广西实用性村庄规划快速编制关键技术研究与应用示范*

郎荣庆 黎仕玉 雷征 王睿 LANG Rongqing LI Shiyu LEI Zheng WANG Rui

在乡村振兴战略背景下，目前广西全区村庄规划面临一系列难点，亟需寻求创新方式破解当前困局。结合村庄规划业务全流程，提出“一个调研APP、一个规划编制系统、一个支撑环境”的技术创新方式，基于Harmony OS系统研发调研APP，基于Arc GIS软件研发规划编制系统，基于相关数据平台搭建“支撑环境”，构建全流程信息化作业模式并应用于试点地区，通过技术应用示范效果分析，分别从大众参与度、规划编制效率两方面验证其可行性。

乡村振兴；村庄规划；快速编制；应用示范

1 研究背景

村庄规划是乡村振兴的第一步，高质量编制村庄规划，优化乡村生产、生活及生态空间，统筹安排各类资源，补齐乡村发展短板，是满足村民对美好生活追求的根本路径。随着各地区村庄规划试点工作开展，我国村庄规划全面进入“以生态文明为引领、以乡村振兴为目标、以空间规划为载体”的新阶段。目前，有规划编制需求的村庄数量及规模不可低估，行政主管部门的工作面临极大挑战。由于编制经费不足，导致村庄规划编制进度缓慢。在缺乏编制经费且规划任务不断更新的情况下，实用性村庄规划编制工作举步维艰，大部分方案皆因资金不到位而无法落地，最终导致规划完成度较差。

当前，广西逐渐加快推进“多规合一”的实用性村庄规划编制，相继出台《全面推进广西村庄规划编制的工作方案》（桂自然资办〔2019〕216号）、《广西壮族自治区村庄规划编制技术导则（试行）》（桂自然资办〔2019〕293号）、《广西壮族自治区简易型实用性村庄规划审查要点（试行）》（桂自然资办〔2020〕550号）、《广西壮族自治区村庄规划数据库标准（试行）》（桂自然资办〔2021〕86号）等技术规范标准文件，构建全要素全覆盖的村庄规划体系。在一系列文件指导下，截至目前全区已累计完成2000多个行政村的村庄规划编制。按照国家乡村振兴战略要求，各地区村庄规划需“应编尽编”，以尽快实现全覆盖指导村庄建设发展的目标。结合广西现状，全区目前仍有约12000个村庄未编制规划，各级政府财政紧缺、村庄规划编制周期长、村民规划意识淡薄等一系列问题导致后续全区村庄规划工作面临巨大挑战。

2 现存问题

2.1 规划参与程度不高

乡村地区的规划主体包括上级政府、基层干部、村民组织、自治机构、社会企业、投资企业、合作社以及本村外出人员、返乡个人、专业人员、志愿者、市民等。村庄规划在国土空间规划体系中强调“多规合一”的实用性，村民参与是实现其对村庄美好诉求的重要途径，是保障规划实用性的核心基础。规划主体缺位导致村庄规划脱离实际、各方利益得不到有效保障等问题普遍存在。其原因在于规划参与途径过于单一，仅有部分村民参与前期的问卷调查及意见征集阶段，覆盖面不够广，缺少有效的途径让更多村民持续参与。

2.2 编制新技术融合度低

从数据收集整理方面来看，村庄规划作为五级三类的“底层规划”，需要“承上”衔接各类上位规划。上位规划大多按照传统编制手段进行，技术融合不够，规划成果单从数据层面上来看存在较多问题，如数据格式不统一、数据非矢量化等。从规划调研方面来看，传统的调研方法需携带各类问卷资料、图纸，使用不便利，调研结束后需进行转录及矢量化处理。从规划编制方面来看，涉及多种软件切换使用，数据格式不统一，编制效率较低。从成果评审方面来看，以往的规划评审均采取单一的现场评审方式进行。综上所述，村庄规划编制新技术融合度不高。

2.3 村庄类型不明确

目前，广西实用性村庄规划编制导则将村庄分为集聚提升、城郊融合、特色保护、固边兴边和搬迁撤并5类，但对于村庄分类缺乏明确的判别标准或分类说明，分类目的是帮助管理部门根据村庄类型进行科学管理，但在实施过程中存在困难如下：各分类结果是基于不同层面的要素反映的，集聚提升类反映在产业经济发展和人口规模要素，城郊融合类反映在交通区位要素，特色保护类反映在特色自然与人文景观要素，搬迁撤并类则反映在自然灾害与生态环境保护要素，由于各分类结果反映的要素来源于不同层面，且村庄现状复杂，同一村庄会集聚不同的要素，且同一村庄或同一地域内村庄间的要素会相互叠加，最终造成单一的分类结果无法完全反映村庄类型特征。

