财政行为与地方政府财政运行综合绩效评价管理——一个行为财政学视角

代志新 杨 素 王若云

内容提要：财政行为是财政运行综合绩效评价的具体行为选择，财政运行综合绩效评价是财政行为规制的主要手段。本文以财政行为与财政运行综合绩效评价的关系为基础，基于行为财政学研究框架和基本理论，认为当前我国财政运行综合绩效管理在评价标准、评价机制、评价指标和评价质效方面存在一定的行为缺失。有鉴于此，建议从实施多元动态参照目标、加强绩效评价结果应用、关注绩效评价指标结构平衡、重视跨周期评价管理入手，优化我国地方政府财政运行综合绩效评价管理体系，为提升财政管理质量效益、推动完善财政预算绩效管理布局提供理论基础和方法论支持。

一、问题的提出

财政运行综合绩效评价反映财政行为活动的范围、方向及效果，是地方政府具体落实全面构建预算绩效管理体系的关键举措。2018 年《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》发布，要求建立“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理体系，明确指出各级财政部门要“对下级政府财政运行情况实施综合绩效评价”。自此，省（直辖市）、市、县（区）各级地方政府陆续开始探索基层政府财政运行综合绩效评价工作。2022 年，党的二十大报告进一步提出“健全现代预算制度”，为中国式现代化背景下财政预算管理工作提供了根本遵循。财政运行综合绩效评价作为政府预算绩效管理的核心（马海涛等，2022），以地方政府财政行为为评价内容，又直接影响财政行为主导下的财政资金使用效益与财政政策有效性。特别是在财政管理框架下，助推形成积极的财政行为，最终达到“以评促管”的效果是财政绩效评价管理的重要目标。但目前我国地方政府财政运行综合绩效评价正处于初步探索和发展阶段，尚未形成统一的管理范式（李伟、王伟，2022）。财政问题与政府、官员行为密切相关（吕冰洋，2018）。如何利用好财政运行综合绩效评价机制设计与财政行为选择之间的逻辑关系，寻求财政行为最优解，是国家治理能力与治理体系现代化建设背景下的重要议题。

财政行为和财政运行综合绩效评价管理之间存在紧密的双向互动关系。财政行为是政府在财政预算编制、财政资金管理、税收政策制定、支出政策执行等方面的具体行动和决策，具体涵盖财政收入、财政支出、预算管理、财政调节和风险防控等方面。地方政府财政运行综合绩效评价则是各级财政部门围绕下级政府财政运行的各个环节，考察地方政府的财政行为与财政工作目标的契合程度（马海涛等，2022）。财政运行综合绩效评价管理以财政行为为评价对象，作为一种工具和手段，可以用来衡量财政运行效果，但其关键目的是将绩效评价指标和财政运行联系起来，并影响财政行为，最终促进提升地方政府财政资金配置效率和使用效益。因此，财政行为和财政运行综合绩效评价管理共同构成财政管理闭环。基于这种闭环系统，既有助于评估现行的财政行为，又可以对未来的财政行为形成反馈，构成持续改进的良性循环，从而确保财政管理的高效性和科学性，更好地实现政府的财政目标。

尽管目前行为研究方法被更广泛地用于心理学、社会学以及经济学，但从行为视角分析财政绩效管理具有深厚的研究基础。最早可以追溯至赫伯特·西蒙（Herbert Simon）对预算过程的研究（Mohr &Kearney，2021），McCaffery 和Slemrod 于2006 年提出行为财政学（Behavioral Public Finance），自此，财政学成为行为经济学的重要细分领域。长期以来，行为经济学家运用基础理论研究、实验研究等方法，在非理性财政决策（Thaler&Sunstein，2009）、政府购买（Leland et al.，2021；Lerusse&Van de Walle，2019）、财政问责（Borry et al.，2018）等方面已经进行了较为丰富的研究，构成了本文重要的研究基础。特别是涉及绩效信息对政府财政行为的研究。例如，Nielsen 和Baekgaard（2015）基于对丹麦政治家的随机实地实验发现，绩效评价结果较好或较差对政府支出均具有正向影响，但是中等绩效评价结果对政府支出具有负向影响；而且，更好的绩效评价结果会弱化政府官员推行改革的意愿。Baekgaard（2015）的另一项研究以公共服务水平扩大为研究对象，通过干预向丹麦公民扩大服务的成本信息和绩效信息发现，当绩效信息与成本信息一起呈现时，绩效信息更为重要。Demaj（2017）通过实验表明，绩效结果会改变预算规范立法者的偏好，这些预算变化既涉及好的规范方面，也涉及坏的规范方面。总体来说，已有研究为从行为财政视角研究财政运行绩效评价奠定了坚实的基础。

