全过程人民民主与民心政治

2022-01-19 09:18张爱军

党政研究 2022年1期

张爱军

〔摘要〕：社会主义民主是全过程人民民主。全过程人民民主是民主的价值与权利在中国的真正实现。全过程人民民主的过程是人民民主的制度化过程，是人民民主不断深入且全面落实的过程。民心政治是全过程人民民主过程的内在信仰、规范、主线。民心政治是坚持中国共产党领导、人民民主、依法治国的内在驱动力。“民心是最大的政治”是全过程人民民主的本质。全过程人民民主是“民心是最大的政治”的最好呈现。

〔关键词〕：人类共同价值;民主价值;民主权利;全过程人民民主;十九届六中会全

〔中图分类号〕D621 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2022）01-0089-09

《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出，“民心是最大的政治”〔1〕。民心政治既是政治之外的政治，也是政治之内的政治。政治之外的民心政治包括经济发展、社会进步、文化繁荣等各个方面。政治之外的民心政治的核心是经济建设。经济发展只有以共同富裕为目标，以公平正义分配为价值导向，才能“坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”〔2〕，因为“正义是最强的力量”〔3〕。通过共同富裕的经济发展带动社会进步和文化繁荣，通过经济发展带动政治文明建设，带动全过程人民民主的发展过程。

民心政治又是政治之内的政治。得民心者得天下，失民心者失天下，这是对传统政治智慧的总结，也是中国共产党扎根于中国传统文化并使之在新时代继承与超越并贯穿于全过程人民民主的新概括，是全过程人民民主的政治信念。“民心是最大的政治”是对社会主义民主的重大理论创新。邓小平同志指出：“一个党，一个国家，一个民族，如果一切从本本出发，思想僵化，迷信盛行，那它就不能前进，它的生机就停止了，就要亡党亡国。”〔4〕中国共产党始终坚持和不断发展邓小平理论，不断进行实践经验总结和理论创新。没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化。社会主义民主必须通过政治改革来实现。民主是社会主义的本质属性和内在要求。中国共产党领导人民当家作主就是领导人民实现全过程人民民主，全过程人民民主就是坚持人民至上的民主。所有上述都是社会主义民主的本质概括，并随着社会主义民主的实践和认识而不断创新，形成人民民主的理论形态和实践模式。人民至上的民主就是民心政治的民主，坚持全过程人民民主就必须以“民心是最大的政治”为核心，构建全过程人民民主的理论体系、制度体系、运行机制体系。做到“及时回答时代之问、人民之问”〔5〕，做到“准确识变、科学应变、主动求变” 〔6〕，使全过程人民民主自始至终承载着民心之重，回应民心之问。古代民主、现代一些国家民主的失败都是因为失去民心。

一、“民心是最大的政治”是民主价值的本质

全过程人民民主首先是具有民主价值的民主，要受民主价值的规范和引领。在民主价值之上，还具有民心之问。也就是说，民主价值是否具有民心的内核，没有或者缺少民心内核的民主，是不健全的民主，是形式大于内容的民主。

第一，民主价值首先是政治价值。政治价值是政治主体的目标和尺度。从目标上来说，政治价值具有应然性，从尺度上来说，政治价值具有实然性。人类的政治活动是应然与实然的统一，而不是二者的分离。“对现实政治社会进行的价值追问和应然性判断，对现实政治生活正当性与否进行学理解析和理性评判。”〔7〕如果应然与实然分离，政治价值的目标性就会导致政治乌托邦，政治价值的实然性就会导致“拙劣的现实主义”，变成赤裸裸的道德与政治分开的人与人的战争政治。政治價值一直是东西方强调的政治内容。在柏拉图看来，正义是政治价值的核心，“一切知识如果离开了正义和美德，都可以看做是一种欺诈而不是一种智慧”〔8〕。在亚里士多德看来，人天生是政治动物，克服人的动物性，需要政治价值来规范。“人自身的善也就是政治科学的目的”〔9〕，“政治不可能是自治的领域，即使严格的道德原则不能运用到政治上，政治也不能完全摆脱道德和宗教的审视”〔10〕。孔子强调：“为政以德，譬如北辰，居其所，而众星共之。”由此可见，中西方思想家都在强调政治价值的作用，通过政治价值来规范政治制度。民主政治价值规范的是民主政治制度。民主政治价值，一方面通过应然追求对民主制度进行批判、质疑、引领，防止民主政治制度变成“失心政治”，防止民主制度变成“拙劣的现实主义”民主政治。另一方面通过对民主的实然追求，防止民主政治制度变成“民主乌托邦”的政治。

