监察机关与检察机关的关系：非对称性制衡

[摘要]职务犯罪调查权的转移打破了国家原有的监督性权力分配结构，使得监察机关与检察机关的现实地位发生了不对等转变，引发了学界对监检关系的探讨。文章基于监检职能内涵的不同、权力性质的差异以及监察体制改革的现实需求，将监察机关与检察机关的关系重新定义为单向监督与相互制约并存的非对称性制衡关系。

[关键词]非对称性制衡；监检关系；监督与制约；监察体制改革

[中图分类号]D926.3      [文献标识码]A

[DOI]：10.20122/j.cnki.2097-0536.2024.01.001

一、问题的提出

在监察体制改革的背景下，国家监察委员会既是实现党和国家自我监督的政治机关、也是履行监督职能的国家机关的法律地位必然会对宪法中已有的组织体系造成冲击。目前已有学者就监察机关与检察机关之间的关系展开了理论研究：有学者指出，监察机关和检察机关在诉讼功能上的同向性和职能定位上的分离性决定了二者之间是相互监督的关系[1]；也有学者认为，监察机关与检察机关之间正在形成一种双向互动的制约模式[2]。笔者认为，无论是“监督模式”还是“制约模式”都是对监检关系的片面理解，在理论上都具有一定的局限性。本文从宪法定位的角度出发，对监察机关与检察机关之间形成的单向监督与相互制约并存的非对称性制衡互动模式进行了揭示与分析，并重点论证了非对称性制衡模式存在的依据、合理性和必要性。

二、权力运行视角下非对称性制衡模式的合理性分析

本文所指的非对称性制衡关系是监察机关对检察机关的单向监督与二者相互制约并存的复合型模式。一般认为，监督模式是指监督主体在不参与权力运作过程的前提下，依据法律授权对被监督主体行使的第三视角的监控和督促；制约模式则是指两个及两个以上地位平等的不同主体之间就同一事件运作的不同环节分别承担不同职责，互相分立却又要求彼此配合，从而形成的相互制衡的局面。考虑到二者在内容侧重和所产生的控权效果上有所不同，监督与制约交织出现的混合模式才是现代国家构建控权机制的普遍选择[3]。在监检关系中，虽然监督模式与制约模式的运行逻辑不同，但从监察权与检察权的权力运行角度出发，二者并存并不会引发价值冲突。

首先，就权力的属性而言，监察权是以监察监督为内容的独立的权力类型。普遍认为，监察权是现代公权力中的“第四权”，受其他权力的限制较小。较过去的行政监察而言，监察权的扩张是为满足权力制约过程中衍生出来的权利保障需求，其根本目的是为维护公民权益[4]。检察权在侦查对象上的限缩一方面为监察机关履行监督职能提供了足够的空间，另一方面也转移了检察机关的工作重心，突出其法律监督属性，强调了检察机关在刑事诉讼程序中的审查作用。可以看出，监察体制改革突出强调了监察机关的监督职能以及检察机关制约定位的回归。

再者，就权力的作用效果而言，监察权的行使是对公权力运行的廉洁性进行监督，是配合我国反腐倡廉工作有效开展的必要手段。而检察权在监检关系中起到的更多的是保障被调查人合法权益的作用，符合我国刑事诉讼法对于程序正当性的要求，二者并不矛盾。

最后，就权力的覆盖范围而言，监察权是较为宏观层面的第二性监督，即对检察机关行使法律监督权的再监督，而检察权目前则仅限于在程序设计层面发挥作用，如对监察机关的具体调查事项提出补充意见等，两种权力并非在同一层面运行，自然不会引起冲突。

三、监察机关与检察机关的非对称性制衡模式揭示

非对称性制衡模式是虞崇胜教授指出的现实意义中国家机关之间分权制衡的权力格局。在“强行政、弱司法”的大背景下，传统的对称性权力格局早已淡出了历史舞台[5]。监察权的扩张与检察权在侦查对象上的限缩所引起的国家监委与检察院的关系变化也可以借鉴这一概念予以诠释，即总体具有以监察监督为主、相互制约为辅的复合属性，本文称之为非对称性制衡模式。

（一）监察机关对检察机关的单向监督

监察机关作为独立于一府两院之外的权力监督专责机关，监督职能是首要职能。其内容不仅包括公职人员履职合法性的监督，还包括了对公职人员日常道德操守情况、是否在具体工作中认真贯彻落实党的指导思想的监督。依照《监察法》第15条的规定，监察机关有权对人民检察院中的公职人员和有关人员进行监察。合署办公的体制也彰显了我国坚持中国共产党领导的基本政治原则，是推动依法治国与依规治党有机结合的最佳选择[6]。因此，在党领导、推动一切的政治大环境下，监察机关的性质不仅异于司法机关，从不成文宪法的角度来说，在实践中地位甚至要略高于司法机关。正是监察机关的这种政治属性保障和巩固了其对于包括检察机关在内的其他国家机关单向监督的强有力的权威地位。

