从基础设施公募REITs 谈共同富裕目标实现的财政调控路径

季 洁

内容提要：共同富裕的实现依托于生产增长与分配正义的融合，是一个以“蛋糕”做大做好为基础，继而注重切好分好的良性循环。在公共基础设施建设领域，无论是生产层面的量性与质性目标，抑或分配层面的公平性与公正性要求，均有赖于公共财政资金的支撑与调控。然而，我国非公债型政府投融资工具不足、对公共财政惯性依赖、财政双层委托代理的治理困境与权力配置失衡的自利驱动，成为公共基础设施助力共同富裕实现的阻碍。基础设施公募REITs 的启动为公共基础设施结构性融资与资金退出提供通道，具有填补非公债式政府融资工具、释放沉淀资金缓解财政重压、锚定价值保障财政精准投入，以及信息披露助力财政权责配置的价值功能。在推进共同富裕实现的进程中，基础设施公募REITs 为财政调控提供了一个类别化、拓展化、市场化和精准化的方案，其思路可延伸至他类公共产品的差异化财政调控，以更大程度满足生产与分配的双层调控需求。

一、研究背景

党的二十大报告明确指出，实现全体人民共同富裕是中国式现代化的本质要求，强调首先通过全国人民共同奋斗把“蛋糕”做大做好，然后通过合理的制度安排正确处理增长和分配关系，把“蛋糕”切好分好。区别于自由主义经济和福利主义经济对生产增长或分配正义的片面侧重，坚持创造财富与分配财富相结合始终是我国推进共同富裕的重要实践范畴。经过改革开放四十余年的发展，我国基础设施的“蛋糕”逐步做大，在“量”上形成了大批基础设施存量资产①截至2021 年底，我国综合交通网总里程已经突破600 万千米，220 千伏及以上输电线路84.3 万千米，光缆线路总长度达到5481 万千米，高铁、高速公路、电网、4G 网络规模等长期稳居世界第一。参见《国家发改委政研室国家发展改革委新闻发布会介绍重大基础设施建设有关情况》，国家发展改革委网站，https：//www.ndrc.gov.cn/xwdt/wszb/jsjc ssjcygqk/?code=&state=123。。然而，我国当前人均基础设施存量相当于西方发达国家的20%—30%，并且在交通、水利、能源、生态环保、社会民生等基础设施领域仍存在不少短板①《国家统计局局长就2022 年全年国民经济运行情况答记者问》，国家统计局官网，https://www.stats.gov.cn/sj/sjjd/202302/t20230202_1896734.html。。因此，基础设施建设依旧有赖于财政资金长期投入，同时需通过财政合理预算与转移支付进行调控以提升基础设施分配领域的公正与公平。

目前，我国经济恢复的基础尚不牢固，各地财政压力明显。从地方政府财政收入与债务余额双重角度比较，2022 年在我国36 个省级行政区与计划单列市中，地方财政收入与债务余额差额为负值的已达到32 个②指在36 个省级行政区及单列市中，除上海市、江苏省、厦门市和深圳市4 个省市外的32 个省市，具体为北京市、天津市、河北省、山西省、内蒙古自治区、辽宁省、大连市、吉林省、黑龙江省、浙江省、宁波市、安徽省、福建省、江西省、山东省、青岛市、河南省、湖北省、湖南省、广东省、广西壮族自治区、海南省、重庆市、四川省、贵州省、云南省、西藏自治区、陕西省、甘肃省、青海省、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区。根据中国地方政府债券信息公开平台年度数据中的“分地区—债务余额”（http://www.celma.org.cn/ndsj/index.jhtml）计算得出，数据截至2024 年2 月。，较2021 年和2020 年分别增加4 个和5 个，且有33 个省市的差额绝对值已经呈现逐年增加的趋势③指在36 个省级行政区及单列市中，除上海市、宁波市和厦门市（图中标注▲）3 省市外的33 个省市，具体为北京市、天津市、河北省、山西省、内蒙古自治区、辽宁省、大连市、吉林省、黑龙江省、江苏省、浙江省、安徽省、福建省、江西省、山东省、青岛市、河南省、湖北省、湖南省、广东省、深圳市、广西壮族自治区、海南省、重庆市、四川省、贵州省、云南省、西藏自治区、陕西省、甘肃省、青海省、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区。根据中国地方政府债券信息公开平台年度数据中的“分地区—债务余额”（http://www.celma.org.cn/ndsj/index.jhtml）计算得出，数据截至2024 年2 月。，各地杠杆率不断走高，负债空间逐步收窄，加剧了基础设施分配的区域生产与分配差距问题（如图1）。

图1 我国各省市财政收入与债务余额的差额统计图（2015—2022 年）

为深度契合共同富裕、共享发展的时代需求，缓解基础设施领域的财政压力，畅通投融资循环路径，基础设施领域公募不动产投资信托基金（Real Estate Investment Trusts，下文简称“REITs”）①我国基础设施公募REITs 指，依法向社会投资者公开募集资金形成基金财产，通过基础设施资产支持证券等特殊目的载体持有基础设施项目，由基金管理人等主动管理运营上述基础设施项目，并将产生的绝大部分收益分配给投资者的标准化金融产品。参见：上海证券交易所官网“基础设施公募REITs”专栏，http：//edu.sse.com.cn/REITS。于2020 年正式启动，试点领域聚焦产业园区、高速公路、环保领域等具有稳定、持续现金流的公益类基础设施项目。中国证监会2023 年系统工作会议强调，将大力推进基础设施公募REITs 常态化发展。2023 年12 月，财政部联合人力资源社会保障部起草《全国社会保障基金境内投资管理办法（征求意见稿）》，拟将公募REITs 正式纳入社保基金投资范围。