但是，柏拉图和亚里士多德都没有把民主视为政治价值。他们在塑造政治价值与强调政治价值的时候，民主政治价值是严重缺位的。柏拉图追求的是哲学王政治，以统治阶级是否以哲学王为主体的标准来判断政体的好坏。亚里士多德追求善的政治，但把民主价值排除在外，并通过人数的多少把政体分为六种：君主政体、贵族政体、共和政体，僭主政体、寡头政体、民主政体。君主政体、贵族政体、共和政体是优秀的正宗政体，正宗政体追求公益。僭主政体、寡头政体、民主政体是劣质的变态政体，变态政体追求私利，只有穷人拥护民主政体。只有伯利克里才把民主视为值得追求的政治价值，他《在阵亡将士国葬礼上的演讲》说，“我们的制度之所以被称为民主政治，是因为政权在全体公民手中，而不是在少数人手中”。就是到了孟德斯鸠那个时代，虽然把民主作为政治价值，但并不是独立的价值，而是与平等捆绑在一起的价值。孟德斯鸠在《论法的精神》中指出，每一种政体都有自己的原则，共和政体的原则是美德，民主政体的原则是平等，君主政体的原则是荣誉，专制的原则是恐惧。尽管民主是民主政体的政治价值，但并没有成为突出的价值，甚至民主是坏的价值，还不是善的价值，民主政治价值甚至成为坏政体的衡量标准和内在尺度。美国建国者们宁愿使用共和这个词也不愿意使用民主这个词，他们认为民主既和多数人暴政联系在一起，也和贫民联系在一起，没有政治精英的位置。显然民心政治价值在他们那里变成了少数统治阶级的政治价值，而没有劳动人民和无产阶级的民主政治价值。

第二，民主是社会主体的目标和价值尺度。民主成为社会生活的基本方式，只有在政治价值成为主体的目标和价值尺度之后才能确立。民主的政治价值具有统领性和统摄性，没有民主的政治价值，也就没有民主的社会价值。人们只有过好善的政治生活，尔后才能过上善的社会生活。中国传统社会的“大一统”文化，更能说明善的政治生活对善的社会生活的重要性。人是社会性动物，克服人的动物性，需要社会价值来规范。在马克思看来，人是社会关系的总和，“人是最名副其实的政治动物，不仅是一种合群的动物，而且是只有在社会中才能独立的动物”〔11〕。这也说明政治动物先要过上善的政治生活，然后才有社会动物过上善的社会生活，才能使民主成为社会生活方式。

第三，民主价值导致现代文明的分野。民主价值是近现代文明的价值。只有近现代的民主价值才成为与共和、自由、平等捆绑在一起的价值。在西方一些思想家和学者看来，只有共和、自由与民主价值合流的时候，民主才是一个好东西，才变成了善的价值，才变成现代民主政治值得追求的目标和内在尺度。民主价值也因为意识形态的不断强势介入而导致东西方民主的分野，西方的民主价值具有了霸权主义和文化殖民主义的色彩。

