国土空间规划体系下县域详细规划编制新路径探索与实践——以杭州市桐庐县为例

罗莹 顾子晖 蓝祧彪 拱雨晴 付士磊 LUO Ying GU Zihui LAN Chaobiao GONG Yuqing FU Shilei

新时代国土空间规划体系重构，详细规划作为“全域统筹与共享共治”的重要载体，面临着全域覆盖难、实用性不足、刚性与弹性约束不协调等问题，以杭州市桐庐县详细规划编制为切入点，通过“一张底图”平台构建、厘清“3+X”底数、合理划分规划编制层级、规划弹性与刚性管控结合等方式，增强县域详细规划的全域性、传导性、有效性、实用性，以促进城乡融合，为国土空间规划体系下县域详细规划的完善发展提供新思路。

国土空间；规划体系；详细规划；规划编制

0 引言

国土空间详细规划是国土空间规划体系的重要组成部分，在优化城乡空间结构、完善功能配置、激发发展活力等方面具有重大意义。随着国土空间规划体系日益完善，详细规划编制被提上重要议程，随着杭州市推进详细规划编制全覆盖，桐庐县共有15个详细规划单元启动编制，围绕规划编制过程中出现的全域覆盖实现较为困难、规划实用性不强以及详细规划刚性与弹性约束不明确等问题，深入探索详细规划编制新路径，加强详细规划在县域规划层级中的传导与落实，强化“刚弹结合”，推动详细规划全域全要素覆盖。

1 桐庐县详细规划编制难点

桐庐县位于浙江省西北部，是浙江高质量发展建设共同富裕示范区第二批试点地区之一，自2014年起陆续完成中心城区及乡集镇详细规划编制和全县181个行政村村庄规划编制，规划有效指导项目落地，但针对生态空间和农业空间等非建设空间存在管控手段、规划目标单一且内容简单等问题。村庄整治规划主要围绕村庄风貌整治编制，乡村旅游重点村规划主要围绕乡村旅游编制，传统村落保护规划则偏重历史文化元素保护。由于城镇空间与乡村空间在规划方式上存在差异，运用城市规划理论及技术方法难以对非建设空间进行科学规划与管理，针对生态空间、农业空间的规划不尽完善，难以实施和管理，规划“实用性”不强。特别是以刚性为基础的详细规划中，平衡“刚性”与“弹性”较为困难，把握过严会导致规划僵化滞后、应变能力下降，把握过宽易引发自由裁量空间变大，损害规划的权威性、严肃性。

2 桐庐县详细规划编制实践

2.1 划定详细规划编制单元

为加快构建桐庐县国土空间规划体系，有效传导上位国土空间规划，桐庐县探索构建“1+2+3+X”规划编制体系，按照详细规划全覆盖的推进要求，统筹不同功能需求，针对原有规划多规冲突、底图不一、底数难清、覆盖不全面、实用性不强等问题，提出编制实用性规划的要求，统筹全县规划实施，做到分区分类划分单元，在统一地图底数的基础上做到详细规划全域全覆盖，科学划定全县详细规划编制单元共30个，其中城镇单元11个，乡村单元19个（见图1）。为落实规划要求，做到实用性管控，应加快详细规划编制进度，促进城乡融合发展。

1 桐庐县详细规划编制单元划分

2.2 做好详细规划单元评估

2.2.1 城镇单元评估

本次城镇开发边界内详细规划单元共15个，需从传导性、适应性、实施性等多个角度综合考虑，进一步明确评估任务，具体要求如下：①强化总规落地落细，按照市县乡国土空间规划传导要求，对在编和拟编详细规划提出编制建议；②剖析规划实施现存问题，提出优化城镇单元管理、加强实施监管等建议。目前，桐庐县城镇单元详细规划经评估后存在难点如下：①城镇单元详细规划分层编制存在技术难点，需进一步优化城镇单元空间层级分类，针对不同城镇功能和规模制定编制要求；②总体规划对详细规划的传导要求有待落实，存在刚性管控不足的风险，故需进一步明确乡镇总体规划对详细规划的具体传导内容和深度要求，在此基础上优化详细规划编制方案，从而真正实现各级各类规划落地落细，同时为详细规划留有一定弹性；③详细规划动态实施管理政策机制有待建立，可从优化规划修改分类管理、强化存量规划政策工具、探索实施层面规划编制等角度切入解决。

2.2.2 乡村单元评估

桐庐县开展村庄规划“一评估两覆盖三提升”专项行动，全面开展乡村单元详细规划评估，推进乡村地区规划全覆盖和乡村数字空间治理全覆盖，系统提升村庄规划的实用性、乡村地区景观风貌和乡村空间治理水平。乡村单元详细规划评估技术路线可概况为村庄规划梳理、规划适应性评价、详规覆盖分析及村规编制潜力评价等流程（见图2）。通过上述流程得出乡村单元详细规划存在目标单一、空间未全覆盖、设计手法实用性不强，数据标准不一、信息化管控缺失等问题，以期在新一轮规划编制中解决此类问题，保障规划有效实施。

2 桐庐县乡村单元详细规划评估技术路线

2.3 有序推进详细规划编制

以2023年规划编制“攻坚年”为契机，加强“规划编制主体、规划设计单位、规划管理部门”三方协作，通过建立工作联系群，开展技术培训、座谈、挂图作战及逐个督促等方式推进桐庐县“5+8”共13个单元的规划编制。目前，桐君街道梅蓉村单元已完成编制，其他单元已完成专家及部门评审会，规划草案正在公示中。