作为非公债形式政府融资工具，基础设施公募REITs 具有盘活资产、缓释财政压力和信用风险等多重功能（尹李峰等，2021），对有效盘活基础设施领域存量资产、降低政府债务风险具有重要意义。现有学术研究大多集中于基础设施公募REITs 的运行与治理机制，以及共同富裕中财政调控路径的研究。本文致力于基础设施公募REITs 对于财政调控质效的融合性研究，相信这一角度的探索性研究将有助于多元化塑造我国共同富裕目标实现中的财政调控路径。

二、共同富裕目标下基础设施公募REITs 化解财政调控难题的理论路径

（一）共同富裕目标机制的双重理论厘清

1.党的理论发展中的共同富裕目标机制

随着我国城镇化进程加快，共同富裕的内涵更加丰富，共同富裕的难点和重点逐步发生转向（孙璐伟，2022）。党的理论发展中的共同富裕目标机制可沿时间主线分为三个阶段：

第一阶段为萌芽探索期，指新中国成立初期至改革开放前（1949—1978 年）。该阶段共同富裕的群体指向为“农民”，目标重心为“摆脱贫困”，路径则是“鼓励生产”。这一时期，毛泽东同志率先提出共同富裕内涵时强调“这个富，是共同的富，这个强，是共同的强”②毛泽东：《毛泽东文集》第6 卷，人民出版社1999 年版，第495 页。。1953 年《关于发展农业生产合作社的决议》首次以中央文件形式提出“共同富裕”，即“使农民能够逐步完全摆脱贫困的状况而取得共同富裕和普遍繁荣的生活”③中共中央文献研究室：《建国以来重要文献选编》第4 册，中央文献出版社1993 年版，第661—662 页。。

第二个阶段为横向拓展期，指改革开放后至党的十八大召开前（1978—2012 年）。该阶段共同富裕的群体指向已拓展为“全体人民”“全体社会成员”，目标重心横向延伸至“物质和文化的双重提升”，方案采取“先富带领后富”，路径主要为“基本公共服务均等化，加大收入分配调节力度”。这一时期的共同富裕不再局限于外在的“物质”层面，而是拓展到内在的精神层面的共同富裕。1984年10 月党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》和1985 年9 月《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》均强调“不断提高人民的物质文化生活水平”④中共中央文献研究室：《十二大以来重要文献选编》中，中央文献出版社2011 年版，第64、279 页。，使共同富裕的内涵由单一物质层面向物质与精神的双向视角充实。

第三阶段为系统丰富期，指党的十八大至今。该阶段共同富裕的目标蕴含着明确的计划性，共同富裕的对象群体强调“一个都不能少”，目标重心全面拓展至“坚持人的全面发展”，路径则更为具体而多元，“精准扶贫”“乡村振兴”“缩小收入差距”等多管齐下。党的十九大更是明确了共同富裕的新时代内涵，将共同富裕的内涵与“实现社会主义现代化”“社会主义现代化强国”之间的关系阐述得更为明确（林兆木，2022）。2021 年8 月，习近平总书记深刻阐释了新时期的共同富裕的“全体性”“全面性”“合理差异性”①习近平：《扎实推动共同富裕》，《求是》2021 年第20 期。。

2.学术理论认知中的共同富裕目标机制

自20 世纪70 年代起，我国学术界对于共同富裕的研究文献量开始缓慢递增，于1994 年、2012年和2018 年形成三次小高峰；2022 年是我国“两个一百年”奋斗目标的交汇之年，该主题文献量形成井喷之势②检索中国知网（https：//kns.cnki.net/）“共同富裕”主题，得到1994 年文献833 篇，2012 年文献908 篇，2018 年文献978 篇，2022 年文献1.03 万篇。访问日期：2024-1-21。。以改革开放为学术界认知的分界点，改革开放前对于“共同富裕”目标的认知集中于“解放生产力，使全体农村人民富裕起来”（李成贵，1975）；改革开放后理论界对于共同富裕的理解趋于全方位客观与理性，消除了共同富裕就是“绝对平均”的片面定性，将共同富裕目标定位于“普遍富裕基础上的差别富裕”（李军鹏，2021）。这一对于共同富裕目标机制的理论认知主要集中于三个视角。

第一个视角是“二维认知”。该视角的观点均将共同富裕拆分为两层要义进行解释。第一类主张共同富裕包含“共同”和“富裕”两个方面内容，其中“富裕”体现了社会生产力的发展水平，表现为社会财富数量的充沛；“共同”体现着社会生产关系的性质，反映了财富分配的结果（崔友平，2023）。第二类主张共同富裕包含“物质富裕”和“精神富裕”两方面，其中物质生活富裕是精神生活富裕的前提，精神生活富裕会为社会经济持续发展、物质生活富裕提供价值导向、精神动力和智力支持（刘向军，2023）。第三类主张认为共同富裕可通过“生产”（做大蛋糕）和“分配”（分好蛋糕）两个层面实现。共同富裕反映的是人们在物质财富占有和收入分配方面的相对关系和状况（邱海平，2016）。生产财富并非共同富裕的全部要义，收入分配制度将财产占有进行合理改善与调节，以使财产占有和收入的差距控制在合理的限度之内，是共同富裕中公平与效率关系的重要诠释。