霍布斯强调自由，视民主于无物。卢梭强调公意与共和，认为民主只适宜于小国而不适宜于大国。洛克更是把自由放到更加重要的位置。美国建国者们强调共和而拒绝民主。贡斯当区分了古代人自由与现代人自由。萨托利把民主分为自由主义之内的民主和自由主义之外的民主。这些内容，一方面表明“现代人向往的是另一种民主，因为他们的理想全然不同于古希腊人”〔12〕;另一方面民主在行进的过程中具有了意识形态的色彩。现代民主是自由主义之内的民主，简称为自由主义民主。这种把民主进行自由主义之内的民主和自由主义之外的民主的二分法，进而构建了资本主义民主与社会主义民主的对立，构建成民主与威权的对立，形成了社会主义与资本主义两大阵营，使得社会主义民主与资本主义民主只有冲突对立的矛盾而没有互相学习借鉴的地方，把民主这一人类共同价值进行人为割裂。从国际关系来说，不利于经济全球化和政治多极化的格局与稳定，也不利于建立人类命运共同体。正如习近平所指出的那样：“一个国家是不是民主，应该由这个国家的人民来评判，而不应该由外部少数人指手画脚来评判。国际社会哪个国家是不是民主的，应该由国际社会共同来评判，而不应该由自以为是的少数国家来评判。实现民主有多种方式，不可能千篇一律。用单一的标尺衡量世界丰富多彩的政治制度，用单调的眼光审视人类五彩缤纷的政治文明，本身就是不民主的。”〔13〕判断民主的关键在于，民主是不是体现了“民心是最大的政治”。没有民心这个最大的政治，就是少数人的民主，而不是多数人的民主，是形式大于内容的民主，而不是内容大于形式的民主，是投票全过程的民主，而不是广泛参民的民主，是在动态处于休眠期的民主，而不是全过程的民主。

二、全过程人民民主是呈现民心政治价值的民主

全過程人民民主受民心的规范和约束。没有对民心政治的终极信仰，没有对民心政治内化的行为，全过程人民民主的自身价值、自身权利就难以实现，全过程人民民主的新形态就难以构建。

第一，全过程人民民主是全人类价值的组成部分。人类在发展过程中，民主化之所以成为世界性潮流，就在于符合民心民意，构成“民主是全人类的共同价值”〔14〕，这决定了民主价值并非哪一个国家所垄断独享，也绝不可能垄断与独享。民主就是“人民的权力”，就是人民直接或者间接地行使民主的权力。民主有直接民主与间接民主两种形式。直接民主直接体现民主的价值，意味着民主程序不但是少数服从多数的民主，而且意味着多数人保护少数人权利的民主，意味着防止多数人暴政的民主。保护少数人权利的价值，才是全过程人民民主的价值。间接民主既能直接体现民主的价值，也能间接体现民主的价值。在现代社会，间接民主主要通过代议制来体现。间接民主体现民主的价值，意味着民主价值是大众与精英共享民主的价值，大众不能垄断民主，否则会导致民粹主义，精英不能垄断民主的价值，否则会导致精英主义。民主的价值为大众与精英共享，在于民主价值的平等性。社会主义民主是全过程人民民主，就在于民主的价值为大众与精英共享，并使“民心是最大的政治”得以完美体现。

第二，全过程人民民主是人权的基本组成部分。民主价值是人权价值的重要组成部分，人权价值的实现范围、程度、广度、深度都与民主价值有着密切的联系。由民主价值规范的民主制度又是人权的基本保障。《世界人权宣言》第一条规定：“人人生而自由，在尊严和权利上一律平等。”第七条规定：“法律面前人人平等，并有权享受法律的平等保护，不受任何歧视。” 第十九条规定：“人人有权享有主张和发表意见的自由。”第二十一条规定：“人人有直接或通过自由选择的代表参与治理本国的权利”，“人人有平等机会参加本国公务的权利”，“人民的意志是政府权力的基础”。《世界人权宣言》为《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会及文化权利国际公约》奠定了基础，并成为世界大多数国家的通行原则。也正因为如此，民主与人权成为人类的共同价值，需要人类共同维护。2018年习近平致信纪念《世界人权宣言》发表70周年座谈会中强调：《世界人权宣言》是人类文明发展史上具有重大意义的文献，对世界人权事业发展产生了深刻影响。中国人民愿同各国人民一道，秉持和平、发展、公平、正义、民主、自由的人类共同价值，维护人的尊严和权利，推动形成更加公正、合理、包容的全球人权治理，并指出“人民幸福生活是最大的人权”①。这些内容都在中国特色的社会主义制度、宪法、规则和程序中得到体现与完善。

