在地方人大工作中践行“全过程人民民主”的探索与思考

王进平

党的十八大以来，我们深化对民主政治发展规律的认识，提出全过程人民民主的重大理念。习近平总书记在中央人大工作会议上讲话指出，“人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体。”早在2019年11月，习近平总书记在虹桥街道考察全国人大常委会法工委基层立法联系点时指出：“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主。”在庆祝中国共产党成立100周年大会上的重要讲话中，习近平总书记再次强调要“发展全过程人民民主”。十三届全国人大四次会议修订“一法一规则”，首次将“全过程民主”写入了法律。“全过程人民民主”这一重大理论的提出，深刻阐明了中国式民主的鲜明特色和显著优势，为新时代发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明提供了指引和遵循。人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，是保证人民当家作主的重要途径和最高实现形式。确保人民代表大会制度在选举、协商、决策、管理、监督等各个方面都坚持民主原则，是发展全过程人民民主的客观要求。近年来，甘肃省嘉峪关市人大常委会坚持在党的领导下，践行全过程人民民主的理念，积极探索在立法、监督、代表工作中体现人民意志、维护人民利益、激发人民创造力，为地方经济社会发展和民主法治建设贡献了人大力量。

全过程人民民主开辟了民主立法的新境界

习近平总书记在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明中指出：“民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。”立法反映的是社会绝大多数人的意愿，立法工作本身就是全过程人民民主的实现形式。嘉峪关市人大常委会在立法全过程和各个关键环节坚持开门立法，最大限度地反映民意，立什么法、怎么样立法人民群众说了算，立法效果由人民评判。

立法项目尊崇民主。在制定立法计划、确定立法项目之前，注重倾听人大代表的意见，倾听人民群众的呼声，通过这“两个倾听”收集人民群众和人大代表对立法项目的意见建议，使地方立法项目来自人民，反映大多数人民的意愿。对每年的立法项目都通过新闻媒体向社会发布公告，面向全市各单位、群团组织和人大代表、人民群众公开征集立法项目建议，通过立法联系点收集、梳理、汇总各方面意见建议，确保立法项目始终围绕全市中心大局，始终是关系人民群众切身利益的热点、难点、痛点问题。

立法过程反映民意。充分发挥基层立法联系点一头联系着立法机关，一头联系着基层群众的民意收集作用，经常性召开基层立法联系点座谈会、论证会、意见建议征求会，将立法项目在基层立法联系点“过堂”，广泛收集社会各界对立法项目的意见建议，对立法案进行认真分析研究，多方协调沟通，科学研讨论证，通过“一上一下”的方式，确保最广泛地吸收意见建议。如，出台的《嘉峪关市市容和环境卫生管理条例》《嘉峪关市黑山岩画保护条例》《嘉峪关市养犬条例》，都凝聚了全体市民的集体智慧。引导全社会以人民城市人民管的主人翁心态共同参与立法工作，打通了立法“最后一公里”，形成了民主立法的合力。立法的过程是调整各方诉求的过程，《嘉峪关市养犬条例》立法中，公安、城管执法、农业农村、城市社区等部门，在养犬登记、处罚、犬只收容等管理权限问题上意见建议无法统一，常委会在立法联系点上搭建对话平台，让养犬和不养犬的群众代表、人大代表、专家学者、相关部门广泛参与讨论，最终形成了各方面普遍认可的文本，大家的事大家商量办，增强立法的透明度，提高认可度、参与度。立法议案由政府提交市人大常委会，按程序一审后，通过报纸、电视、网络等媒体公开法规草案全文广泛征求意见，协调和平衡各方面的利益关系，使法规草案与实际贴的更紧，更能解决问题，做到行得通、真管用、有效率。

执法效果人民评判。立法是否成功，只有通过实践来检验。嘉峪关市人大常委会利用立法联系点广泛联系人大代表、人民群众的优势，收集法律法规颁布实施后社会各界的反映，结合立法后评估工作对已颁布实施法律的实施效果、总体质量、基本价值进行评估，并将评估结果作为进一步修改完善法律法规的重要依据和参考。专门开展了《嘉峪关市市容和环境卫生管理条例》执法检查，利用立法联系点随机向市民发放调查问卷，广泛收集社会各界对《条例》实施以来的意见建议，对存在的宣传广度深度不够、联合执法机制不健全、垃圾分类试点普及不到位等六大问题进行认真梳理，提出了《条例》实施效果评估及修法建议，以良法推动善治。

全过程人民民主提升了人大监督的新高度

习近平总书记指出，“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民要解决的问题的”。人大监督工作根植人民依靠人民，人民是开展监督的力量源泉。坚持以人民为中心的发展思想，是人民代表大会这一根本政治制度设计的本质要义，更是人大常委会做好监督工作的出发点和落脚点。嘉峪关市人大常委会在监督工作中充分体现人民性，从方向、过程、结果三个方面突出人民民主。

监督方向问需于民。坚持每年制定工作要点，都充分听取广大选民、人大代表的意见建议，确保每项监督议题都充分反映人民群众的意愿。近年来开展的义务教育均衡发展、农村土地确权、生态环境保护、居家养老、公共卫生服务体系、教育卫生人才队伍建设、公共体育设施配备、分级诊疗等监督事项，都是围绕人民群众高度关注的问题展开，在连续三年对政府为民办实事项目开展追踪督查的基础上，又对本届以来政府为民办实事办理情况开展了督查调研，让发展成果更多地惠及人民群众。人民群众民主政治参与的积极性主动性普遍提高，通过人民代表大会实现当家作主。