以二维认知视角为基础逐步延展，理论界形成了共同富裕目标机制的“四维认知”与“多维认知”。四维认知中，共同富裕是全民富裕、全面富裕、渐进富裕、共建富裕（李海舰、杜爽，2021）。学者们对于四维认知的具体表述虽各不相同，但均关注到了富裕范围的全体性，群体对象的全部性，领域内容的全面性和富裕实现的阶段性。多维认知较之于二维和四维认知，对于共同富裕的评判被赋予了更全面的衡量指标。其中“社会整体进入富裕社会、全体人民都富裕、全面富裕、消除了两极分化但存在合理差距的普遍富裕”是共同富裕的四个重要特征，而对于共同富裕的衡量则依托于12个具体的指标（李军鹏，2021）。

3.共同富裕目标机制的构成

通过梳理共同富裕目标机制的理论发展与演变，可以将共识性内容进行融合，提炼出共同富裕的目标机制与对应的实现机制（如表1 所示）。目标机制中的第一级目标包含“共同”与“富裕”两个方面，是对生产力水平和生产关系的双层设定。第二级目标中的“共同”指标细化为“全体人民”的群体范围和“惠及共享”的共同结果，强调共同富裕的目标是全面的、全体的、全方位的、共享的；“富裕”细化为“物质富裕”与“精神富裕”，表明共同富裕是一种外在财富与内在精神的多层构成。第三级目标与实现机制中的“生产”与“分配”相对应，注重个体之间的平等，以及基于区域、个性、需求的差异性公平；同时强调机会平等，尽可能补足因起点不同所带来的共享阻碍，在惠及共享的同时允许并承认合理差距的客观存在。“物质富裕”应既关注到量性目标的物质充沛，也注重质性目标的财富高质量；“精神富裕”指应在量性目标中注重精神的富足，在质性目标中注重社会文明和自身文明的不断进步与提升。在目标机制的第三级目标之下，更多指标可对其进行衡量与评判；与目标机制相协调的是实现机制的设计与匹配，生产与分配为第一级实现机制，层层深入最终形成与目标同向的可操作机制。

表1 共同富裕目标机制

（二）共同富裕目标下基础设施公募REITs 的理论机理

1.共同富裕目标下公共基础设施建设与财政调控的关系

与共同富裕目标机制相对应，立足于中国特色社会主义本质要求，基础设施领域助力共同富裕目标的实现蕴含着双层内涵（如图2）：一为公共基础设施生产层面（即将蛋糕做大做好）。其中“做大”为量性目标，需要拓展基础设施投融资渠道减轻财政压力，同时增加新型基础设施供给；“做好”是质性目标，亟需实现运营优化、老旧基础设施升级迭代以适应时代发展。二为公共基础设施分配层面（即将蛋糕切好分好）。“切好”强调公正性目标，注重合理平衡预算设置，补足生态环保、公共医疗、农业农村等领域基础设施短板；“分好”注重公平性目标，调整区域、城乡间差异分配，实现供需平衡。基础设施项目具有投资规模大、建设周期长、微观投资效益不显著的特征，是典型的准公共产品，公共财政资金是基础设施建设的主要资金来源（时现，2016）。

图2 共同富裕目标机制下基础设施建设与财政调控关系

2.基础设施公募REITs 推进共同富裕目标实现的理论逻辑

（1）生产层面的理论逻辑

第一，公共财产下私权让渡的双重构造。共同富裕目标下生产层面中量性与质性目标均以财政资金为支撑，而财政资金作为公共财产，源自于公众对于私人财产的让渡，其以税费为主要转化途径，具有强制性和无偿性。从权利转化视角来看，公共财产权来自私人财产权的让与，个人以牺牲私权为前提换取公共产品及社会福利的享有权。与强制性和无偿性的私权让与对应，私权让渡的另一种模式表现为主动性和有偿性。公共基础设施是一种典型的公共产品，依靠公共财产投资建设，为公众生产生活提供便利。公共基础设施的投资建设体现出“私人—国家—公众”的财富流动过程。在这一过程中，前一阶段具有强制性，此时强制性表现为强制的公权力和私主体纳税义务并行，政府凭借公权力向对私主体的劳动收入、资本收益或财产征税，税收收入构成了国家财政收入主要来源，财富由私人向国家层面流动；第二阶段具有被动性，此种被动性体现为公众能享受到的公共财产类型、数量、质量，依赖于国家所生产、提供的客观现实，有赖于当期国家宏观计划、财政预算、地方财力基础。因此，在该类财富流动过程中私主体的主观积极性难以被激发，基于委托代理关系，政府承担起“代民理财”的角色，需尽到代理人的勤勉义务。

