政策议程设置中的全过程人民民主实践

［摘要］政策议程设置中的全过程人民民主是民主在政策过程中的动态实践，也是实现实质性民主的关键环节。政策议程设置中的全过程人民民主体现为政策议题的多类型与全覆盖、互动方式与渠道的多维度与多形式、政策议程设置中的多主体与广参与、公众参与到政策议程设置的全过程乃至政策全过程。但是，不同类型的政策议题在其议程设置中，全过程人民民主的现实实践也不同。根据政策议题利益牵涉范围与议题的知识属性，政策议题可分为三种：技术性议题、社会性议题与规划性议题。技术性议题政策议程由政府与技术专家主导，公众经验知识输入做出补充；社会性议题往往由公众触发议程设置，专家开展政策问题建构；规划性议题由上级政府做出理性规划，基层进行输入和反馈。全过程人民民主的实践不存在一成不变的程序和步骤，而是根据不同类型的议题和情境来做出选择和调整。在现实中，也只有通过多种形式才能在政策议程设置阶段实现真正的民主。

［关键词］全过程人民民主；政策议程设置；议题类型；政策过程

［中图分类号］ D621 ［文献标识码］A ［文章编号］1003-7608（2024）01-0049-09

民主是现代社会的重要主题，也是政府治理的合法性来源。出于现实可操作性的考虑，西方代议制民主落脚到选举民主上，是一种最低限度的民主形式。到20世纪中期，代议制民主的弊端暴露出来，参与式民主、协商式民主等民主形式兴起，但都只是对代议制民主做出补充，而未能实现真正的民主。2019年11月2日，习近平在上海市长宁区虹桥街道古北市民中心考察时提出全过程人民民主的概念：“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主，所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的。”全过程人民民主的概念指出了实现实质性民主的路径，也是结合中国国情对中国道路做出的科学判断。

民主表现为一定的关系结构与制度规范，但最终体现在动态的政策过程中，政策议程设置是民主的集中展现环节。在政策阶段论的观点中，政策议程设置是政策过程的第一步，社会意愿和诉求能否进入政策系统，进而成为政府所要解决的问题，这直接关联政策议程的民主化程度。因此，全过程人民民主也必然体现在政策议程设置这一环节中。

相关研究主要集中在全过程人民民主的内涵与全过程人民民主与政策过程二者的关联性两个方面。全过程人民民主的内涵包括四个维度：一是主体维度，人民群众广泛参与其中［1］；二是制度维度，包括中国特色社会主义协商制度体系［2］与参事制度［3］等制度载体；三是权利维度，包括人民的选举权、知情权、表达权、参与权、监督权的充分实现［4］；四是过程维度，表现为全链条、全方位和全覆盖［5］，包括纵向空间上的不同层级和横向事务上的全部领域［6］，形成一个全程衔接的迭代式闭环［7］。关于全过程人民民主与公共政策的关联性研究，学术界认识到了全过程人民民主是政策参与过程优化的新情景［8］、当前中国民主决策已经形成了全过程民主决策的基本样态［9］，可落脚到参与式预算改革［10］、接诉即办场域［11］、巡视场域［12］等。总体来看，当前研究确立了全过程人民民主的基本框架和整体思路，突破了规范性民主与治理性民主的界限，但当前研究在全过程人民民主的内涵阐释上重规范轻治理［13］，对全过程人民民主与政策过程紧密关联的研究不足，更少有落脚到政策议程设置环节的研究，在研究方法上案例研究和实证性分析运用较少。政策议程设置是政策过程民主化的关键环节，也是观察全过程人民民主实践的一个恰当且有解释力的视角，因此，多角度研究政策议程设置中的全过程人民民主是推动政策过程民主化的重要路径。

一、构想政策议程中的全过程人民民主

政策议程设置是社会诉求进入政策系统并成为政府需要解决的政策问题的环节。西方国家通过代议制将国家与社会联结起来，运用选举、投票、代表表达等方式实现政策输入，政策议程设置整体体现出制度化特征，民主在代议制运行中成为一种制度化民主。工业社会中社会因素的复杂性与不确定性程度相对较低，政策诉求分化程度不高且一旦形成就比较稳定，这时通过制度化渠道可以进行有效的聚集和整合，政策过程的运行因此有序且高效。政策信息自下而上地流动和聚集，继而自上而下地得到解读和界定。自上而下与自下而上两条路线互不干扰直线流动，将政策信息输入政策系统，同时通过政策议程设置做出回应，将政策诉求的压力限定在一定范围内。但是，20世纪后期在全球化、信息化进程中，政策诉求高度差异化也高度复杂化，制度化渠道难以有效承载诉求表达进而将其转化为政策议题。民主化运行规范且有序，但也将民主的实现停留在制度与程序层面。最终，无论是政策议程设置所处的地理位置，还是制度化渠道的程序规定，都使得政策议程设置远离政策问题，政策过程的民主化因而止步于形式化的制度运行而不具有实质意义。