2.4 探索详细规划编制新路径

2.4.1 统筹性：构建“一张底图”平台，厘清“3+X”底图底数

国土空间现状“一张底图”统一空间资源现状数据，保障国土空间开发和监督等工作有效实施，具有承前启后、承上启下的作用。摸清各类资源的现状，统筹协调各部门之间的事权、标准冲突，是国土空间规划“多规合一”编制及“一张蓝图”实施的重要基础工作。桐庐县为做好空间信息平台建设，提高规划编制成果质量，提出精致空间“一张底图”规划编制协同应用场景，该应用场景上联省域空间治理平台，下达乡镇基层管理平台，形成“省-市-县-乡”四级贯通体系，实现多元主体共同参与、多源数据共享集成、多业务高效协同，助力规划科学编制、项目精准落地（见图3）。

为进一步落实“一张底图”编规划、“一个平台”审规划的要求，提高规划编制质量，提升审查审批效率，在现有市空间智治平台建立以“三区三线”为主框架，紫线、黄线、蓝线、绿线、橙线规划控制线为支撑的规划“一张图”复合性审查底图，数字赋能规划编制，提高规划编制质效。以桐庐县城南街道北单元为例，城南街道北单元“3+X”底线要素传导主要涉及三线传导和其他相关空间控制线传导，图中显示该单元“三区三线”空间范围，其他空间控制线主要为紫线、蓝线，对地质灾害易发程度进行分区，分为地质灾害易发区、重点防治区和地质灾害风险防范区，对后续用地规划布局、开发建设强度、生态环境建设进行动态化、精细化、合理化的监管与实施（见图4）。

4 城南街道北单元“3+X”底图

2.4.2 传导性：落实规划传导任务，合理划分规划编制层级

为有效传导上位规划要求，提高详细规划编制效率，本轮详细规划围绕规划核心问题与发展需求，与县级国土空间总体规划进行有效的传导与反馈，衔接专项规划，完成上传下导的任务，通过分层控制，将管控要求和指标有序传导。传统控规体系难以应对新形势与新需求，需强化传导并加强构建新型管控体系。在详细规划编制中划分“单元-街区-街坊-地块”4个层面，每个层面的管控各有侧重（见图5）。

5 桐庐县详细规划分级传导

在单元层面，重点明确发展目标，加强空间刚性管控，合理配置空间资源；在街区层面，衔接行政区划，统筹考虑内在功能关联性、土地使用兼容性和各类空间要素，并结合10～15min社区生活圈划分街区，强化空间联系，明确各街区发展重点；在街坊层面，在落实街区层面详细规划管控的基础上，进一步明确街坊的规模容量，街坊划分可结合5min社区生活圈，从土地整备、土地出让、建设管理等方面进行全方位管控，指导项目建设，保障项目快速落地；在地块层面，创新原有划定方法，采用“实位控制-虚位控制-点位控制-指标控制”四位控制方法，在考虑用地控制强制性的同时为地块位置变更留有余地。在点位控制时体现土地利用复合性，集约利用土地，提高土地利用弹性。指标控制具体体现在地块规模控制，可对其布局赋予灵活性，并通过下位规划或规划管理具体指标落实确定位置，层层传导以加强规划有限性与落地性（见图6）。

6 桐庐县详细规划单元地块用地控制方式

2.4.3 有效性：注重规划有效实施，弹性管控与刚性管控相结合

桐庐县本轮详细规划编制注重规划的实施性，顺应城市发展阶段变化，“刚弹结合”具体体现在以下方面。

1）刚性管控保障刚性内容“有与无”的问题，需落实单元范围内国土空间控制线，包括城镇开发边界生态保护红线，永久基本农田、村庄建设边界，粮食安全控制线，灾害防治控制线，生态环境控制线，历史文化保护线，重要基础设施控制线等，并制定严格的刚性管制要求。

2）村庄建设边界是村庄规划中的刚性管控线，按照“避让底线、引导集聚、单元统筹、预留弹性、界限清晰”原则，综合考虑村庄分级分类与建设用地指标安排，引导乡村空间适度集聚，除上位规划明确的产业用地、基础设施用地及零星机动指标落地外，不得在村庄建设边界外新增建设用地。而在弹性方面，应把握好政府与市场的关系，对于公共服务设施、交通设施、市政公用设施、城市安全设施等涉及公共利益的空间管制出台更细化的刚性要求，对于由市场配置的内容，针对公益性用地、产业用地、其他经营性用地通过预控总量和规则调节等方式预留弹性。

2.4.4 实用性：补齐乡村短板，促进城乡融合发展

乡村地区内存在较多的特殊管控区域，其规划管控要求和建设空间存在显著差异。规划主体缺乏对城乡肌理的深度认识，针对村庄原有的区位、经济、资源等方面缺乏深入研究,不注重对地方特色的深入挖掘，使得村庄规划千篇一律，无法发挥实用性村庄规划的特点。针对上述问题，桐庐县乡村单元详细规划编制综合考虑土地利用、产业发展、耕地保护、居民点布局、人居环境整治、生态保护、历史文化传承和基层治理等要素融合，围绕全要素加强对非建设空间的有效管控，实现从乡村建设空间管控向统筹全域空间管控的转变。坚持村民主体地位，采取自上而下、上下结合的方式，开门编制规划，建立村庄规划互动机制，多途径、多方式扩大公众参与度，发挥规划实用性特点，促进城乡融合发展。

3 结语

随着国土空间规划体系不断完善，应与时俱进优化详细规划，其中县级国土空间详细规划既是数量最多和治理事权最密切的层级单位，又是城乡连接的纽带。针对桐庐县详细规划编制路径进行尝试，以期在新时代背景下为国土空间体系优化提供相关参考。未来应着力于全流程管控，在规划编制传导、分区分类推进等方面进行细化完善，强调编制的差异性和针对性，推动其逐级深化，实现治理能力的现代化发展。