2.4 规划实用性不强

在以往的村庄规划调研中，由于缺乏信息化技术支撑或受调研时空限制，编制人员普遍缺少对村庄现状布局和具体功能分区的深入了解，未能及时发掘村庄的特点并深度开发，导致规划成果千篇一律。根据当前村庄规划编制技术导则要求，规划编制内容繁杂，编制质量难以保证，导致村庄规划成果实用性不强。村庄规划成果意见征集过程中多听取专家意见，未充分吸纳村民的意见和建议，导致编制的规划方案不接地气，不契合村庄发展实际，规划成果的实用性和可行性较差。

2.5 规划编制成本偏高

村庄规划前期数据资料种类繁多，涉及众多相关部门，且格式不统一，使用起来极为不便。数据涵盖国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、文物保护规划、环境保护规划，林地与耕地保护规划、综合交通规划、水资源利用规划、文化与生态旅游资源规划、社会事业规划等，对于技术人员来说，数据收集工作相当繁琐，不同规划单位重复性收集数据对同一辖区的各个相关部门也造成一定负担。收集数据后，为便于后续数据使用，需对不同种类、格式的数据进行标准化处理，无形之中提高编制成本。在信息化大数据时代，由于数据敏感性问题，鲜有各类基础数据、规划专题数据的共享渠道，造成数据收集使用极不便利。在“多规合一”背景下，需进行规划数据建库，与空间规划“一张图”衔接，而编制过程缺少系统工具，涉及规划调整，会产生大量重复的工作量，间接增加编制成本。

3 关键技术

3.1 技术思路

关键技术研究主要基于Harmony OS系统研发调研APP，基于Arc GIS研发规划编制系统，基于天地图、大数据中心、调查监测业务等相关数据平台搭建“支撑环境”，构建集前期规划资料收集预处理、规划调研、规划编制、规划意见征集等村庄规划全流程信息化作业模式的技术创新方式，即“一个调研APP、一个规划编制系统、一个支撑环境”，提供大众全程参与村庄规划的有效途径，提供专业规范、高效便捷的村庄规划编制辅助工具，打通各类基础及专题数据互通共享的渠道。

3.2 技术创新

3.2.1 研发调研APP

调研APP主要为移动端，用于政策引导、现状调查、规划需求、意见征集、规划展示。软件架构基于Harmony OS系统平台、JAVA编程语言开发，可兼容Harmony OS和Android系统的移动设备使用。

1）增加规划参与途径 增加村庄规划公共参与的渠道，让村民真正参与村庄规划编制全过程，在规划编制阶段积极献言献策，在规划实施阶段及时了解政策规定，避免出现违规建设的情况，只有规划符合村民意见，村民真正了解规划意图，在全过程公共参与的推动下，村庄规划才具有可操作性。调研APP充分考虑以往村民参与规划的众多局限性，从公告通知、自主规划、意见建议等方面进行创新，让不同人群特别是村民全程参与规划，形成与规划全过程的衔接，避免规划主体缺位。

2）拓展规划参与“双度” “双度”即规划参与覆盖度、深度。实用性村庄规划编制中的村民参与强调主体参与的广泛性、客体选择的多样性。参与主体涵盖外出务工人员、留守老人、儿童妇女等不同类型的群体，调动不同类型村民参加调研和访谈的积极性，引导参与主体交流表达规划诉求和发展愿景。在方案生成阶段，客体选择的多样性指村庄规划中涉及的发展方向、环境治理、文化彰显、设施改善、服务配套、实施计划等方面均应积极征询村民意愿，而不仅是方案总体布局。成果报批程序正义性指明确规划编制、公示、审议、公告等过程的标准化规定，做到规划编制全程监督、有效反馈、及时落实，真正实现“实权参与”。

3.2.2 研发规划编制系统

规划编制系统基于Arc GIS软件研发，面向用户主要为规划编制人员、规划审核管理人员，用于规划定位、数据处理、优劣分析、规划设计、入库检查、成果输出（见图1）。

1 规划编制系统

1）辅助分析村庄类型 结合村庄分类研究、规划编制模板制定，规划编制功能性从规划设计、规划预测分析等方面着手，对村庄整体情况进行优劣分析，按分析结果明确村庄类型，并开展针对性规划设计。

2）提升规划编制效率 规划编制系统应满足村庄规划编制技术的要求，从数据使用便捷性、规划编制功能性、成果输出有效性等方面进行创新，相较于传统的编制手段更加专业规范、科学合理。数据使用便捷性从调研数据、基础数据、规划专题数据等不同数据的使用进行考虑，设置村庄规划编制标准数据图层列表，使数据使用更加便捷高效。成果输出有效性从成果检查、成果归总、成果管理等方面与现行标准衔接，可快速进行成果数据的检查并输出整套村庄规划成果，包括“图、文、表、库”。