国内与财政运行综合绩效评价紧密相关的研究集中在财政支出绩效评价（郑方辉、刘国歌，2020；李金珊、王倩倩，2018；马蔡琛，2017）、财政能力评估（杨娟等，2021）和预算绩效管理（肖鹏、代龙涛，2023）等方面，学者们对财政运行的具体环节和特定层面进行了重点研究。但财政运行综合绩效评价有其自身的特征与管理重点。例如，在考核主体上体现为上级对下级的财政部门内部考核（刘国永等，2022），在考核内容上紧扣“财政运行”各个关键环节和过程（马海涛等，2022）。此外，在“全覆盖、全方位、全过程”预算绩效管理体系的要求下，更需要聚焦财政行为的广度、深度和参与度提升对绩效评价管理的要求，密切联系财政行为全过程，对财政运行的各个环节进行全面、实时和综合性考察。基于此，马海涛等（2022）聚焦于财政运行综合绩效评价，提出了“财政运行行为—政府预算功能”分析框架，强调财政行为是财政运行绩效评价的基础内容，预算功能是财政运行综合绩效评价的目标和标准。也有学者基于案例分析，总结了现有典型乡镇政府财政运行综合绩效评价的经验和思路（李伟、王伟，2022）。但整体上看，目前关于财政运行综合绩效评价的实践还处于探索和创新阶段，各地根据地区财政运行“个性化”特征逐步建立起了评价指标框架，在整体层面尚未形成统一的理论指导框架和逻辑体系。

一般认为，公共决策主体往往具有专业、经验和数据等方面的优势，不会存在个体可能具有的认知非理性问题（Allcott&Sunstein，2015）。已有的行为财政学研究也主要关注公民个体的非理性行为，较少考虑财政行为决策和执行中的认知局限。但早有研究表明，专业的训练、经验和信息优势与判断的精确性、可靠性并不直接相关（Goldberg，1968），公共决策也难以避免有限认知和有限理性的影响（Cooper &Kovacic，2012）。因此，基于财政行为与财政运行综合绩效评价管理之间的关系，本文旨在将行为财政学理论引入财政运行综合绩效评价体系，结合地方政府在实际政策环境中的行为动机和有限理性特征，考察当前我国地方财政运行综合绩效评价管理中的行为缺失。本文的边际贡献主要体现为：一是从财政行为与财政运行综合绩效评价的关系出发，构建财政运行综合绩效评价的行为分析逻辑，为深化对财政运行综合绩效评价的认知奠定基础。二是基于行为财政学研究框架和基本理论，考察财政行为中的有限理性因素以及财政运行综合绩效评价的有效性。三是以提升绩效评价质量和结果运用效果为目标，为完善地方政府财政运行综合绩效评价提供理论支撑和方法论支持。

二、财政运行综合绩效评价的行为分析逻辑

财政行为与财政运行综合绩效评价之间具有相互促进、相辅相成的关系（见图1）。财政行为是实现绩效的基础，财政运行综合绩效评价是规制和引导财政行为的关键手段，从而构成财政运行综合绩效评价的行为分析逻辑起点。地方政府在财政资源配置、财政管理、财政收支、财政风险管理等方面的财政行为是财政运行的重要基础，对地方政府在公共服务水平、社会经济发展等方面的绩效表现具有重要的塑造作用。从地方政府的财政行为分析出发，有助于深化对财政运行综合绩效评价的理解，提升绩效评价的有效性。

