全过程人民民主对民主集中制的创新与发展

李永超 路丙辉 周长民

［摘要］全过程人民民主是我国社会主义民主政治的本质属性，是保证人民当家作主的重要制度载体。作为人民民主的重要实现形式，全过程人民民主在本质上是民主集中制的展开，是民主集中制发展的时代成果，标志着以民主集中制为精髓的中国特色社会主义民主政治进入新阶段。在价值维度上，全过程人民民主创新了民主集中制的呈现样态；在空间维度上，全过程人民民主贯通了民主集中制的制度体系；在实践维度上，全过程人民民主拓宽了民主集中制的实现路径。

［关键词］党的二十大；全过程人民民主；民主集中制；民主制度；中国特色社会主义；制度体系

［中图分类号］D621   ［文献标识码］A   ［文章编号］1009-0169（2024）01-0026-05

党的二十大报告指出：“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主。”[1]全过程人民民主是由多种要素构成的社会主义新型民主制度，是引领人民民主实现高质量发展的必由之路。全过程人民民主在本质上是民主集中制的展开，并在理论和实践上丰富了民主集中制的内容和形式。在理论层面上，全过程人民民主诉诸民主集中制的本质，是在民主集中制原则指导下形成的创新民主制度；在实践层面上，在全过程人民民主中，民主集中制贯穿人民民主全过程、全链条、全方位，推动民主集中制在人民民主实践中实现理论性和实践性、整体性和部分性、广泛性和真实性相统一。

一、价值维度：全过程人民民主是民主集中制的新时代表达

全过程人民民主遵循民主集中制的逻辑结构和原则，保证了人民群众能够通过多种渠道建言献策，平等地参与到国家政治、经济、文化、社会等各方面的建设和管理中。民主集中制，全过程人民民主在实践环节的系统性、实践领域的广泛性、实践主体的真实性方面创新了民主集中制度的新形态。

（一）民主环节的全链条彰显民主集中制运行之“畅”

习近平总书记指出：“人民只有投票的权利而没有广泛参与的权利，人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期，这样的民主是形式主义的。”[2]14中国共产党领导中国人民开展民主实践就是为了实现人民当家作主。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央带领全体中国人民探索创新人民民主的理论体系和实践机制，在把握人民民主发展的历史规律和现实基础上构建了最真实的人民当家作主的体制机制、拓宽了最广泛的人民当家作主的途径、践行最管用的人民当家作主的实践，民主集中制也在全过程人民民主深度推进过程中，进一步具体落实到选举、协商、决策、管理以及监督五个方面，并依靠完善的民主环节形成了系统有序的运行程序。五大民主形式紧密结合、彼此贯通，构成了一个独立畅通的民主链条，不同环节之间相互补充、相互合作、相互影响、相互关联，形成了一个有机的整体，极大地发挥了集成效能，保证民主集中制在国家治理中发挥实效，落地生根。在此过程中，各级党组织和国家机关组织、号召群众的能力和效率不断增强。一是“从群众中来”，党和国家机关通过畅通的民主渠道广泛听取民声、汲取民意，了解人民群众的所思所想，在充分发扬民主的基础上作出正确的决策和判断来满足人民群众对美好生活的向往。二是“到群众中去”，在广泛了解人民群众的需求和呼声的基础上，党和国家机关依托全过程人民民主完整的渠道推动人民群众广泛参与国家政治生活，极大地调动了人民群众的积极性和主动性。“从上到下”“从下到上”的民主全链条彰显民主集中制运行之“畅”。

（二）实践领域的全方位彰显民主集中制落实之“广”

全过程人民民主是人民民主在新时代的创新实践，对国家治理和社会生活的各个领域实现了全方位覆盖，民主集中制的实现机制也在全过程人民民主的发展中不断完善。从历史发展来看，党的百余年奋斗历史就是贯彻民主集中制、发展全过程人民民主的奋斗史。在新民主主义革命时期，中国共产党对人民民主制度建设进行了艰辛探索，对人民民主的认识不断深化。在社会主义革命和建设时期，中国共产党成为执政党，建立了人民代表大会制度和一系列民主政治制度，赋予了人民民主更深刻的意义和功能。在改革开放和社会主义现代化建设新时期，民主政治建设的经验和教训促使我们党对人民民主的制度建设和道路问题有了更清晰的认识，中国民主政治建设走上了有序的轨道。进入新时代以后，中国共产党精准研判社会主义民主政治发展趋势，其制度化、规范化、程序化全面推进。在此过程中，民主集中制的理论和实践在探索中不断发展完善，从原则和理论层面逐渐走向制度化。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深化对社会主义民主政治发展规律的认识，提出了全过程人民民主的重大理念。从现实实践来看，一方面，全过程人民民主保障人民群众可以广泛参与政治、经济、文化、社会、生态文明等各领域的建设，人民的知情权、参与权、表达权、监督权充分得到保障；另一方面，全过程人民民主将国家层面和社会层面的民主政治实践连接起来，人民可以通过多样化、制度化和规范化的途径表达自己合理的利益和诉求。