基础设施公募REITs 以资产证券化为媒介，依托金融市场创造交易平台，使投资者可以在目标基础设施运营中获益，引导社会资金主动参与基础设施投融资，与运用财政资金进行公共基础设施建设的“私人—国家—公众”财富流动不同，基础设施公募REITs 形成了“私人—基金—私人”的财富流转过程，收益具有特定性。为保障基础设施公募REITs 能够为私主体的私权让渡获得稳定收益，《公开募集基础设施证券投资基金指引（试行）》（以下简称《公募REITs 指引》）在项目收入结构和收益分配方面均有明确规范。在项目收入结构方面，基金管理人主动运营管理基础设施项目，以获取基础设施项目租金、收费等稳定现金流为主要目的①《公开募集基础设施证券投资基金指引（试行）》（中国证券监督管理委员会公告〔2020〕54 号），中国证券监督管理委员会网站，https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2020-08/08/content_5533339.htm。；就收益分配而言，基础设施基金应当将90%以上合并后基金年度可供分配金额以现金形式分配给投资者，且收益分配在符合分配条件的情况下每年不得少于1 次。在此激励下，私人财产权向基金资产权的让渡实现了主动性与有偿性。从投资者角度来看，基础设施REITs 风险较低、波动较小，适合追求长期稳定投资收益的个人或者机构。此次试点也打开了基础设施项目各参与主体的退出之门，完成从融资—投资—运营—退出的管理闭环，有利于增强社会资本参与基础设施建设项目的兴趣（李雪灵、王尧，2021）。

第二，财税法律风险溯源性疏解。地方政府通过举债方式推进公共基础设施投资，对快速改善地区基础设施和民生事业起到了重要作用，但国际金融危机以来，许多地区政府债务规模过快增长形成了较大的风险隐患（吕鑫等，2022）。专项债风险正是财税法一大风险类型，在政治领域易形成债务传导风险和道德风险；在经济领域暗含宏观调控风险、偿还风险、项目风险、使用风险和撬动社会资本不足风险；在法律层面涉及制度不健全风险、信息披露不足与信息评级不完善风险（孙璐伟，2022）。专项债资金是公共基础设施投资建设的主要来源，专项债的多重风险在具体的基础设施领域则表现为建设与更新资金不足、区域性基础设施分配差距拉大、债务循环信用冲击、财政重压难以释放。

基础设施公募REITs 的试点应用可以从两个方面对财税法风险起到疏解作用。在地方政府事权与财权不匹配的背景下，其问题症结表现在财权小于事权，地方政府难以就公共事务提供完全的财力补充，因此从风险溯源角度而言，地方财政的开源节流十分关键。在开源方面，拓展税基是开源的主要路径，其依托于税收收入的增加继而实现财政资金池的增长，根本上则有赖于地区经济水平提升、个体收入增加。基础设施公募REITs 为公众参与公共基础设施投资与分享收益提供路径，公共投资者可通过认购基金份额参与收益分配，间接分享我国公共基础设施建设和发展的红利，从而增加个体收入。与此同时，基础设施公募REITs 也成为将储蓄转化为投资的牵引机制。在节流方面，节约地方财政支出固然重要，但此处所言节流应表现为释放沉淀的财政资金，实现财政资金的良性循环，完成地方财政资金的精准调控。基础设施公募REITs 通过结构化融资与资金退出双重作用，对沉淀在此次试点公共基础设施项目中的财政资金进行释放，并鼓励和支持回收资金以资本金注入等方式投入新项目建设，确保新项目符合国家重大战略、发展规划、产业政策等要求①《国家发展改革委关于进一步做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点工作的通知》（发改投资〔2021〕958 号），国家发展改革委网站，https：//www.ndrc.gov.cn/xwdt/tzgg/202107/t20210702_1285342.html。。从而通过回收资金再投资新项目实现财政开源与节流的平衡。

Author: Wangheng Chen， Professor at the Department of Philosophy of Wuhan University. His research focused on aesthetics and Chinese philosophy.

（2）分配层面的理论逻辑

第一，利益分享经济的环形激励。单纯的经济增长与共同富裕并不完全等同，只有建立合理的分配制度和利益分享的经济机制，消除可能出现的两极分化，才能达到共同富裕（魏伟，2010）。基础设施公募REITs 引导社会个体资本流入基础设施建设和运营领域，在分担中央与地方财政压力的同时，实现社会个体对于基础设施收益的分配与共享。利益分享经济与利益独占经济相对，此种利益分享并非对总量的一次性分享，而是对每一边际增量的逐次分享，使经济个体在其增产的每一个量上均看到自己的利益，显著特点表现为使每一个体都能与代表国家整体利益的政府和代表局部利益的生产集体分享利益、分担风险（李炳炎，2006）。利益分享顺应“共享改革开放成果，实现共同富裕”的基本逻辑，主张建立一种新的协调利益分配关系，在该关系中个体利益的实现与整体利益的实现呈现一种正向相关关系，在肯定经济个体具有差异性、自主性和特殊经济利益要求的前提下，强化个体的权力、义务和利益，促进个体主人翁意识和行为，为实现自身的分享利益，主动参与利益总量增长的贡献之中。