图1 财政行为与财政运行综合绩效评价的关系

图2 行为财政学研究框架下财政运行综合绩效评价的理论分析

（一）财政行为是财政运行综合绩效评价的具体行动选择

财政行为是地方政府在财政领域的实际行动和决策，直接决定财政运行综合绩效的达成。财政行为包括地方政府在财政预算管理、资金管理、税收政策、支出执行和风险防控等方面作出的财政决策与财政工作。2014 年修订的《中华人民共和国预算法》强调了“讲求绩效”的基本原则；2020 年《中华人民共和国预算法实施条例》将绩效管理要求进一步细化。在绩效管理理念和财政运行绩效评价管理框架下，财政行为具体可以理解为以下五个方面：一是在财政预算管理上，地方政府确定各项支出计划和资金分配，通过财政资源分配实现既定的经济和社会目标。二是在财政资金管理上，政府的投资决策和资金运作方式直接关系资金的安全性、流动性和收益性，从而影响财政资金的使用效益。三是在税收政策的制定和执行上，财政行为决策通过影响纳税人行为组织财政收入，是政府财力的重要保障。四是在支出政策的制定和执行上，财政行为不仅关系到公共服务的提供，还涉及社会公平和福利水平的改善。五是在财政风险防控管理方面，地方政府需要通过债务管理、财政储备建设等手段来应对财政风险和不确定性，以确保绩效的可持续性和前瞻合理性。因此，财政行为决策涉及资源分配、资金效益、社会福利、财源建设、风险应对五个方面，是财政运行综合绩效评价的核心内容。

（二）财政运行综合绩效评价是财政行为规制的主要手段

本质上，财政运行综合绩效评价是不断修正财政行为、追求财政行为最优化的过程。财政运行综合绩效评价是对地方政府财政行为系统性评估和监督的工具，其作用机制具体可以划分为两个阶段：第一阶段是财政行为评估，财政运行综合绩效评价提供了财政行为合理性、效率和效果评判的重要标准，通过对财政行为各个环节指标及其绩效的定量和定性分析，提供了地方政府财政行为全面的绩效信息。第二阶段是财政行为反馈，通过财政运行综合绩效评价结果，分析财政行为和财政目标的差距，帮助地方政府认识自身财政行为的优势与不足，为优化财政行为提供了重要参考。因此，财政运行综合绩效评价强调了通过量化和标准化的手段对财政行为进行全过程监控和规制，确保财政行为在合规性和效益性上的充分考量。同时，过去的绩效评价结果可以为未来的财政行为提供有效的信息反馈，使地方政府能够识别出存在问题的领域，并及时调整策略和行为，通过不断修正和优化，地方政府可以在财政资源有限的情况下更有效地配置和使用资金，以最大程度地满足社会需求、实现政府的财政目标。

（三）财政行为选择与财政运行综合绩效评价构成地方财政管理闭环

财政运行综合绩效评价管理是一个具有动态反馈机制的闭环系统。从管理、运行和成效等多个角度全面考量下级政府的政策制定和执行效果，有助于增强政府履职和政策实施的成效。一方面，上级政府对下级政府财政运行综合绩效评价的结果，可以作为上级财政部门安排对下预算、转移支付以及财政事权和支出责任划分的重要依据，同时也是上级政府从宏观层面制定政策、推动改革的重要参考。另一方面，财政运行综合绩效评价结果也是下级政府和财政部门改进管理、推动工作的重要遵循，通过借鉴绩效评价信息反馈，全面落实整改措施，达到财政行为提质增效的目标。因此，地方政府通过财政运行综合绩效评价督促下级政府进行问题整改与政策落实、推动上级政府调整预算与决策，有效规制和引导财政行为，调整后的财政行为再次反映到下一年度的财政运行综合绩效评价结果上。由此形成的良性循环有助于确保财政资源的合理配置和使用，推动财政管理体制优化，持续推动财政运行朝着更高效、透明、可持续的方向发展。

三、财政运行综合绩效评价的行为财政学研究框架与理论分析

如何理解地方政府财政行为在社会经济环境、制度与有限理性约束下的行为动机和行为结果，是财政运行综合绩效评价需要考虑的重要方面。但是，基于“理性经济人”假设建立起来的传统财政学对解释现实财政现象中非理性行为存在一定局限性，这引发了学者们对行为财政学的思考。因此，基于财政行为在财政运行综合绩效评价管理中的核心地位以及两者之间的密切联系，本部分从财政行为分析入手，将行为财政学研究框架和理论引入财政运行综合绩效评价管理，以期推动改善我国地方政府财政运行综合绩效评价管理体系的有效性。

