164-168 页。换言之，检察官的所谓独立办案地位，其实只是一种相对独立，其办案意见虽不受拘束，但应受限制，这种尊重与限制的界限和底线，正是检察首长不得直接改变检察官的意见。

显然，阅核制的内容在一定程度上模仿或借鉴了检察权的上述运行规则，所持守者仍然是法官相对独立的立场，所强调者仍然是坚守院庭长不得直接改变法官意见这一底线。但是，检察官职务承继权、移转权的理论基础是检察一体原则，正因为全体检察官视为一体，彼此之间在职务行使上具有可替代性，因此检察长才可以将检察官的办案权收回或转交其他检察官行使，然而法院并不奉行一体化原则，在阅核制中注入调整分案、调整承办法官等监管手段，法理依据何在，就成为一个悬而未决的难题。当然，现实需求大于理论完美，在法官群体素质仍然难以令人信服、满意的背景下，在人民法院组织法已经承认院长的审判监督、管理权的前提下，从相对独立理论出发对审判权的运行进行适当的程序性限制,就成为审判权内部运行机制构建中必然的制度选择，因为，若无多种实质性监管措施的介入，则无法有效阻断判决意见生效，审判监督、管理权将失去抓手而无法产生实效。但是，法理上关于绝对独立和相对独立的争议、争论，本身亦并非毫无意义，至少它提醒我们，院庭长审判监管权包括阅核权的运用过程中，对审判权的限制一定要适当、适度并保持必要的“谦抑”。

具体而言，在阅核制的制度设计和实务操作中应当注意限缩阅核制的监管方式。关于阅核制的监管方式，目前公开报道中仅提到了“要求合议庭复议并报告复议结果”“决定将案件提交专业法官会议讨论”以及“决定按照工作程序将案件提交审判委员会讨论”这三类，而对于其他监管手段，阅核制能否采用目前并不明确。2021 年最高人民法院《关于进一步完善“四类案件”监督管理工作机制的指导意见》第9 条第2 款规定：“案件进入审理阶段后被识别标注为‘四类案件’的，院庭长可以根据案件所涉情形、进展情况，按权限决定作出下述调整，调整结果应当及时通知当事人，并在办案平台注明原因：（一）由独任审理转为合议庭审理；（二）调整承办法官；（三）调整合议庭组成人员或者人数；（四）决定由自己担任审判长。”第10 条又规定：“院庭长应当根据《中华人民共和国法官法》第九条的规定，针对‘四类案件’审理中需要关注和解决的问题，按照职务权限采取以下监督管理措施：（一）按权限调整分案；（二）要求合议庭报告案件进展、评议结果；（三）要求合议庭提供类案裁判文书或者制作类案检索报告；（四）审阅案件庭审提纲、审理报告；（五）调阅卷宗、旁听庭审；（六）要求合议庭复议并报告复议结果，但同一案件一般不得超过两次；（七）决定将案件提交专业法官会议讨论；（八）决定按照工作程序将案件提交审判委员会讨论；（九）决定按程序报请上一级人民法院审理；（十）其他与其职务相适应的必要监督管理措施。”此即所谓“4+10”项监管手段和措施。在“四类案件”中，上述“4+10”监管手段，院庭长都可以采用，前文已经述及，“四类案件”监管机制的监管手段和方式，更多亦更灵活。但上述监管手段，阅核制能否完全照搬照用，目前并未明确。笔者认为，从阅核制立足于结果监督而言，带有过程监督性质的监管手段诸如“按权限调整分案”“由独任审理转为合议庭审理”“调整承办法官”“调整合议庭组成人员或者人数”“决定由自己担任审判长”等似乎均不适宜在阅核制中采用，因为阅核制所针对者，乃已经审理终结之案件，对于已经审结之案件，再采取诸如调整分案、调整合议庭等监管手段，无异于重开审判，既无效率，也容易引发争议。因此，对于阅核制改革而言，应当明确其结果监督之定位与性质，严格限缩其监管方式，而不宜照搬适用“四类案件”“4+10”的监管手段。

实务操作中还应当注意，即使是对于“四类案件”的监管，诸如“调整分案”“由独任审理转为合议庭审理”“调整承办法官”“调整合议庭组成人员或者人数”“决定由自己担任审判长”等监管措施的动用，也应当审慎，因为一旦动用这类监管措施，将可能变相剥夺法官办案权，冲击法官的办案主体以及审判责任制，因此，这类监管手段的动用，应当附加更为严格的条件限制，即原则上只能针对“有关单位或者个人反映法官有违法审判行为的案件”的情形，且已经查明有确实证据的情况下，院庭长方可动用该类监管措施。

四、结语

从案件审批制到“四类案件”监管机制，再到如今的阅核制，我国的审判权内部运行机制改革正在一步一步地淡化、褪去原有的强行政化色彩，而主动或被动地回归司法权的运行规律。这些都是看得见的进步。然而，无需否认的是，法院内部院长权责高度集中的权力结构，以及维稳压力下对案件质效管控的过高需求，都使得通过行政手段管理司法的观念很难在短期内从法院内部彻底摒除。毕竟，对于审判管理者而言，行政手段固有的高效、便捷特性相对而言更具优势，而同处管理层的院、庭长显然也更值得信赖。因此，在改革中一旦遭遇难题或阻力，“责任下移，担子压在院、庭长肩上”，借助于院、庭长的行政职务加强内部管理，往往就成为改革决策者的不二选择，这一幕在审判权内部运行机制改革过程中已经多次重演，更成为审判权内部运行机制改革中挥之不去的阴影与痼疾。从1999 年最高人民法院“一五纲要”提出全面推行审判长选任制，在强化法官及合议庭的办案权限和职责的同时又要求“建立符合审判工作特点和规律的审判管理机制”。到2015 年最高人民法院《关于完善人民法院司法责任制改革的若干意见》全面推行司法责任制的同时又要求加强院庭长的审判监督、管理职责权限。再从“四类案件”监管发展到今日的“全阅全核”。在审判权内部运行机制改革的过程中，放权与收权、赋权与监管一直如影随形，往往是蜻蜓点水式的放权、赋权尝试之后，就迎来雷声更大的收权与监管。可以说，从来就没有过真正意义上的放权。然而，历史经验又反复证明，从构建审判管理机制，到加强院庭长的审判监督、管理职责，尽管司改文件中的用语、措辞越来越严厉，但效果似乎并不能令人满意。很简单的逻辑推理，如果个案审批制有效，又何必废止转而强调审判管理；如果审判管理机制有效，又何必出台“四类案件”监管机制；如果“四类案件”监管机制有效，又何必试行阅核制。这似乎表明，单纯强调加强审判监督、管理，并不能真正解决审判权内部运行机制构建中的种种问题，行政手段很难兼容司法，司法的问题最终仍然需要回到司法本身、按照司法规律来解决。当然，司法本身就是一套复杂的社会治理技术系统，而改革司法的司法改革更需要精妙、高明的技术设计，本就不可能一蹴而就，追求构建有中国特色的审判权内部运行机制，更是一项长期而艰巨的任务，但至少，通过从昨天到今天的历次司改，我们已经明白司法和行政的界限何在，形成了应当尊重和保障法官的办案主体地位这一共识，摸索出了“院庭长不得直接改变合议庭意见”这一底线与经验，自然也就明确了今后改革的方向与目标何在，那么，只要守住这一底线，今天的改革必将成为明天改革成功的起点和基石。“路漫漫其修远兮，吾将上下而求索”，即使今日我们足底蹒跚，仍将负重前行，努力让每一个公民在每一个司法案件中感受到公平正义。