基础设施公募REITs 以公募为手段，公众为主要投资者之一，为社会个体携资本参与基础设施投资运营提供了一个入口，实现与公共财政共享基础设施利益。此处利益共享具有正向利益与负向利益的双面性。其中正向利益指对于基础设施公募REITs 产生收益的分配与获取，负向收益指投资者也需承担基金收益下滑、运营不利的成本。此次基础设施公募REITs 试点，为保障项目质量，有效防范市场风险，在制度设计上严把底层资产质量关，筛选出权属清晰、手续完备、运营模式成熟的底层资产，保障基础设施公募REITs 项目具备持续、稳定的收益和现金流，并且收益分配比例要求不低于基金年度可供分配金额的90%，注重基金项目商业性与标的基础设施公益性的统一。可见基础设施公募REITs 依托基金结构在吸收公众资金的同时，以运营为路径为投资者创造收益，试点领域效益将进一步扩大参与的吸引力，形成“参与—收益—再参与/参与—收益”的环形激励。在共同富裕的实现机理中，只有当人们具备影响“蛋糕”分配的能力和资格时，才会更加积极地去创造和生产“蛋糕”（史瑞杰，2021）。分配机制的合理运作以及参与分配权的赋予，将会使分配收益转化为生产领域的强大动力。

第二，共富权实现的新时代融合。从“权利供需的平衡性”原则出发，国家是共富权制度的供给主体，共富权的实现不仅要发挥一次分配过程中劳动者共同奋斗的基础性作用，更要发挥以政府为主体的二次分配的关键性作用（杨文圣、李旭东，2022）。政府为主体的二次分配方式主要表现为通过修桥铺路等基础设施建设间接造福全体人民，而尚未充分直接惠及公民个人（徐海燕，2022）。细化至基础设施领域中共富权的落实，共同富裕目标下的“蛋糕”分配蕴含两层内涵，一为使用层面，使人民共享愈加完备的基础设施所带来的生活便利；另为收益层面，使人民能够分享基础设施运营所带来的物质红利。前者从体验角度提升了人民生产生活的便捷感，是源自于体感至内心的共富权获得；后者从现实层面增加了人民群众的可支配收入，是来自财产层面的共富权体验。新时代背景下，地方财力差异是客观的、短时间难以消弭的现实，共富权的实现需要立足于该现实基础开辟路径，需综合运用使用层面与收益层面的两种途径，实现共富权与新时代背景的精准融合。

具体而言，财政实力欠缺的区域，在使用层面尚且无法为公众提供便捷的基础设施，基础设施公募REITs 的引入为该地区公众提供基础设施融资路径的同时，可以为区域内公众带来物质收益，最终弥补使用层面的便利度，实现使用层面与收益层面的共富。与此同时，财政实力欠缺的区域公众依旧可通过金融方式参与基础设施公募REITs 的认购，实现跨区域投资与收益，尽管无法在当地实现使用层面的共富感，却可通过资金收益提升共富权的落实。相较于股票、债权类投资工具，基础设施公募REITs 将资金投向拥有稳定、持续现金流的优质基础设施项目作为底层基础资产，以底层资产的经营和物业资产作为收益来源，具有相对明确的现金流预期和较高的分红比例。基于该种持续、稳定的现金流，基础设施公募REITs 填补了当前公共基础设施金融产品的空白，利用期限配置与资金流动，为差异化财政区域公众提供了共富权的新时代选项。

三、共同富裕目标下基础设施公募REITs 对财政困境破局的现实思路

（一）基础设施领域财税调控与共同富裕目标的现实错位

1.非公债型政府投融资工具不足

对于公债型政府投融资工具的依赖与共同富裕目标机制中的“惠及共享”和“物质富裕”目标形成错位。一方面，发债是地方政府筹措基础设施建设资金的重要方式（王桦宇，2017），但各地经济发展水平不同，债务承受能力的差异使得该类投融资模式下的各地居民所享有和享受的基础设施数量和质量差异较大。另一方面，基础设施地方债具有“借短债，投长资”的特征，基础设施项目具有典型的资本密集属性，资金需求量大，投资建设周期较长，亟需其他财政收入弥补，加大了财政压力与债务风险。

基础设施建设对于公共财政形成惯性消耗主要基于三点原因：第一，基础设施具有准公共产品属性，私人往往因欠缺获利性拒绝涉足该领域，基础设施的供给主要由中央及各级地方财政资金承担。第二，基础设施与土地的双向推动关系使基础设施与公共财政紧密联系。基础设施以土地这一物质基础为重心，地方政府以土地出让收入等支撑基础设施建设与扩张；土地也有待基础设施建成与完善继而促进土地增值。第三，基础设施类型界分不明导致基础设施向公共产品“逃逸”，形成公共财政包揽的局面。这种对于公共财政的依赖与惯性消耗也限制了其他对于财政拥有真实需求的公共领域的资金保障。

3.财政双层委托代理的治理困境

财政双层委托代理的治理困境导致对财政调控的约束力减弱，与共同富裕中的各项目标息息相关。其中，第一层委托代理关系存在于政府与公民之间，公民作为纳税人以缴纳税款形式构成财政资金池，政府接受公民的委托，代理纳税主体行使管理、支出、分配财政收入的权利，运用财政资金为纳税主体投资基础设施，使纳税主体能够受益于基础设施的便利性。但是从主体权力视角审度该层委托代理关系，“强代理，弱委托”特征明显，权力对权利的弱制约使得财政预算合理性、分配合法性、信息获取方面存在治理风险，进而导致基础设施投资与获益的不对等。第二层委托代理关系存在于政府与内部职能部门之间，该种委托代理关系具有内部性和密闭性，监管主体设定与层级挂钩，横向与纵向委托代理信息不对称，尤其财政部门在基础设施后续建设过程中往往处于信息劣势地位，难以实现对财政投入、运营、回收的资金链实时跟进。上述两层委托代理关系中的治理困局，损害了全民财富的积累和运用机制，不利于公民对于政府运用财政资金的信任，更不易于社会形成积极的治理态势。