（三）参与主体的全覆盖彰显民主集中制参与之“真”

全过程人民民主是覆盖了最广大人民群众当家作主的民主，解决了“民主主体是谁”这个关键问题，避免了西方民主的虚假性和片面性。从民主的起源来看，民主这个概念源于希腊文，其核心理念是“人民主权”[3]，尽管西方民主经历了2000多年的历史演变，形成了自由民主主义、精英民主主义等丰富的民主理论，但是西方民主一直在回避和悬置“民主主体是谁”这个关键问题，许多西方国家标榜着“主权在民”，在实际中却把“真正的人民”排除在外。西方民主的本质始终是少数剥削者维护自己统治的工具和手段，没有真正实现“人民主权”，其实质是资本统治的民主。我国宪法明确人民的范畴为“全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护中国共产党和中国特色社会主义的爱国者、拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴的爱国者”[4]75，人民主体具有广泛性和真实性，民主绝不是少数人的专利和特权，而是最广大人民群众享有的真实民主。一方面，人民群众参与国家治理具有整体性的特征，全过程人民民主把人民群众发展为一个具有全员参与特征的整体，实现以人民当家作主为根本的政治制度，全体人民有充分表达政治意愿的机会，是对西式民主理论与实践的超越；另一方面，全过程人民民主的重要前提是把人民群众当作“现实的人”，而不是“抽象的人”，全过程人民民主承认不同个体和群体间的利益差异，尊重不同个体和群体的利益诉求，在充分发扬民主的基础上对不同个体和群体的诉求进行整合和集中，保障广大参与主体在国家决策和治理中发挥作用。

二、民主集中制是实现全过程人民民主的重要支撑保障

全过程人民民主在长期发展中形成了一套完整的制度体系，主要包括但不限于人民代表大会制度、协商民主制度、基层民主制度等三种民主政治制度，这是发挥全过程人民民主制度优势的重要保障。四种制度形式进一步完善了民主集中制的制度体系，推动民主集中制规范化和程序化水平不断提高。

（一）人民代表大会制度是实现全过程人民民主的重要载体

人民代表大会制度在全过程人民民主发展中发挥了关键作用，承担着全过程人民民主的重要制度载体功能，是反映人民意志、维护人民权益的主渠道。中华人民共和国宪法规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”[4]8这表明民主集中制是人民代表大会制度的根本组织原则，首先，各级人民代表大会都是由民主方式选举出的代表组成，人民把自身的权力集中到一定比例的代表之中，这些代表接受人民的委托，承载着人民的期望，接受人民的监督。其次，各级人民代表大会依照宪法规定决定国家和地方上的事务，各级人民代表大会在作决定之前要人大代表通过调研、论证、咨询、听证、座谈等形式广泛征求和充分听取各方面意见，最大限度吸纳民意，反映人民的需求和呼声，做出的能够符合最广大人民的利益决策，实现公共决策的最优解。最后，国家各级机关在自身权利的范围内严格执行人民代表大会制定的法律或做出的决策，并接受人民代表大会的监督。

（二）基层民主制度是实现全过程人民民主的重要制度和形式

基层民主制度主要包括基层群众自治组织制度及其运作方式，参与群体包括农村村民、城市居民以及企事业单位中的职工群众。相较于其他民主制度，基层民主制度是一项相对独立的制度形式，基层民主在具体实行中形成了较为完整的闭环，实现了基层民主参与和基层民主治理的互促互进，提质增效。在具体实践中，基层民主制度全方位贯彻民主集中制原则，充分保证基层人民民主的有效性、广泛性和科学性。一方面，农村、城市社区和企事业单位都设有基层党组织，基层党组织充分发挥战斗堡垒作用，用基层党内民主建设引领基层人民民主发展，保证了党对基层工作的领导以及民主集中制优势的发挥；另一方面，农村村民和城市居民通过村（居）民会议、村（居）民代表会议、村（居）民小组会议，企事业单位的职工群众通过职工代表大会直接参与，主要包括以城乡基层党组织和村（居）委会主体的基层民主选举、以浙江温岭的民主恳谈会为代表的基层民主协商、以群众参与基础设施建设和基层文化服务为主要方式的基层民主决策、以基层公共事务和公益事业为主要内容的基层民主管理、以基层群众监督为主要形式的基层民主监督等，在此基础上，基层民主制度在运行中形成了一个有机的整体，突出体现了“全过程”特征，较好地处理了民主集中制在基层发展中民主和集中的关系，人民群众的参与感和获得感不断增强。