基于当前社会发展阶段与我国具体国情，我国提出以人民为中心的理念作为对民主本质的精辟表达。2019年，习近平提出全过程人民民主的概念，这是超越西方代议制民主的一种全新的民主形式，也是实现实质性民主的必然路径。“以人民为中心的政策议程设置，是国家治理体系和治理能力现代化的一种浓缩式呈现”［14］。推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要在发展理念中坚持以人民为中心的思想，也就是要在政策议程设置中实践全过程人民民主。总体来说，全过程人民民主在政策议程中的体现包括以下几个方面。

第一，政策议题的多类型与全覆盖。风险社会呈现出高度复杂性与高度不确定性的特征，体现在政策诉求的多元化和差异化、政策问题的流动性与弥散性等几个方面。虚拟空间中地域的概念弱化了，公共领域和私人领域之间的边界也模糊了，私人问题与公共问题交融在一起形成一种公私混杂的状态，社会问题很难明确区分出“公”与“私”，因此，也不存在能够将私人问题快速辨别出来且排斥在政策系统之外的机制，包括政策问题的性质类别与政策诉求的变动发展都趋向复杂且不可预期。社会利益高度分化、社会因素高度关联，这时政策诉求更加多元且具体，而且不同阶层、行业、领域、身份的声音都在争取受到关注，并基于互联网所提供便捷而有效的表达渠道进行无限放大和快速流通，个体诉求更容易发酵進而形成社会舆论对政策系统施加压力。政策议题设置的民主化需要在政策议题内容上扩展以及议题建构知识基础上的融合，全过程人民民主实践体现为政策议题覆盖范围扩大，政策知识从专业知识扩展到与个体体验和具体生活的结合，实现对差异化政策诉求的包容与综合。

第二，互动方式与渠道的多维度多形式。全过程人民民主推动政策议程设置中多主体之间的互动与协商，并发展出多样化的互动方式和渠道。如果说传统媒体所开展的是有序的信息传播，那么互联网则建构出一个无主流、无边界的信息扩散场域。就像血液在各个毛细血管中流通，政策场域中也会出现多样化信息“自谋生路”，所有在场的与不在场的之间都可以联结起来，所有的边界与渠道随时可能被打破，参与主体与客体之间的固定区分也难以维系。“互联网是当地的、国家的、全球的信息和传播技术以相对开放的标准和协议以及较低的进入门槛形成的一对一、一对多、多对多、多对一的网络之网络”［15］。在线政治共同体建立起来，削弱了传统的政治中介如政党、利益集团等的作用，公众之间有了更多的联系方式和路径，联系越来越紧密也越来越灵活，无论是信息的传播还是诉求的表达，都以多样化的渠道与方式呈现出来。“这些正式制度逐步喪失其功能和适应性，从而越来越被双方所迂回，而不是破坏”［16］。大量自媒体的生成和运作绕过了传统的主流媒体，在政策系统内外之间建构起联结纽带，并大有取代传统联结桥梁的态势。全过程人民民主重视多样化多渠道的互动与协商，以推动信息扩散与传播，建构真实的政策问题。