4.权力配置失衡的自利驱动

我国基础设施的区域差距与地方财政实力呈正相关。从表层来看，基础设施的分配是一个“分利”问题，实质上则是“赋权”后塑造的结果，故不能仅就分配本身思考解决方案，即不能只在蛋糕的分割上做文章，而必须从生产蛋糕的过程和源头入手，方能保证分配结果趋于实质公平和正义（史瑞杰等，2021）。分税制改革之后，地方政府财政支出刚性增加，而地方财政收入减少，究其原因在于地方政府事权与财权配置失衡，忽视了地方事权范畴的广泛性与地方财权基础差异之间的平衡性，导致地方政府尤其是财政优势地方在公共财政分配中将视角仅集中于本地区的发展，使得基础设施领域中东部沿海城市与中西部城市之间，发达省份与欠发达地区之间，一、二线城市与三、四线城市之间的基础设施分配差异逐步扩大。

（二）基础设施公募REITs 推进共同富裕目标实现的现实逻辑

基础设施公募REITs 以盘活存量资产、促进财政资金良性循环为主线，推动“共同”与“富裕”各层级目标的进一步实现，为全体人民可以惠及共享基础设施形成的物质红利创造新路径，提升全体人民依托基础设施发展所感受到的精神收获与感受。2020 年以来，面对国际与国内经济压力，在“适度超前开展基础设施”的发展导向下，如何拓宽社会资金投资渠道，盘活存量资产，推动形成基础设施投资良性循环迫在眉睫。在此背景下，2020 年4 月中国证监会与国家发展改革委联合发布《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点相关工作的通知》（证监发〔2020〕40 号），标志着我国基础设施公募REITs 正式启动。与一般性REITs 相比，我国基础设施公募REITs 主要涵盖交通设施、市政工程、污染治理、能源基础设施、保障性租赁住房、收益较好的旅游基础设施，是典型的非商业性、非住宅类公益性基础设施项目，传统融资模式下该类公共基础设施须有赖于财政资金的投入。

基础设施公募REITs 的开启为沉淀在公共基础设施项目领域中的财政资金实现良性再循环提供了方案（如图3）。在传统公共基础设施融资模式中，中央预算资金、地方专项债券、政策性银行支持、PPP 模式、BOT 模式和TOT 模式是常见的财政型投资方式，该类模式缺乏成熟期基础设施项目的盘活途径，导致公共基础设施项目中的投资无法退出，财政资金无法循环再利用，迫使地方政府继续举债融资。基础设施公募REITs 通过基础设施资产支持证券等特殊目的载体间接持有项目公司全部股权和基础设施项目完全所有权或经营权，经公众投资者、网下投资者、战略配售投资者认购后形成资金池。一方面，基础设施公募REITs 提供了财政资金的退出渠道。通过公募REITs 出售原公共基础设施使资产出表，将无流动性但拥有稳定现金流的公共基础设施，通过资产隔离、现金流重组等措施，转化为具有流动性的证券，最终达到盘活资产的目的（余文恭，2022）。REITs 的推出可以吸引社会资本一同参与基础设施建设，为国有资本在未来经济景气时退出提供新的渠道，促进了政府财政的健康、可持续发展（蔡建春等，2020）。另一方面，就公共基础设施结构化融资而言，基础设施公募REITs 属于直接融资，通过引导民间资本参与项目建设，并且可通过回购交易实现结构化融资①《上海证券交易所公开募集基础设施证券投资基金（REITs）业务办法（试行）》，上海证券交易所网站，http：//www.sse.com.cn/lawandrules/sselawsrules/reits/c/5313500.shtml；《深圳证券交易所公开募集基础设施证券投资基金业务办法（试行）》，深圳证券交易所网站，https：//docs.static.szse.cn/www/lawrules/rule/allrules/bussiness/W020210129609071678124.pdf。。

图3 基础设施公募REITs 投融资示意图

1.填补非公债式政府融资工具

基础设施公募REITs 作为非公债式政府融资工具，有利于拓展基础设施融资渠道，促进基础设施财富在数量与质量上形成惠及共享。基础设施公募REITs 区别于公债式政府融资工具，其运作机理是打通不动产市场与证券市场要素流通，提升公共基础设施在资本市场的流动性，引导社会资本参与到公共基础设施的投融资之中，实现原公共基础设施项目的结构化融资与财政投资退出路径，缓解政府财务的杠杆压力。相较于地方政府债务，基础设施公募REITs 是一种长期投资工具，根据《公开募集基础设施证券投资基金指引（试行）》第18 条，原始权益人对其自留20%的基金份额的持有期不低于60 个月，可推断出公募REITs 项目的期限至少为五年。较长的期限设置与基础设施建设的长周期更为匹配，益于有效化解信贷市场期限错配风险。除此之外，国际经验表明，规模化的REITs 市场能够拓宽税基，进而增加税收收入（蔡建春等，2020）。因此，基础设施公募REITs 作为非公债式政府融资工具的补充，对于缓解地方政府债务压力、补充财政收入发挥重要作用。