（三）协商民主制度是实现全过程人民民主的重要制度安排

协商民主是全过程人民民主的重要实践形式。习近平总书记指出：“协商就要真协商，真协商就要协商于决策之前和决策之中，从制度上保障协商成果落地，使决策和工作更好地顺乎民意、合乎实际。”[5]党的二十大报告在“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”部分提出“全面发展协商民主”，强调“完善协商民主体系”，重点突出了协商民主的制度化发展和制度机制健全，可见，协商民主已经成为实现全过程人民民主的重要制度形式。民主协商的各个环节都始终坚持民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。一方面，民主是深度协商互动、解决意见分歧、建立广泛共识以及形成正确集中的前提和基础，协商民主就是在人民内部各方面进行广泛的交流和讨论，形成的共识才能体现人民的意愿，才能调动最广大人民的积极性；另一方面，协商民主坚持党的领导，是中国共产党保证人民当家作主的重要制度形式，在各种协商议程中，党的领导始终是引领协商向着正确政治方向前进的根本保证。同时，协商形成共识的过程也是一个民意集中的过程，全体人民和全社会在协商中形成有效的共识，为实现共同的目标而团结奋斗，使共识转化为切实有效的行动。

三、全过程人民民主拓宽了民主集中制的实现路径

党的二十大报告指出：“我们要健全人民当家作主制度体系，扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督。”[1]这表明，中国共产党领导人民实现全过程人民民主具有完整的参与实践，拓宽了民主集中制的实现路径。

（一）民主选举是贯彻落实民主集中制最基本的出发点

作为全过程人民民主的起始点，民主选举是全过程人民民主发挥实效的首要环节。从横向比较来看，民主选举是对西方民主选举制度的批判和超越，走出了西方民主将选举视为民主全部的偏狭，列宁曾深刻批判资产阶级民主政治是“是狭隘的、残缺不全的、虚伪的、骗人的民主，对富人是天堂，对被剥削者、对穷人是陷阱和骗局”[6]。西方民主制度将选举视为民主的全部组成部分，而我国民主选举在形式上只是整个民主制度体系中的一部分，其他民主制度和环节与民主选举一起共同发挥作用来保证人民当家作主；在实质上，人民是真正的主体，是国家真正的主人，各级国家机关的权力归根到底，都来自人民。从纵向分布来看，民主选举覆盖了国家政治生活和社会政治生活两个层面，涵盖了政治、经济、文化等多个领域，一是在国家政治生活层面，人民通过直接选举或间接选举的方式选出五级人大代表，选举的代表来自不同行业、民族、地区、党派、阶层，代表比例具有全面性和合理性。二是在社会政治生活层面，主要表现为基层民主选举，基层群众可以通过村（居）民委员会选举、企业职工代表大会选举依法直接行使民主权利。

（二）民主协商是贯彻落实民主集中制最广泛的切入点

“协商民主是中国社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式”[2]15。民主协商具体表现在民主的组织和运行中，深度嵌入了其他民主形式和环节。首先，协商参与主体的广泛性。协商不是把某些个体、组织、团体排除在外，而是人民群众个体和各党派、各团体、各民族等团体都有充分发表意见的权利，各个主体平等公正进行协商，尽可能取得一致意见。其次，协商参与渠道的广泛性。民主协商依靠广泛健全的协商渠道开展，且各种协商渠道在实施中建立了完备的制度保障和工作体系，保证了相关利益主体可以便捷地参与到相关议题的协商之中。最后，协商参与范围的广泛性。在民主选举时，选民会通过协商的方式对候选人情况进行深入了解之后再投票；在民主决策时，决策者会通过协商的方式征求人民的意见和建议；在民主管理时，管理者会就具体管理的实施进行协商，保证管理的公平性和合理性；在民主监督时，协商同样是提高监督效率和质量的有效方式。可以看出，民主协商渗透到人民民主实践的各个领域，覆盖了国家与社会，政府与群众、人民团体与群众、执政党与参政党等各方面，广泛兼容了其他四个民主环节，在一定程度上支撑了全过程人民民主整个制度体系的运转，成为贯彻落实民主集中制最广泛的切入点。