第三，政策议程设置中的多主体与广参与。信息技术的发展为多主体参与提供了渠道和平台，技术专家、公众与企业家都成为政策议程设置中的行动者。“改革初期，中国的五年规划具有高度集中、封闭、以内部协调为主的特征，改革之后，逐渐转变为规划制定主体主动寻求多方支持，通过精心组织的咨询和规范化的程序广泛征求政府机构、非政府组织甚至外国专家的意见，这些变化在中国成为实现科学决策的途径”［17］。政策议程中的问题建构与选定都需要技术理性支撑，甚至往往在技术专家论证之后被认为是值得关注的问题时才能进入政策议程，因此，由技术专家构成的智库与非政府组织在政策议程中发挥着重要作用。技术专家会运用专业知识塑造议题形象或者影响政策感知，也可以作为科学知识的代言人引导政策舆论，但是，全过程人民民主更注重多主体的有效参与，尤其是不具有专业知识的利益相关群体能进入政策过程中，发出声音、做出表达，对政策议程施加影响。“次级团体活动家，而不仅仅是精英，可以通过战略破坏和策略选择，为地方和国家议程注入种子，并构建框架，以扩大或缩小平等主义联盟”［18］。各种集体活动的兴起可以视为给政策议程设置带来了“种子”，公众能更加接近政策制定者，对政策议程施加压力、对政策效果做出反馈等，公众增强了参与的能力与维权意识，对政策议程失误的容忍度下降，对议程的包容性与科学性提出了更高的要求，公众的参与和监督都是民主化的题中应有之义。

第四，公众参与到政策议程设置的全过程乃至政策全过程。民主的实现需要政策议程设置的全过程乃至整个政策过程中的行动，体现为公众在政策全过程中能够发出自己的声音，或者以多种方式和路径将自身诉求转化为政府关注的问题。政策议程设置可分为不同的环节，例如，政策问题的界定、政策议题的优先排序、政策议题的调整等。虽然公众参与在政策议程设置的不同环节所选择的渠道和方式都可能不同，但民主的内涵在于，公众能参与到政策议程设置的全过程中，贯穿政策议程设置阶段的始终。政策议程设置的民主化也是科学化的实现路径，政策议程设置的科学化要求置于开放的语境中，公众运用经验知识与生活感知对政策议题做出理解和定位。也就是说，科学与民主并非不相干，更不是相互排斥，反而是紧密相连且彼此建构的。政策议程设置的科学化需要政策全过程多主体的参与和互动，理性知识需要经验知识与实践知识的补充和阐释。这也意味着，政策议程设置的全过程人民民主实践也是政策议程科学化的实现。全过程人民民主中的“全过程”，明确指出了民主不限于政策议程设置这个阶段，或者政策过程中的任一阶段，而是贯穿政策过程始终。政策议程设置也并非一个独立于其他阶段的环节，而是在其他阶段的反馈中进行调整或者重新开始。

二、不同类型政策议题设置中的全过程人民民主实践

全过程人民民主为政策议程的民主化设定了方向，也成为公共政策民主化的可行路径。不过，全过程人民民主实践并不存在固定的模板，更没有一成不变的规范或步骤。在不同类型的政策议题中，政策议程设置的民主化实践在政策参与者、政策流程乃至政策领域等维度都不同。当前，学术界基于不同标准对政策议题做出分类，最为普遍的是按照政策所在领域将政策分为环境政策、教育政策、经济政策、文化政策等，以及从政策产生的社会影响将政策分为规制政策、分配政策和再分配政策，从“强制的可能性”和“强制发生影响的途径”将政策分为分配政策、规制政策、再分配政策与构成性政策［19］，从政策发挥作用的领域将公共政策分为行政领域政策、市场领域政策、社会领域政策［20］。本文根据政策议题利益牵涉范围与议题的知识属性，将政策议题分为技术性议题、社会性议题与规划性议题。

第一，技术性议题。技术性议题突出其知识属性上的专业化与技术化，所牵涉利益范围较小或者牵涉利益比较间接或长远，因此，暂时没有受到广泛关注，或者即使关注了也没有成为需要立即解决的问题，不会对政府带来直接的压力。典型议题如大气污染防治政策、土壤污染整治政策、国防军事政策、外交政策等。这一类议题虽然与国家社会整体息息相关，但在常态情境下不会对公众生活带来直接影响，因此，也往往不会受到公众的集中关注。即使作为人们茶余饭后谈资的国家政治与国际关系问题，也仍然具有鲜明的技术理性特征，公众对专业性或者技术性议题拥有的信息不完整，如果没有突发事件的推动也不会主动做出利益表达对政府施加压力。因此，这一类议题主要依靠掌握了专业知识的技术专家的推动才进入政策议程。