全过程人民民主是人民行使权利的过程。没有民主权利，全过程人民民主的起点就成为终点，也就不可能有“全过程”。对于民主权利，有人说是天赋的，有人说是祖赋的，其实都与民主价值一样，都是近现代政治文明的特产。在西方一些思想家看来，人的权利是天赋的，即“天赋人权”，人天生就具有自然权利。与西方的“天赋人权”不同，“‘祖赋人权’是基于人类最古老最原初的血缘理性而生成的，也是血缘理性的最高本体原则”，“‘祖赋人权’指的是血缘共同体成员因为祖先而享有与生俱来的自然权利”。〔15〕但也有学者持不同意见，认为“理性是人为选择的结果，血缘不是人为选择过程的产物，而是生理行为的结果，也就是生物性。生物性上的祖仅仅是赋予了人的生命，生命之外的其他权利几乎都是政治理性的结果”〔16〕。学者的争论有利于拓展人的权利的广度和深度，进一步启发人们对人的权利的思考，其结论是否正确，需要经过社会实践的检验和验证。问题在于，即便是“祖赋人权”，其人权概念也是来源于西方，在“祖赋人权”中既没有民主权利，也没有现代人权的内涵。但无论如何，在民主已经成为人类的共同价值的事实面前，人类共同的权利也被人们普遍接受。正如习近平所指出的那样：“民主是各国人民的权利。”〔17〕

①参见中国政府网，http：//www.gov.cn/xinwen/2018-12/10/content-5347429.htm

第三，全过程人民民主是人类民主的新形态。马克思主义者把人类社会分为原始社会、奴隶社会、封建社会、资本主义社会和社会主义社会。从政治上来说，除了社会主义社会和原始社会之外的其他社会的民主都具有统治性民主、阶级性民主、历史性民主的局限性，而不是民心性民主。阶级性民主仅限于统治阶级而不是全社会各阶级的民主，民心性民主是广泛政治参与的民主，是包括所有人的民主。民心政治才是真正的民主政治，是人类民主的新形态。从本质上来讲，全过程人民民主体现了民主价值、民主权利、民主制度的内在统一性，真正实现了人民群众当家作主。从程度来说，全过程人民民主实现了人民主权、广泛参与、政府回应的彻底性。全过程人民民主使“民主不是装饰品”，使民主没有“休眠期”。全过程人民民主是全链条、全方位、全覆盖、最广泛、最真实、最管用的民主，处处体现民心，环环体现民心。民心横向无边，民心纵向到底。全过程人民民主成为最广泛、最真实、最管用的民主。从比较来说，全过程人民民主真正体现了与其他民主的相对比较优势。既能集中力量办大事，也能集中力量办实事，不受西方三权分立的牵扯，从而成为最有效率的民主。中国改革开放的经济奇迹和政治奇迹，都是由全过程人民民主所保障所推动的。

三、“民心是最大的政治”是全过程人民民主的灵魂

“坚持中国共产党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”，中国特色社会主义民主政治是三者统一的民主政治。中国共产党的领导是人民当家作主的政治保障，只有通过中国共产党的领导，才能实现人民当家作主。没有中国共产党的领导，人民当家作主就会成为一句空话，或者在社会主义民主实践中流于形式。没有中国共产党的领导，依法治国就难以落到实处，就不能保证社会的长治久安。中国共产党通过宪法和法治保障人民民主、保障人权。三者的内在统一贯穿着“民心是最大的政治”这一核心内涵，并在全过程人民民主中不断得到体现和实现。