监察机关的调查职能则包括了以下三个维度：党的纪律检察、职务违法调查和职务犯罪调查。可见，监察调查权在范围和属性上已经超越了以往对侦查权的界定，其行为准则不仅直接受到《监察法》的调整，还间接受到党内法规、《刑事诉讼法》等规范的约束。这也就意味着对于一个案件事实，监察机关在调查过程中需要从以上三个维度出发分别作出认定，处置的决定方式也分三个层面。对于涉及职务违法的公职人员由监察机关直接作出政务处分，涉及职务犯罪的移送至检察机关进行审查起诉，具有党员身份的还需一并作出党纪处分决定[7]。由此可见，检察机关无法在监察权力的运作过程中介入法律监督，与其相关联的职务犯罪调查活动也只占了监察职能的一部分内容，监察权的监察监督具有一定的优异性。

（二）监察机关与检察机关的相互制约

就法条规定而言，《宪法》第127条和《监察法》第4条都特别强调了“监察机关在办理职务违法和职务犯罪案件的过程中，应当与检察机关之间相互配合、相互制约。”与《宪法》第135条相似[8]，法条特意强调了机关与机关之间的制约关系，从中我们可以看出两点价值内涵：一是法律条文明确了具体的时间状语，即两者之间的控权关系仅发生在办理职务犯罪案件的过程中；二是通过法律规定维系了监察机关在调查活动中与检察机关之间的平衡和制约关系。

在实践中，监察机关作为职务犯罪调查权的行使主体，其在调查程序上与检察机关的配合与衔接尤为重要，主要体现在证据的收集适用和案件移送两方面。在收集和适用证据时，监察机关虽不直接受《刑事诉讼法》的约束，但由于其在调查活动中所搜集到的证据可以不经转化直接在刑事诉讼活动中适用，因此在证据搜集的手段和程序上都应当与刑事诉讼法的证据规则保持一致，否则检察机关有权在审查起诉阶段进行非法证据排除。在监察机关对被调查对象做出相应的政务处分之后，认定被调查人涉嫌职务犯罪的，应当在符合起诉条件的情形下制作起诉意见书并将案件有关资料移送检察机关进行依法审查，对检察机关提出的退回补充调查等检察意见依法办理，也有权依照监察法第47条的有关规定，对于检察机关作出的不起诉决定提出复议申请。

四、非对称性制衡模式的制度逻辑

国家监察委员会并不属于检察院的法律监督范畴，而其却可以对检察院履行当然的监察监督职能，这便是二者之间不平衡制约关系的体现。这种“不平衡关系”是基于监检的法律职能不同和权力性质差异而设计的制度，不仅契合了我国高强度反腐工作的需求，也有利于完善党和国家权力监督体系的构建，避免机关之间陷入相互监督的死循环。

（一）检察机关与监察机关监督职能配置的差异性

1.检察机关法律监督职能的重构

《宪法》第134条明确了检察机关的宪法定位为国家法律监督机关，然而在此次监察体制改革之前，检察机关的法律监督职能并没能发挥实效，真正能彰显检察机关地位的是其刑事侦查职能[9]。在改革以前，我国实行的是纪检监察和职务犯罪侦察双轨并行的监察体制，在检察机关内部专门设立了自侦部门和职务犯罪预防部门负责刑事侦查职能的行使。虽然此举让检察机关在侦破贪污贿赂类案件方面取得了重大突破，但职务犯罪侦查工作在实践中占用了检察机关的大部分精力，且检察机关自身也存在着自我监督、内部监督的问题。

因此，党的十八大以来的改革措施一方面大幅度剥夺了检察机关对公职人员职务犯罪的侦查权，只留下14个可以管辖的罪名，削弱了检察机关在职务犯罪侦查事项上监督资源的配置；另一方面又重新整合了法律监督资源，逐渐形成了以刑事检察、民事检察、行政监察和公益诉讼检察为主的“四大检察”新格局，让检察机关的法律监督效果不仅在诉讼领域发挥作用，而得以贯穿整个法律运作的环节。此举不仅打破了检察机关内部原本的职能壁垒，让法律监督职能得以在新格局中相互延伸、相互交融，也体现了法律监督内涵在时代特色下的新发展[10]。