然而，技术性议题是社会性议题，也是全过程人民民主的实践场域，只不过是全过程人民民主众多形式中的一种而已，如核污染事件、大气污染防治议题、信息技术的开发与应用等。虽然大部分知识构成都是技术知识，但是，任何技术都必然具有社会性，技术性议题也是在社会中发挥作用而且会对日常生活产生影响，政策效应也是在社会应用中得到评估的。因此，这既是专业化的生态问题，也是民主化的议题，这也是生态民主一词出现的缘由。“生态民主会模糊人类社会系统与自然系统之间的界限。它还有另外一层意义，即生态民主是没有边界的民主。生态难题与议题超出了既有的政府管辖区域，因此人类活动或许依据适合特殊议题的大小与范围来实施民主活动。如果在政府管辖区域内既有的权威受到反对，那么，人类社会也许要建立起充作对抗性民主领域的这种生态民主论坛”［21］。科学技术议题由技术专家主导，但是，技术发展也不是一个隔绝价值与民主的空间。“技术具有不参照社会就能够得以说明的一种自主的功能逻辑。技术只有通过它所服务的目的才可能是社会的，而目的却在旁观者的脑海里。因此，技术由于内在地独立于社会世界而类似于科学和数学”［22］。技术都是服务于社会的某一目的，而且技术的使用必然影响到人的生活进而反馈到政策议程设置中，因此，技术性议题设置应对公众、对各种社会力量开放。尤其是当技术性议题引发突发性事件时，就更不只是技术专家活动的场域了。大量的社会力量和公众参与其中，政府与技术专家和社会力量都在发挥作用，必然是全过程人民民主实践的地方。全过程人民民主要求技术专家承担更大的责任，技术专家拥有公众所不具备的专业知识，因此，技术专家在听取公众意见的同时，也负有向公众进行专业知识传播和宣传的责任。技术专家增进了公众对相关问题的了解，进而提醒其利益关联性，推动公众参与到政策过程中。而在后续的政策设计与执行过程中，公众会形成对政策文本的直观认知，因此，会主动做出反馈，以此推动政策议题的调整和设置。

第二，社会性议题。社会性议题是与公众有直接关联性的政治实践、民生发展、文化价值等问题，最为突出的如关系公众生计、教育、住房、医疗等方面的民生问题。社会性议题牵涉范围广，影响强度大，议题之间关联性高，公众对这一类问题有直观的感知，也会有动力进行更加直接的诉求表达。就知识基础来看，社会性议题所需要的除了专业知识外，还有多种社会性实践的认知，因此，议题设置会更多地对公众开放。相较于其他类型，这一类议题更容易引发公众的兴趣和热情，更容易因为公众在日常生活中感知到问题而推动政府关注。“外压模式”［23］“回应式议程设置模式”“协商式政策议程设置模式”［24］“自媒体触发模式”等概念出现，“网络时代背景下，中國政策议程设置‘自下而上情形显著增多，议程之间相互作用，呈现出交互影响。政策议程、媒体议程和公众议程密切联系、相互影响，政策—媒体议程、政策—公众议程和媒体—公众议程的作用方式是双向趋势，并且‘自下而上方式逐步显示出强大力量”［25］。这些模式相较于其他议题更多地适用于社会性议题的议程设置中，充分体现社会力量对议程设置的影响。

但是，即使是在社会性议题的议程设置中，全过程人民民主也不是一味地鼓励参与，反而要更加警惕无序参与带来的混乱。互联网使得信息生成与传播速度加快，热点问题层出不穷，快速生成也快速转换，信息传播和获取都更加混乱和无序，公众难以形成对某一议题连续且稳定的关注。某一诉求可能突然成为大家关注的重点，但也可能倏忽之间就被另外的问题取代，议题的热度和广度受到公众关注和媒体焦点的影响，政策议程设置成为一个注意力竞争的过程，结果可能形成偏激的或者片面的社会舆论并对政策系统施加压力。而在无序的舆论压力下，政策议程设置中的信息输入只能是吵吵嚷嚷的表达，会有大量的泄愤、怨恨等情绪参与其中，公众成了勒庞所说的“乌合之众”，在混乱参与中更容易受到操控或者误导。参与无法保证全面且真实的诉求表达，而且大量的吵吵嚷嚷的参与挤占了理性诉求形成的空间，社会问题反而难以进入政府议程，政策议程无法建构出真实的政策问题。