第一，中国共产党的领导是坚持人民至上的领导。坚持人民至上的领导是因为“中国共产党的根基在人民、血脉在人民、力量在人民，人民是中国共产党执政兴国的最大底气”〔18〕。人民至上的领导就是“坚持一切为了人民、一切依靠人民，坚持为人民执政、靠人民执政”〔19〕，“我们中国共产党来自人民、植根人民、服务人民” 〔20〕。在“坚持不唯票”〔21〕，“不搞‘海推’、‘海选’” 〔22〕的前提下，坚持人民至上对执政的中国共产党提出了更高的民主要求。在从严治党的过程中，加强中国共产党党内民主建设。“中国共产党制定关于中国共产党党内政治生活的若干准则，健全民主集中制，发扬中国共产党党内民主，实现中国共产党党内政治生活正常化”〔23〕，还要求中国共产党必须具有民主执政意识、民主执政能力、民主执政作风。只有不断加强中国共产党党内民主建设，才能不断化解中国共产党党内外政治风险、执政风险，才能立于不败之地。“中国共产党的最大政治优势是密切联系群众，中国共产党执政后的最大危险是脱离群众。中国共产党代表中国最广大人民根本利益，没有任何自己特殊的利益，從来不代表任何利益集团、任何权势团体、任何特权阶层的利益，这是中国共产党立于不败之地的根本所在。”〔24〕这需要不断加强党内政治文化建设使党内民主政治内化为信仰。加强党内民主政治文化就需要批判性地认识西方政治文化，防止西方政治文化中的不良成分对党内政治文化的干扰、侵蚀、破坏，这就要求“严明中国共产党的政治纪律和政治规矩，防止和反对个人主义、分散主义、自由主义、本位主义、好人主义等，发展积极健康的中国共产党党内政治文化，推动营造风清气正的良好政治生态”〔25〕。通过中国共产党的党内民主带动人民民主，才能跳出“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的历史恶性周期率，才能通过民心这一最大的政治来约束全过程的人民民主，并使全过程人民民主具有真实性和实践性。

第二，中国共产党的领导就是对全过程人民民主的领导。人民民主不但是静态的人民民主，而且是动态的人民民主，不但是投票过程的民主，而且是广泛参与的民主，不但是某一领域的民主，而且是全面的民主，不但是起点的民主，也是结果的民主，是全过程的人民民主。动态的人民民主的整个过程都是贯穿和体现了民心政治的民主。“中国共产党领导的全过程人民民主是过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。”〔26〕这表明中国共产党领导的全过程人民民主处处体现了“民心是最大的政治”。只有坚持中国共产党的领导，才能真正实现民心的政治，才能保证人民性的至上价值。

第三，中国共产党的领导就是坚持全过程人民民主的法治化领导。法治化领导是以“民心是最大的政治”为核心的领导，要通过法治保障“全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民，必须把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域全过程，保障和促进社会公平正义，努力让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义”〔27〕。全过程人民民主过程是人民民主法治化的过程，是“民心是最大的政治”的法治化落实。

四、全过程人民民主是体现民心制度的民主

全过程人民民主是制度化的民主，没有制度化，全过程人民民主就没有保障。只有全过程人民民主的制度化才能保障人民民主价值，才能使人民民主发挥政治优势，才能使全过程人民民主发挥更大的功能，使处于不同地位的民主制度发挥不同的功能，且实现结构之间、功能之间的良性推进。

第一，民主政治制度是民主价值的保障。民主价值具有多种制度的保障方式，比如威权政治制度也会在一定程度上保障民主价值，但是程度较浅，范围较窄。相比较而言，民主制度才能比较好地保障民主价值的实现。在西方政治发展的传统中，一直强调政体和政治制度的重要性，因此不断地发明、发现和完善政体和政治制度。西方制度主义和新制度主义都强调了民主制度的重要性，认为制度决定价值，价值规范制度。罗尔斯更是强调了制度的重要性，公平正义是社会制度的首要价值。罗尔斯认为一个良好的社会，必须是公平正义的社会，良好的社会都是制度决定公平正义、公平正义规范良好秩序的社会。他认为，良好秩序的社会是两个正义原则引导的社会，也是制度保障两个原则的社会，“第一个原则：每个人对于所有人所拥有的最广泛平等的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利。第二个原则：社会和经济的不平等应该这样安排，使它们：在与正义的储存原则相一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益;并且，依系于机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放”〔28〕。罗尔斯论证了公平正义在制度中的重要性，也论证了公平正义在民主制度中的重要性。在他看来，民主制度就是趋近于良好秩序的社会，这一论证过程在《政治自由主义》中得到系统论述，认为秩序良好的社会就是民主社会。民主既是民主制度的价值，民主制度又保障并推进民主价值，民主价值既体现在公民文化中，又体现在民主制度的保障当中，并体现在民主的全过程。只有民主制度才能保证民主价值的正当性、互惠性，并形成重叠共识。哈贝马斯在与罗尔斯的辩论中把民主价值继续推进，民主的价值性在于交往、商谈、沟通，通过民主价值和民主程序形成商谈式民主，更加强调了民主的过程性。