2.释放沉淀资金缓解财政压力

通过释放沉淀于存量基础设施中的资金，基础设施公募REITs 将进一步缓解地方政府债务压力，同时增加社会个体参与基础设施建设的机会，以释放出的沉淀资金为全体人民建设更加丰富的公共产品，提升物质与精神财富水平。基于公共基础设施的公益属性，私人资金缺少进入该领域的动力与激励，致使公共基础设施的投资依赖财政出资。此次基础设施公募REITs 试点正是集中于基础设施补短板行业，优先试点市政工程、产业园区等基础设施。公募REITs 作为嫁接产业和社会资本的标准化工具，具有“轻资产、重运营、使用者付费”的特征，通过“公开募集—投资建设—运营孵化—成熟退出”闭环模式，形成盘活存量资产、释放沉淀资金、投资新增项目的滚动开发循环（陈鸿祥，2022）。以金融方式将该类流动性较弱的公共基础设施资产证券化，转变为流动性强的金融产品，在资本市场中更广泛地筹集资本金，进行项目后期建设与运营。由此公募REITs 能够实现资产从政府到社会的承接，从而降低地方政府对债务融资的依赖，缓解地方政府压力（高旭华等，2021）。

3.锚定价值保障财政精准投入

借助资本市场机制，基础设施公募REITs 突破了传统基础设施的地域限制，使社会群体可以跨区域投资基础设施建设，拓宽其获得物质财富的渠道，并通过严格底层资产筛选保障财富的收益性。我国基础设施资产长期以来缺乏市场化定价与交易机制，对财政资金精准化投入形成阻碍，也进一步导致了财政资金运行过程中寻租、贪腐等代理成本的增加，公共基础设施领域的财政监管迫在眉睫。根据证监会、上海证券交易所与深圳证券交易所的规定，基础设施公募REITs 需遵照严格的风险定价和上市规则要求，将目标基础设施信息及权益内容置于公开市场之中，运用资本市场的价值发现功能，实现对于目标基础设施资产价值的发现与评估，为该基础设施资产的进一步投融资与交易提供了“锚”的功能。具体而言，基础设施公募REITs 在一级市场的市场询价发售价格与该目标资产的资本回报率和净回收资金相联系，基础设施公募REITs 在二级市场的交易价格关系到目标基础设施资产再投资收益以及扩募的未来价值。市场对于目标基础设施的定价与评估，有助于该类别公共基础设施在类似区域投资时财政资金在资金量、投资周期、未来估值等方面进行参照，减少人为不当决策的干预，保障财政精准投入。

4.信息披露助力财政权责配置

基础设施公募REITs 通过严格的信息披露规定为社会各界呈现出证券的主体面貌，便于投资主体和社会进行评估与监督，进一步推进和保障投资人的财富积累与收益分配。我国基础设施公募REITs注重信息披露机制，应遵守相关法律法规，以及证监会、上交所、深交所关于公募基金信息披露的规定，并设定明确的主体披露责任、途径与文件要求。此举有助于对现有试点领域的公共基础设施形成全面的存量评定和价值评估，助力地方政府对该行业、该区域的公共事权与财权再次审度，做好预算配置，同时有助于对未来同领域投资进行财政监管。目前，我国《公募REITs 指引》确定了“以信息披露为中心”的原则，确保基金运作公开透明①《关于制定〈公开募集基础设施证券投资基金指引（试行）〉的立法说明》，中国政府网，https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2020-08/08/content_5533339.html。。信息披露重点涉及三个环节，首先是份额发售环节中基金招募说明书应重点披露目标基础设施基金整体框架、项目基本信息等，并载明3 年及一期的财务报告及审计报告，实现了对于该基础设施及基金的基础评估；其次是在基金运作环节的重大事项披露，包括现金流能力重大变化、重大交易损失等，便于投资人及时掌握基金运行状态；最后，以年报、半年报、季报等定期报告形式披露项目运营情况、财务情况、现金流情况，对投资者资金以及对投入其中的财政资金负责，保障公众与相关利益主体对于基金运作的信息获取。

四、共同富裕目标下我国财政调控的优化路径

基础设施公募REITs 的启动对于我国优化财政调控、助力实现共同富裕具有重要推动作用。在公共基础设施生产层面，基础设施公募REITs 有助于基础设施财富量的增加，为基础设施建设提供多元化融资渠道，为财政投资资金提供了退出机制，同时引导回收资金用于符合国家重大战略、发展规划的新项目建设；在分配层面，基础设施公募REITs 成为公众参与和共享基础设施运营收益的金融化渠道，其投资收益来源一是稳定的现金流收益，二是标的产品增值收益。与此同时，非基础设施公募REITs 投资者依旧可以分享REITs 标的基础设施优化运营所带来的生活生产性红利。基础设施公募REITs 虽无法替代财政调控在基础设施建设中的基础性地位，但却发挥着扩融、优化、激励等多重作用。截至2024 年2 月23 日，共有30 只基础设施公募REITs 产品在沪深交易所挂牌上市，总市值约为888.07 亿元，当日成交额合计约63166.45 万元②数据来源：根据上海证券交易所的“上交所REITs”公众号和深圳证券交易所的“深市REITs”公众号中“2024年2 月23 日基础设施REITs 市场情况”统计整理所得。。