针对这一类议题，一方面需要发挥技术专家和政治精英的引导作用，另一方面可对民主参与做出阶段和空间上的扩展。扩展公众参与的阶段和环节，就缓解了公众参与在某一政策阶段的集中爆发，政策议程设置也不是一个完尽的环节，而是会根据后续政策环节的反馈做出修正。薛澜和赵静看到了政策执行中行动对于政策制定的影响，“政府在公共决策中的决策自主性受到影响，抗压能力减弱。这样的制度环境下，事实上的政府议程并不能够由该级政府本身所主宰，极易受到上级政府或来自公众、媒体等社会力量的影响，同时这样外界环境也不允许决策者有充分的时间进行科学化的分析和决策，决策删减随之发生”［26］。决策删减—执行协商的政策过程利用公众情绪推动议程，限制决策的参与范围，加快改革的出台，并能在政策过程中延续开展协商、权衡、讨价还价等方式，以此稳定各方利益，缓和改革，保障政策过程的稳定性。直接参与和代为表达都不能实现真正的民主，政策过程中需要理性知识与实践知识的结合、多主体行动的平衡，以及不同阶段的调整与延续，以此实现以人民为中心的真正的民主。

第三，规划性议题。规划性议题是关于国家整体或某一区域发展的规划，最为典型的是被称为五年规划的文件，以及描述国家主要任务或者实现途径的较为宏观的计划。基于这些文件，各部门和各层级制定出具体的子规划，在规划的不断细化中形成密切关联的政策网络，最终将规划性议题落实为具有操作性的政策方案。当前，规划性议题在政策议题中始终占据着一定比例，成了不同层级和不同部门都非常关注的议题范畴。规划性议题对社会治理和政府行为做出整体指导，牵涉范围最为广泛，大多比较抽象比较宏观，与公众利益的直接相关性介于技术性议题和社会性议题之间，其所需要知识的多元化也介于二者之间。

规划性议题具有自上而下的设计性和计划性特点，政府针对这一类议题往往开展宏观上的指导和战略上的设定，从预期性、长期性、综合性等方面来确定社会发展的顺序，并对不同领域和政策进行协调，实施宏观调控，再通过具体的制度和组织运行如干部考核制度等加强上级对下级的控制，以此保持政策的实施。由此看来，规划性议题也具有理性设计的特征，但是，规划性议题不会被视为事先设计的美好蓝图，而是会在后续的政策实施过程中不断调整细化。正如韩博天所看到的，规划性议题不是封闭的、内部开展的，而是在规划制定主体主动寻求多方意见的集合中完成的。规划性议题涉及不同层级、不同部门之间形成的网络体系，“这个网络贯穿整个五年规划实施期间，覆盖中央各个部门、省（包括自治区、直辖市）和市县（包括县级市）地方各级政府，因此与其把五年规划看成一个完整统一的蓝图，不如把它设想成一个围绕着规划，不断循环进行协调、评估、调整的政策过程”［27］。规划性议题需要理性设计和整体规划，但是重要的政策细节和专项子规划通常由负责执行的地方政府来确定。规划性议题涉及总体性的宏观内容，需要抽象和专业的理性知识，但规划性议题所关涉的利益最终会落实到民众的经济和生活上。因此，既需要自上而下的设计和规划，也需要自下而上的信息反馈，既需要理性知识的应用，也需要经验知识的补充。就现实运行来看，削弱规划性议题的设计性增加政策过程中的协调性，是决策科学化的路径趋势。

地方政府在对规划性议题进行细化的过程中会有很大的回旋空间，需要照顾地方特色，也需要考虑地方不同利益，因此，会有大量的社会团体和公民参与到政策规划议题的实施中，并以此对国家总体规划做出反馈。相似观点如鹿斌、沈荣华等提出的政策执行中的逆向动员［28］，即在政策执行中通过逆向动员向上级进行信息输入，推动政策议程的调整与重新规划。在面对一些上级无法做出完整清晰规划的议题时，由于利益相关者众多且利益诉求之间差异较大，政策选项、可能结果与效果都具有不确定性，因此，适合于改革试点模式［29］，政策试点与试验成为经验性知识的重要来源。就全过程人民民主的实践来看，由于规划性议题的特殊性，在政策过程的特定环节和阶段中会建构起社会诉求进入政策系统的渠道，通过多元主体的参与进行自下而上的信息输入，通过经验知识的补充实现政策议程设置的科学化。

三、政策议程设置中全过程人民民主的实践逻辑

基于利益牵涉范围与知识属性两个维度，政策议程分为技术性议题、社会性议题与规划性议题，在不同类型的政策议题设置中全过程人民民主会有不同的现实实践，具体可以通过政策网络关系、政策议程触发者、公众参与阶段、议程设置模式等方面进行归纳（见表1）。