第二，社会主义政治制度是社会主义人民民主价值的保障。与资本主义民主制度相比较而言，社会主义民主制度不但保障民主价值的实现，而且更能保障人民民主价值的实现，这是中国特色社会主义政治制度的优势。习近平指出：“制度优势是一个国家的最大优势，制度竞争是国家间最根本的竞争。制度兴则国家兴，制度稳则国家稳，制度强则国家强。”〔29〕“中国共产党从国内外政治发展成败得失中深刻认识到，坚定中国特色社会主义制度自信首先要坚定对中国特色社会主义政治制度的自信，建设社会主义民主政治，发展社会主义政治文明，必须使中国特色社会主义政治制度深深扎根于中国社会土壤，照抄照搬他国政治制度行不通，甚至会把国家前途命运葬送掉。”〔30〕中国特色社会主义政治制度深根于中国传统政治文化的土壤，传统政治文化成为人民群众思维习惯和行为模式，不但决定着中国特色社会主义制度和全过程人民民主的发展特色，而且还决定着其发展趋势。比如，中国传统政治文化的民本主义、大一统思想、儒家思想、法家思想、道家思想等都深刻地影响着中国特色社会主义全过程人民民主的内容和形式。中国特色的传统的政治文化决定了中国民主价值不同于西方，中国全过程人民民主不可能照搬西方的制度、结构、模式。

第三，全过程人民民主的过程是追求制度化的过程，是民主价值不断转型与全过程人民民主价值的中国特色社会主义政治制度化的过程。只有把人民民主全过程制度化，才会不断强化和体现“民心是最大的政治”。全过程人民民主的制度化就是全过程民心制度化。全过程民心制度化，也是全过程人民民主的制度化，因为制度具有根本性、全局性、稳定性和长期性，这是邓小平在总结历史经验的基础上一直不断强调的，并得到中国共产党和中国人民的强烈且高度的认同。

早在1978年召开的中央工作会议上，邓小平就指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”〔31〕他在《中国共产党和国家领导制度的改革》讲话中指出：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到中国共产党和国家是否改变颜色，必须引起全中国共产党的高度重视。”〔32〕全过程人民民主制度化的重中之重是人民代表大会制度的制度化，这是中国特色社会主义政治制度的独特优势，是民心政治的高度凝聚，“我们实行的就是全国人民代表大会一院制，这最符合中国实际。如果政策正确，方向正确，这种体制益处很大，很有助于国家的兴旺发达，避免很多牵扯”〔33〕。全过程人民民主，不但突出了民主的人民性、过程性、价值性，而且还突出了全过程人民民主的制度性。人民代表大会制度“是我们中国共产党领导人民在人类政治制度史上的伟大创造，是在我国政治发展史乃至世界政治发展史上具有重大意义的全新政治制度”〔34〕。习近平站在跳出治乱兴衰的历史周期率的高度，不断强调人民代表大会这一根本政治制度的作用，指出：“人民代表大会制度，坚持国家一切权力属于人民，最大限度保障人民当家作主，把中国共产党的领导、人民当家作主、依法治国有机结合起来，有效保证国家治理跳出治乱兴衰的历史周期率”〔35〕。人民代表大会制度是伟大制度、全新政治制度这样的新提法，不但强调了人民代表大会制度的地位和作用，而且还强调人民代表大会制度是最具民心的政治。

第四，全过程人民民主是不断实现结构化的过程。结构化过程是制度化、规范化、程序化过程，是词典式推进的过程，制度化决定规范化、规范化决定程序化，制度化具有优先性。“中国共产党的十八大以来，我国社会主义民主政治制度化、规范化、程序化全面推进。”〔36〕全过程人民民主制度化的过程是结构化过程，是制度地位和功能排序的过程。民主制度的结构化是人民代表大会根本制度、共产党领导的多党合作和政治协商基本制度、群众自治和民族区域自治的重要制度的结构化。制度的结构化是动态推进的结构化，“重点部署坚持和完善支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度”是目前迫切的任务。民主制度的结构化过程也是中国特色社会主义民主模式化的过程，是全过程人民民主结构化与模式化的过程。通过结构化与模式化的定型，保障全过程人民民主的价值，使民心政治不但成为政治信仰，而且使民心政治信仰不断内化为民主制度结构模式。