3）无缝衔接“一张图” 地理信息系统就狭义层面来说，是具有空间属性的综合数据库管理系统，具有强大的空间分析和简便迅速的数据查询等功能，可融合于村庄规划中，使其更加科学合理。基于Arc GIS软件研发的规划编制系统，将空间分析处理、数据查询、建库与各类规划要素融合，将规划设计与空间位置准确链接，规范处理各类数据并建立标准数据库，无缝衔接“一张图”。

3.2.3 搭建“支撑环境”

基于相关数据平台共同搭建具有数据接口服务、业务功能服务、空间大数据计算服务等功能，且集成大量基础地理信息的数据库，主要包括原始影像数据、4D产品数据、数字城市（县域）业务数据、自然资源调查普查类数据、不动产确权类业务数据、规划业务数据及各级基础控制数据。

1）统一数据规范标准 村庄规划涵盖土地利用规划、生态保护规划等多个相关规划内容，但不可理解为将各类规划的数据进行简单的拼凑和叠加。村庄规划作为五级三类的“底层规划”，需要“承上”衔接各类上位规划。上位规划大多按照传统手段编制，信息化程度不高，规划成果单从数据层面看存在较多问题，如数据格式不统一、数据非矢量化等。搭建“支撑环境”可有效解决上述问题，让各类数据在空间位置上衔接，形成标准的数据以供技术人员使用。

2）构建数据互联互通 除了衔接上位规划，村庄规划需利用各类基础数据、专题数据成果，包括且不限于第三次全国土地调查成果、“三区三线”成果、生产功能区数据成果、风景名胜区数据成果、交通道路网数据成果、饮用水源保护区成果等。面对种类繁多的数据，规划技术人员在数据收集、处理方面“无从下手”。从数据使用层面来讲，打通数据互联互通渠道，有效实现数据整合，创新村庄规划编制工作机制，有效节约规划编制成本，可提高村庄规划的科学性、实用性、规范性和准确性。

3.3 技术应用

3.3.1 试点应用概况

2022年8月，广西自然资源厅正式印发《广西低成本实用性村庄规划试点工作方案的通知》(桂自然资报〔2022〕327号)，进一步落实全区村庄规划试点工作，旨在尽快形成村庄规划编制试点经验，更好地指导后续全区村庄规划工作的开展。广西低成本实用性村庄规划试点工作筛选全区14个县市共57个村庄，将其作为试点村进行新技术应用示范，试点村的分布基本涵盖全区不同地域范围，具有一定代表性。

3.3.2 示范效果分析

技术应用示范效果分析主要从大众参与度、规划编制效率两方面进行。大众参与度通过统计不同人群包括乡镇政府人员、规划技术人员、村委人员及村民参与规划人数并通过调研APP形成的记录数量进行分析，涉及参与覆盖度、深度。57个试点村参与规划人数达563人，平均10人/村，其中乡镇政府人员、规划技术人员、村委人员及村民占比为1:3:6；调研记录总量为6544条，平均115条/村。从统计结果可看出，调研APP可让不同人群，特别是村委人员及村民持续参与规划，并与规划技术人员形成有效联系，持续性输出规划意见。

规划编制效率从资料收集整理、实地调研、规划编制、意见征集、数据建库等方面进行分析比对，覆盖规划编制全过程。从比对结果可得，相较于传统手段，新技术应用能大幅提升规划编制效率。随着编制效率提升，编制费用呈阶梯式降低，主要原因在于新技术的应用使得资料收集整理、实地调研及规划编制等阶段需投入的成本大幅减少（见表1）。

表1 规划编制效率比对

4 结语

广西实用性村庄规划快速编制关键技术为村庄规划编制路径带来了技术手段方面的创新，相较于以往的村庄规划编制手段，为大众提供全过程参与村庄规划的途径，在较大程度上提升了村民的“主角”地位，将规划“话语权”还给村民，充分尊重村民意愿并将其融入规划。同时，提供专业规范、高效便捷的村庄规划编制辅助工具，提高村庄规划编制效率，解决规划人员处理数据方面的难题，缩短村庄规划编制周期，让村庄规划编制更加高效便捷。通过由不同数据平台共同搭建“支撑环境”，对各类规划前期数据进行整合，针对数据进行统一的标准化处理，打通数据交互共享渠道，使村庄规划前期数据资料收集整理更加便捷，极大降低工作成本。结合技术应用示范效果分析发现，“一个调研APP、一个规划编制系统、一个支撑环境”的关键技术研究形成村庄规划全流程信息化的作业模式，有效提升大众参与度及规划编制效率，为未来广西全域村庄规划提供助力。