从政策主体之间的关系结构来看，技术性议题主要由政府和技术专家主导，通过专业知识的传播和扩散引导公众开展理性行动，有序参与并达成共识。技术专家与政府发挥着引导者和传播者的作用，同时也为公众参与提供制度化渠道，政策议程设置是在内外互动中发生的。社会性议题是公众更为熟悉的议题类型，公众对政策议题有直接感知，易于产生表达冲动，导致公众行为与社会舆论容易对议程设置施加压力，而拥挤的信息输入容易陷入狂欢与偏激，因此政府需要做出理性引导和规范。规划性议题虽然与公众利益相关，但由于公众知识所限，而且对于规划性议题并不太懂也不愿意付出成本去关注，因此，这一类议题能否进入政策议程主要在于精英和技术专家的行动。政策议程设置是在政府所设定的总体框架内，但需要来自政策全过程中的大量反馈来完善政策细节，对政策议程做出调整。

从诉求表达机制来看，不同议题议程设置中都建立了更加顺畅的表达机制。一方面，政策输入不断冲破政策系统的边界对议程设置施加压力；另一方面，政策主体更多地依赖政策对象的配合与合作行动，将政策议程设置扩散到社会领域中。只有有效吸纳社会意愿才能实现政策问题建构的科学性和政策内容的完整性，“因为那些提出建议的人必须倾听具有不同立场的其他人的观点——他们也对其他人负有责任，所以，包容使他们更有可能将其立场从最初的利己主义观点，转化为更加客观的诉诸正义的方式”［30］。可以说，只有在民主化的路径上才能实现政策议程设置的科学化。但是，在技术性议题中，公众对议题的敏感度与关注度不够，需要政府和技术专家的引导和组织；在社会性议题的议程设置中，政府更加重视来自社会领域的意见，鼓励社会主体信息输入表达真实的社会意愿和诉求；在规划性议题的议程设置中，不管是前期的试验试点还是议程设置过程中的座谈与反馈，都由政府主导，但社会力量可以通过多种渠道以及在其他阶段发挥作用的方式反馈到政策议程设置阶段。

从公众参与阶段来看，全过程人民民主实践中公民参与不限于政策议程设置阶段，而是发生于整个政策过程中。政策阶段论将政策过程视为阶段之间的有序连接，但是，这一观念并不能表达复杂情境下的政策过程。政策议程设置的触发压力来自不同的渠道和方向，具有爆发性和临时性，这就使得政策议程设置不能固守程序和步骤，而需要一定的灵活性与即时性。从阶段来看，政策议程设置不再固定为政策过程中的第一个阶段，也不是一个具有明确节点的环节，公民参与和诉求表达可以通过制造社会舆论对政策系统施加压力进而推动某一问题进入政策议程，也可以在政策过程中的后续环节中进行表达和输入，如在政策执行过程中通过协商与博弈来表达自己的意愿和想法，进而对政策议程设置做出反馈使其做出调整。在一定程度上，这也意味着政策议程设置阶段在政策全过程的延续，以及政策议程设置的持续性与包容性。在三种类型议题的议程设置中，社会性议题中的公民参与具有前置性和爆发性，而技术性议题中的参与需要理性知识的传播和引导，规划性议题则会主动推动一定阶段和范围内的互动与协商。基于不同的政策议题与时空情境，政策过程中不同环节之间的互动会表现出不同形式，政策议程设置会受到其他阶段的影响而做出适应和调整，这也意味着政策议程设置并没有固定的参与模板，而是一个适应性体系。