中国特色社会主义民主制度结构决定民主功能。人民代表大会制度的基本功能是立法功能、审议功能、监督功能、决定功能和任免功能，核心是立法民主化、科学化、依法化。中国共产党要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权，果断查处拉票贿选案，维护人民代表大会制度权威和尊严，发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度具有民主协商功能、民主监督功能、建议功能，其践行基本方针是长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共。中国共产党要“完善民主党派对中央重大决策部署贯彻落实情况实施专项监督、直接向中共中央提出建议等制度，加强人民政协专门协商机构制度建设，推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展，形成中国特色协商民主体系”〔37〕。群众自治是民主制度的重要制度，具有自治的功能。群众自治包括民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督。群众自治是人民群众的伟大创造。要顺应基层人民群众的要求，群众自治的重要功能是“使各方面制度和国家治理更好体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造”〔38〕。要顺应群众自治的要求，从基层做起，对微观政治权力进行监督，“把权力关进制度的笼子里，依纪依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力”〔39〕。这只有落實群众自治的权力才能做到，因为要不断落实“保障人民知情权、参与权、表达权、监督权”〔40〕。同时“尊重和保障人权” 〔41〕，特别要尊重和保障基层的人权，使群众自治成为主人翁责任感、自豪感、参与感不断体现的自治。

民主制度的结构化、功能化、模式化具有内在统一性。结构决定功能，有什么样的民主制度结构就具有什么样的民主功能，民主功能强化民主制度的结构化。民主功能不断强化形成路径依赖，在强化民主制度结构化的同时推动民主模式的形成与固化。不同民主制度具有联动功能和互促功能。中国共产党领导全过程人民民主，通过中国共产党党内民主带动和推动全过程人民民主。人民代表大会的根本政治制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、群众自治制度既具有自上而下的顺向结构推动，也具有自下而上的逆向结构性推动。民主制度的功能性具有立法推进协商的功能，也具有协商推进立法的功能，既有自治推动立法和协商的功能，也具有立法和协商推动自治的功能。民主结构与民主功能又具有系统性，任何环节的民主制度的发展、调整与完善，都会直接影响其它环节发展与改革，具有牵一发而动全身的特性，甚至一个个体案件或者群体案件，都会直接或间接影响民主制度结构的调整与变革。民主制度结构和功能都具有联动性，任何民主制度的结构调整和优化都不能单方面推进。民主制度结构与功能还与政治情感有密切的关系，人民群众拥护认同爱戴忠诚民主制度，结构化模式化就顺利，否则就会成为结构化模式化的阻力。

第五，全过程人民民主推进国家治理效能。全过程人民民主推进国家治理能力和国家治理体系现代化，并使国家治理能力和治理体系向效能转化。国家治理效能的提升能提高全过程人民民主的质量，全过程人民民主能增强国家治理的效能。全过程人民民主的过程就是提升和增强国家治理能力和完善国家治理体系的过程，国家治理体系和国家治理能力的现代化，不但离不开民主，而且必须通过全过程人民民主来完成。国家治理体系现代化包括全过程人民民主治理体系，国家治理能力包括全过程人民民主的治理能力。离开了全过程人民民主，国家治理体系和治理能力就难以转化为效能。失去了全过程人民民主的国家治理体系和治理能力，人民处于被治理的地位，而不是处于广泛参与治理的地位，治理体系就失去了方向，治理能力就会弱化，就失去了全过程人民民主的回应性，民心政治就会悬置。

全过程人民民主与民心政治密切相联。坚持、发展、完善全过程人民民主的过程是发展民心政治的过程，发展民心政治的过程必须通过全过程人民民主来完成。没有民心政治，全过程人民民主就会流于形式，或者事倍功半。没有全过程人民民主，民心政治就会变成“失心政治”。

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