目前，我国基础设施公募REITs 已成功在特定类型基础设施实现“破冰”，未来试点项目范围将不断拓展。通过对各类基础设施供给主体与主要资金来源的梳理（如表2），可以看出基础设施公募REITs 集中在供给主体为政府和混合主体领域，具有较高的财政依赖程度，特许经营权类REITs 中标的基础设施以政府付费（纳税人付费）和混合付费为主，产权类REITs 以使用者付费和混合付费模式为主，产权类REITs 基础设施的市场可参与程度更高。在已上市挂牌的基础设施公募REITs中，产权类REITs（17 只）较特许经营权类REITs（13 只）数量更多，其中产权类REITs 以园区基础设施型为主，特许经营权类REITs 中交通类基础设施最多，并且我国基础设施公募REITs 正在向消费类基础设施扩展。基础设施公募REITs 底层资产仅为我国现有基础设施存量类别中的一部分，但基础设施公募REITs 的施行为财政调控提供了一个类别化、拓展化、市场化和精准化的思路，该种思路可以延伸至他类公共产品的差异化调控路径，以产品属性、特征为基础进行分类，有利于精准满足调控需求。

表2 各类别基础设施供给与资金特征分析表

（一）类别化：差异化财政调控匹配产品需求

共同富裕目标的实现需要财政资金按需调控，形成与社会需求相匹配的公共资金供给。类别化财政调控需要根据产品特性进行细化分类，针对产品需求确定财政资金投放量、投放领域、投放方式等。基础设施公募REITs 正是在特定的基础设施领域引入资产证券化手段，为财政资金提供退出和再融资路径。区别于域外的REITs，我国基础设施公募REITs 聚焦于特定基础设施类别，且要求标的基础设施项目权属清晰、资产范围明确，故而这是一次符合我国时代背景和经济环境的产品筛选结果。延续该类别化思路，可进一步就更多类型的公共产品进行差异化调控，根据运营资金来源可对使用者付费、政府付费和合作付费进行程度细分，使用者付费占比更高的产品往往表明其更能满足公众需求。使用者付费结果与使用次数、程度休戚相关，即多用多付、少用少付、不用不付，在考量使用成本的基础上，也会促使使用者更为理性使用产品，减少过度消耗。根据产品特性，促进资金来源逐渐由“纳税人付费”向“使用者付费”转变，也可进一步降低政府的财政负担与优化投入。

（二）拓展化：合理开发金融工具缓解财政重担

共同富裕目标的实现需要财政实现公平、公正调控的同时，也需要降低和缓解公共产品对于财政的依赖度，以免形成政治、经济、社会层面的风险传导。基础设施公募REITs 作为一类具有我国特色的金融工具，借助资本市场公开、透明的市场环境和机制设计，引导社会资金参与到公共产品的融资和建设之中，为政府融资平台、城投公司提供标准化退出工具，拓展公共产品投融资思路。合理开发金融工具缓解财政负担，有助于降低地方政府负债风险的扩散，激发公众参与公共产品建设，共享新时代公共产品发展成果。

（三）市场化：引入市场机制规范公共产品定价

共同富裕目标的实现需要财政结合市场信息对公共产品进行量性投入，杜绝不合理财政预算与支出，更反对一味通过政府专项债形式筹集资金。将基础设施公募REITs 引入开放的市场交易机制为公共产品进行再定价，为投资者有效监督创造条件。以基础设施公募REITs 为指引，财政调控可借助市场机制对相关公共产品进行定价，便于就同类别公共产品做出评估，对于不同区域、不同规模的类似产品进行估算，有助于保障财政资金投入和运行的公开性，为社会公众实现对于财政调控的资金监管提供市场参照，有益于财政调控的公平、公正。

（四）精准化：明确财政在公共产品分配中的定位

共同富裕目标的实现依赖于财政精准化供给、按需分配，合理、合法形成跨区域、跨时间的资金转移。基础设施公募REITs 的引入在一定程度上缓解了地方财政压力，也进一步引发财政在公共产品分配中的定位思考。就公共产品生产而言，财政是资金供给来源，是长期的投入支撑，但受多种因素叠加影响，当前我国各地方财政资金流并不充足；就公共产品分配而言，财政通过预算与转移支付对不同领域和区域的公共产品进行调配，但信息不对称会造成分配失误，区域财力差异会导致分配失衡加重。因此，财政调控与市场自发调控的边界十分重要，这一边界代表了政府宏观调控权的界限，同时也是市场自由度发挥的范围。政府需尽到代理人的诚实和勤勉义务，在做好尽职调研的基础上形成预算，按法定程序进行调整，做好内部监督与外部监督相融合。

五、余 论

在实现共同富裕进程中，地方政府对于基础设施补短板有强烈诉求，但传统基建融资模式难以全面破解发展难题。基础设施公募REITs 从理论与实践层面为实现资源整合与跨期配置提供了一则进路，连接起资金的供给方与需求方，同时为存量资产提供有效融资与退出机制，在一定程度上有助于为地方政府开辟新型投融资路径，化解地方债务风险，同时为公众参与基础设施建设、分享发展红利创造通路。但不容忽略的是，基础设施公募REITs 属于风险资产，市场波动易影响底层资产价值，多层嵌套式结构也面临代理成本的增加。作为中国特色社会主义本质要求和中国式现代化重要特征的共同富裕，不能脱离法治而达致。故而，为更好发挥基础设施公募REITs 等金融工具对于财政调控的助力作用，法治意识与风险意识并存应为作用基底。