从参与形式来看，政策议程设置的全过程人民民主包含了多种参与形式。政策议程设置的民主化最终是为了使真实的政策诉求进入政策议程中，建构出科学的政策问题而最终实现以人民为中心的治理，这需要为社会诉求进入政策议程提供更加有效便捷的通道，尤其是搭建自下而上的诉求表达通道，加强政策过程中主体之间的协商与互动。“政策过程同时发生在制度化和社会化两个层面的政策舞台上。制度化层面上的官僚体系提供政策过程的正式规则，其政策压力和意见传达、收敛、并达成共识的过程通常是自下而上的、程序化的过程；社会化层面上的政策协商网络则为政策过程提供了潜在的、关键的动力，其政策压力或意见的传达、收敛和共识形成的模式通常是自上而下的、间断性的过程”［31］。政策议程设置中会有多种参与形式，如诉求表达、投票聚合、座谈访谈等。不同议题在议程设置中会有不同的参与形式，如规划性议题在议程设置中会采用多轮调研、内部讨论、集体起草、集体审议、书面征求意见等，集众思、广纳言、合决议，在多阶段、多场合提供参与路径。在众多参与形式中尤其值得关注的是政策试验与试点，会直接影响政策议程设置。先在基层或者小范围内开展试验，获得关于政策问题的经验认识和直接感知，然后将试点结果汇聚到政策系統中，形成完整的政策诉求并使之进入政策议程，这使得政策过程出现了实用主义转向。“实用主义转向对真正起作用的地方，实际派上用场的地方等，这给分析人员提供了一个更大的机会”［32］。政策试验中积累的经验知识通过多种渠道和路径反馈到政策议程设置中，丰富了民主化的形式和载体。

从政策议程设置模式来看，全过程人民民主实践推动政策议程设置走向合作行动模式。王绍光指出，“过去，在中国，议程设置主要采取前5种模式，即关门模式、动员模式、内参模式、借力模式、上书模式，只是到了最近几年第6种模式——外压模式——才浮现出来”［33］。这一观点看到了媒体、社会团体与民众对政策议程的影响力而进行的模式区分。赵静和薛澜也看到社会力量对政策议程设置的压力，提出了回应式议程设置模式的概念。“很多情况下，政府部门已经没有足够的时间、精力和资源去识别问题、解释说明、确定排序，而是需要即刻应对和解决那些已经直逼面前的问题，快速进行问题合法化并提上议程。这种现象呈现出中国公共政策转型期的一个典型的回应式特征：以提上议程或产出政策作为工具，在短期内快速回应突发事件或严重的社会问题，以缓解政府压力，满足公众的关注需求。这不仅是中国公共议程设置有别于其他国家的一种独特现象，同时也逐渐演化为一种政府公共议程设置的策略模式——回应式议程设置模式”［34］。理论的发展都是对社会现实的关照，不同议程设置模式的出现体现了社会主体对政策议程设置的影响力在加大，之前自上而下的封闭的政策议程设置已经难适应了。

政策议程设置转化为全过程人民民主的实践场域，总体走向多元主体合作行动的模式。全过程人民民主不是阶段性的民主，也不是限定于某一时期的民主，而是强调政策过程中民主发生的全阶段、主体的全面向、议题的全覆盖。从本质来看，全过程人民民主并不停留于制度建设与工具优化上，而是希望超越民主形式上的发展而实现真正的以人民为中心的政策建构。政策议程设置是政策过程中的一个环节，但并非与其他环节隔离开来，反而会受到政策不同阶段和环节的反馈和影响。政策议程设置的完成也不意味着议题建构的完尽性，虽然政策议程会临时确定下来，但也会在政策方案设计、政策执行、政策评估的过程中重新修订政策问题进而带来政策议程的重新设置，整个政策过程都可以看成政策议程设置的延续。因此，政策议程设置中的全过程人民民主并不是一个孤立的表现或者阶段性实践，而是在政策全过程中得到全面体现；不是以单一主体为主导，而是多元主体的合作互动；不会在不同类型知识之间进行划界和排斥，而是倡导多种知识的融合与互构。最终，政策议程设置的全过程人民民主实践表现为一个合作行动的模式。

四、结语

全过程人民民主是对民主思想的实践，也是通往实质性民主的道路。政策议程设置中的全过程人民民主在党的领导下开展，将以人民为中心作为行动指南，是朝向进一步民主化的政策过程。“全过程民主是与人民满意的服务型政府相适配的一种制度形式，其核心机理是广泛的民主协商，是将治理过程嵌入协商民主中”［35］。全过程人民民主没有统一的模板和规划，而是要根据不同类型的议题和情境来进行试验和调整，但所要处理的核心问题都包括民主与集中、民主与科学之间的关系。我们讲全过程人民民主并非强调参与而不要科学，推动公民参与也不是削弱政府的主导地位，相反，全过程人民民主是在党的领导下的政策实践，是在正确的价值框架下所开展的民主协商和科学实践，是实现民主与集中相统一、民主与科学相促进的路径。

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［责任编辑：薛瑞汉  李仁杰］