（三）民主决策是贯彻落实民主集中制最真实的实现点

民主决策就是党和国家在制定决策时围绕人民群众急难愁盼问题，在充分发扬民主的基础上将人民的共识公开透明地嵌入决策之中。民主决策在制定和实施上有着完整的制度规范体系支撑，通过各种举措广泛汇聚民意、集中民智，增强决策的民主性和科学性。一方面，民主决策有自上而下的系统谋划，决策机关“走出去”广泛征求民意。在立法工作中，从法律立项到法律草案起草，再到法律草案公布，各级人民代表大会及其常务委员会都通过座谈会、评估会等方式广泛听取意见建议。据统计显示，“党的十八大以来，共有187件次法律草案向社会征求意见，约有110万人次提出300多万条意见建议”[7]，这些意见都受到了重视，且部分意见得到采纳。政府也在决策的启动、研究、制定、公示等各个环节广泛征求社会各界的意见建议，尤其是借助互联网信息技术，各级政府搭建了较为完备的新媒体矩阵，为民众建言献策提供了方便快捷的渠道，同时也方便了政府决策的公开。另一方面，民主决策有自下而上的自觉参与，人民群众“走进来”主动参与决策的制定。互联网社交平台为民众自主参与决策提供了畅通的渠道，网民群体可以在社交平台和自媒体上就决策机关的相关决策合理发表观点和见解，并且与其他网民展开交流，形成较为广泛的共识。同时，基层群众可以通过正式或者非正式的渠道参与基层决策和治理，在决策中表达个人的想法，实现群众意志的“下情上达”。

（四）民主管理是贯彻落实民主集中制最有效的立足点

我国宪法规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”[4]8人民参与各项事务管理的权利是宪法赋予的，人民群众的事情理应由人民群众管、人民群众办。在国家层面，民主管理是广大人民群众以国家机关为渠道与管理者共同管理国家和社会事务，参与各类决策和法律法规的制定。在基层层面，基层民主实践是民主管理的重要着力点，基层民主管理主要通过城乡社区民主管理、企事业单位民主管理、社会组织民主管理进行。在村民自治和居民自治中，群众依据宪法和法律的规定，在充分考虑本地实际的情况下，制定自治章程、村规民约和居民公约，并以此为根据直接参与到当地各项公共事务管理；在企事业单位中，企业职工通过参加职工代表大会等民主途径来行使个人的民主权利；在社会组织中，组织成员同样按照宪法和法律的规定制定相关章程，参与到慈善事业等相关公共事务管理中。总之，通过在国家和基层建立起来的完善的民主管理体系，调动了最广大人民群众参与社会事务的积极性，保证民主集中制在贯彻落实中有了最真实有效的主体参与。

（五）民主监督是贯彻落实民主集中制最管用的支撑点

民主监督是人民民主必不可少的一部分，是落实民主集中制最管用的支撑点。权利导致腐败，绝对权力会导致绝对腐败。为了防止权力的滥用，保证权为民所用，就要对权力进行有效的约束和监督。延安时期，毛泽东对“窑洞对”作出了历史性的回答：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”[8]为预防腐败侵蚀党的健康肌体，巩固党的执政安全，毛泽东重视发挥监督在民主实践中的重要作用，将民主监督视为保证权力公开透明运行的根本保障。民主监督真正发挥实效要靠制度体系的支撑。目前，我国已经建立了一套相互协调、有机贯通的民主监督体系，探索出了人大监督、民主监督、行政监督等多种监督形式，尤其随着互联网新媒体的兴起，人民群众把网络监督作为参与民主活动的直接途径，民主监督的平台更多样、方式更便捷，大大提高了民主监督的时效性和管用性。丰富便捷的民主监督渠道实现了对国家机关及其公职人员的全方位监督，规范了国家机关及其公职人员的行为，较好地平衡了权力集中与权力制衡的关系，防止国家权力异化现象的出现，确保国家权力始终为实现最广大人民群众的根本利益服务，彰显人民群众的国家主人地位。

参考文献：

[1]习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[N].人民日报，2022-10-26（1）.

[2]习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话[M].北京：人民出版社，2014.

[3]马克思恩格斯全集：第3卷[M].北京：人民出版社，2002：37.

[4]中华人民共和国宪法[M].北京：法律出版社，2018.

[5]习近平谈治国理政：第2卷[M].北京：外文出版社，2017：292.

[6]列宁选集：第3卷[M].北京：人民出版社，1972：630.

[7]坚持和践行全过程民主 推进新时代立法工作高质量发展[J].中国人大，2021（14）：33-35.

[8]毛泽东年谱（1893—1949）（修订本）：中卷[M].北京：中央文献出版社，2013：611.