改革后的法律监督职能更加注重“权力与权利”之间的较量。从监督内容上看，提高了检察机关及其工作人员对法律执行、法律遵守和法律适用行为的监督和纠正能力[11]。因而，检察机关的法律监督职能是对法律实施的整体环节的监督。从监督对象上看，法律监督是检察机关对行政执法机关、司法机关实施行政权、审判权情况的反馈。显然，监察权力的运行不属于检察机关的监督范畴，因而监察机关并不属于法律监督对象。从监督方式上看，法律监督职能的行使与三大诉讼法紧密相关，更多地通过程序上的事后救济得以实现[12]。

2.监察机关监察监督职能的内涵

与检察机关重点化、专业化的法律监督职能不同，国家监委的监察监督职能更加具有独立性、全面性的特征。从监督内容上看，监察监督侧重的是对权力运行廉洁性的监督，该职能的行使建立在权力运行的内控基础之上，在国家机关的一线内控机制没有发挥作用时及时介入。从监督对象上看，与检察机关以对事监督为主的监督特征不同的是，监察监督的对象范围更为广泛，自然也将检察机关对法律监督权的行使覆盖在内[13]。从监督方式上看，检察机关法律监督职能的行使离不开与行政执法、司法机关的积极配合与互动，而监察机关履行监察监督职能的方式更加多样化，除廉政教育、谈话、询问等事前阶段预防性监督外，还包括纪律处分、强制调查措施等事后实体性处分，更有利于实现“不能腐、不敢腐、不想腐”的反腐效果。

此外，监委的职能并不局限于反腐。为实现对权力运行的全方位、立体化监督，监察监督职能的外延不仅是行政权的执行监察，还应涵盖立法、司法领域。因此，强调监察机关对检察机关的监督关系，也是保障监察全覆盖目标得以实现的必由之路。

（二）监察体制的独特性

监察机关与检察机关在法律职能配置上侧重的差异性是监察机关不能成为法律监督对象的法理基础，而监察体制的独特性则是检察机关无法对监察机关顺利展开监督的现实阻碍。

1.合署办公制度的特殊性

纪检监察合署办公实现了党的纪律检查与监委权力监察的协同共治，实现了党内监督与国家监督的有机融合[14]。即意味着监察监督不仅是反腐监督，更是政治监督，在监督调查程序上亦是如此。一方面，合署办公制度使得检察机关缺少对监察机关展开法律监督的有效依据，检察机关在程序上为当事人提供权利救济的依据无非为法律法规，而监察机关却可以依据党内法规对当事人进行政务处分。另一方面，合署办公一体化的运行机制使得纪委和监委的职责权限相互贯通，在执纪与执法工作相互融合的情形下，检察机关身为国家机关无法合理介入对党内决策的干涉。

2.监察权力运行的封闭性

考虑到监察机关所办理的大部分案件涉及到国家秘密，一般不能对外公开调查细节，也为检察院对监察调查权力的监督设下了程序性障碍。通过阅读中央纪委国家监委官方网站所披露的典型案例可以发现，监委对于职务犯罪行为的公开内容大致描述为“违法收受礼金、礼品”、“生活奢靡腐败”等，没有也不可能涉及到具体的案情细节，更不遑论监委的调查程序封闭且独立，监委会掌握了什么程度的问题线索、会在什么时期进行初步核实、暗中调查等，外界也无从得知。导致了在调查案件的实际过程中一般都是由监察机关掌握绝对话语权，检察机关只能被动地从旁协助、提供配合，无法主动介入调查程序，也无权调查所有案件资料。因此，监委与检察院在调查职务犯罪程序上的相互牵制只能定性为制约关系，而不是监督关系。

（三）避免机关间陷入无限监督的死循环

由于目前监察权过分集中，为防止监委自身滥用权力，也有学者提出将监察委员会纳入检察院的法律监督范畴之内的观点。笔者认为这一想法虽然具有一定的现实意义，但并没有实质解决监督性权力所面临的问题。国家监察委员会本就是中央专门设立的集中履行监察职能的反腐败组织，如再赋予检察机关监督监察委员会的权力，不仅会打击监委的权威性和独立性，也会让检察院再次陷入“谁来监督”的困境。如果让监检相互监督，则监督职能无法真正发挥实效；如果再另设一个机关负责监督检察院，则会让国家机关之间陷入无限监督的死循环。

五、结语

为确保监察权始终在法治的轨道上运行，除构建多元有效的外部监督机制外，还需正确认识监察机关与检查机关单向监督、相互制约的关系，注重检查机关在职务犯罪调查程序上对监察机关的起到的制约作用，对于推动职务违法和职务犯罪调查活动的发展而言至关重要。

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基金项目：2022年江苏省研究生科研创新实践项目，项目名称：监察机关与检查机关的非对称性制衡关系探讨（项目编号：KYCX22_2139）

作者简介：孙敏玥（1999.5-），女，汉族，江苏南京人，硕士在读，研究方向：监察法学。