监督过程问政于民。不断探索反映人民真实意愿的方式方法，让监督工作触及矛盾问题根源、症结。探索量化监督指标，设定“预算执行率”“审计问题整改率”和代表意见建议办理“答复满意率”“落实满意率”等4个指标。2019年，预算执行率为86.5%，审计问题整改率为92%;2020年，预算执行率为89.49%，审计问题整改率为93%，分别提高了2.99个百分点和1个百分点。2020年，代表意见建议办理答复满意率为86.7%、落实满意率为80.7%。开展专项报告满意度测评，常委会听取和审议“一府两院”及政府部门专项工作报告时，坚持实事求是、客观公正和民主公开原则，对报告以无记名投票方式进行满意度测评，测评结果分为“满意”“基本满意”“不满意”三个等次。近三年来，先后对《市政府关于积极稳妥化解地方债务特别是隐性债务情况的报告》《市政府关于嘉峪关市文化旅游产业发展情况的工作报告》《市政府关于贯彻落实〈嘉峪关市法治政府建设实施方案（2016—2020年）〉情况的报告》《市政府关于2018年度市级预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况工作报告》进行了满意度测评，结果均為满意。出台了《嘉峪关市人民代表大会常务委员会专题询问办法》，不断完善专题询问方式方法。首次召开了全市制止农村乱砍滥伐林木专题询问会，保证组成人员和代表充分发表意见，与会人大代表提出尖锐问题，政府分管领导当场表态落实，民主监督碰撞出灿烂火花，有力助推了相关问题解决。出台了《嘉峪关市人民代表大会常务委员会工作评议办法》，每年在人代会上民主征集代表意见建议，“点菜”式确定评议部门，报市委研究通过后实施，并坚持每次评议都进行“满意度测评”。

整改落实问效于民。监督不能止于“找出问题”，最终还要落实于“整改效果”。为了让监督发挥效果，让监督工作落地有声，嘉峪关市人大常委会采取了跟踪监督的方式，确保问题整改落实到位。开展监督工作，坚持结果向市委汇报、向政府通报、向社会公开，并针对问题提出整改建议，要求相关部门结合人大代表、社会各界提出的意见建议制订方案整改落实。落实情况要向市人大常委会报告，有的还要向全社会公开，接受人大代表和广大市民监督。近三年，政府对人大监督审议意见整改答复率都在100%。

全过程人民民主丰富了代表工作的新内涵

习近平总书记指出：“人民代表大会制度之所以具有强大生命力和显著优越性，关键在于它深深植根于人民之中。”人民通过民主选举产生自己的代表，组成各级人民代表大会。人大代表是贯彻全过程人民民主，保障人民当家作主的主力军。注重发挥代表来自人民、植根人民的特点和优势，不断密切人大代表同人民群众的联系、充分听取代表意见建议、支持和保障代表依法履职，使全市经济社会、民主法治重点工作体现人民共同意志、保障人民民主权利、维护人民根本利益。

更加密切地联系人民群众。人大代表对现实生活中的实际问题、人民群众的愿望呼声了解最深入、感受最直接。为了更加充分地把人民群众的意愿反映上来，嘉峪关市人大常委会构建了“三联系”“双向互动”两项制度。“三联系”就是要求市人大常委会组成人员主动联系代表、国家机关主动联系代表、代表主动联系群众。“双向互动”就是要求人大代表在联系选民，征求选民意见、反映群众诉求的同时，还要承担起向选民宣传党中央大政方针政策和省委、市委重大决策部署的职责，做到为党传声为民代言相统一。近年来，通过“集中接待选民”“向选民述职”“进家驻站开展活动”等灵活多样的方式，人大代表走进一线深入了解民生关切，为市委决策提供了有力支撑，使人大工作更接地气、更得民心。

更加广泛地行使民主权利。人大代表深度参与市人大、市政府重点工作，既是保证代表知情知政的必然要求，也是提高民主与监督质量水平的有效途径。落实市委《关于健全人大讨论决定重大事项制度、市政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》，市政府重大决策出台前报人大常委会，人大常委会广泛征求人大代表意见建议。政府工作报告、年度财政预算、决算调整、国民经济发展计划都经过代表小组提前审议，再由常委会会议审议。为了拓展代表履职渠道，邀请人大代表列席人大常委会会议，充分发挥代表自身专业特长，提高了会议审议质量，基本实现了市人大代表任期内至少列席一次常委会会议的目标。坚持每次常委会会议结束时召开与会人大代表座谈会，广泛听取人大代表对改进人大工作的意见建议，让每一名代表都有品评常委会工作的机会。坚持调研、视察、执法检查、询问、工作评议都邀请代表参加，充分吸收来自代表、来自人民群众的意见建议，使各项工作更加民主。

搭建更加便捷的履职平台。积极采取措施，为代表依法执行职务、充分发挥作用搭建平台、创造條件、提供服务、给予保障。不断强化人大代表之家、人大代表工作站、立法联系点、宪法联系点建设，搭建多形式、全覆盖的履职服务平台。

（作者系甘肃省嘉峪关市人大常委会党组书记、主任）