（一）财政运行综合绩效评价的行为财政学研究框架

Mccaffery 和Slemrod（2006）首次提出行为财政学概念，基于形式、时间和合规三个要素提出行为财政学的研究框架。行为财政学突破了完全理性的传统分析范式，重点关注个人和政府的行为研究，分析财政领域中的非理性因素，为应该如何进行财政行为选择和实际财政行为选择之间的差距提供了解释，有助于将财政行为理论与实践更好地联系起来，从而明确财政运行综合绩效评价管理的着力点。

1.形式要素：框架效应与认知偏差

框架效应主要受认知偏差影响。面对相互平行且独立的信息，行为个体很难进行信息整合并形成一致的全局性判断。因此，Mccaffery 和Slemrod（2006）认为，形式往往会影响实质性结果。这种形式包括信息的不同表达方式、参照基线水平的设置、不同的资金来源等多个方面。例如，特定来源的财政收入往往固定地流向某些特定的公共用途，很难重新分配到效益更优的领域；行为选择受参照基线或现状感知的影响，相对于低基线下由于未获得收益对应的损失，高基线下的损失会产生更多的负效用。但同时，框架效应也存在一定的负面影响，诸如过于重视形式会导致对财政行为实质的忽视、不同的框架选择造成了财政的不确定性、最优的偏好形式可能不是社会福利最大化的解等问题。基于此，Mccaffery 和Slemrod（2006）也提出，可以通过加深对财政问题的理解、建立套利机制、规范财政决策过程来修正财政政策制定、执行、落实中存在的认知偏差问题。

财政运行综合绩效评价对财政行为的规制和引导，是修正财政行为决策认知偏差的重要手段。受到信息过载或片面选择的影响，财政行为决策可能会忽视财政行为的全局影响。一方面，财政运行综合绩效评价本身作为一种框架选择，不同的评价指标、标准和机制设计可能影响政府对待财政问题的方式和优先级，从而导致财政行为的变化。另一方面，通过财政运行综合绩效评价不仅有助于修正潜在的财政行为认知偏差，帮助政府更准确地把握财政问题的本质，提高财政决策的理性水平，还能够规范框架选择，减少不必要的财政不确定性，确保政府在制定财政政策时更加客观、综合地考虑各种因素。

2.时间要素：跨期选择与时间不一致

跨期行为选择与时间的不一致密切相关。Mccaffery 和Slemrod（2006）指出，行为个人的时间贴现率并非一成不变的，贴现率通常表现为随时间递减的趋势。个体往往更倾向于作出具有短期利益但长期成本更大的行为选择，而且个体可能会错误地预测未来偏好。

财政行为的跨期选择问题是财政运行综合绩效评价关注的重点方面。受跨期偏好的影响，政府财政行为决策可能更偏向于追求短期内的政绩或满足短期需求，而忽视了中长期的社会效益。因此，时间要素的跨期选择问题在财政运行综合绩效评价中具有重要的影响，涉及对短期和中长期效应的平衡考量。此外，时间不一致性可能导致政府对未来财政行为预测时产生偏差，即可能会低估未来的长期成本，高估短期利益，从而影响财政行为决策的理性。因此，财政运行综合绩效评价需要引入中长期绩效评估和预测审查，引导政府财政行为将中长期风险和影响纳入考量。

3.合规要素：遵从问题与内在动机

形式和时间要素的考量是行为财政学研究框架中的理论分析层面。合规要素则属于在此基础上的实际应用分析层面。Mccaffery 和Slemrod（2006）重点考察了公民纳税合规性，即纳税人的税收遵从问题，传统的税收遵从研究主要是从A-S(Allingham-Sandmo)模型出发，认为税收遵从行为是理性人在衡量逃税的收益和成本之后作出的一个理性选择，纯粹出于私利的纳税人不会自愿为公共利益作出贡献，需要通过惩罚性手段对逃税行为进行约束。行为财政学理论认为，在这一标准的理性选择模型之外，个体的遵从行为选择还会受动机、意图等多种因素的影响，纳税人会出于利他和互惠等内在动机，放弃自身的一些潜在利益，选择税收遵从。但这种内在动机发挥作用的前提是，政府行为符合公民利益且公民认为政府程序公平。因此，个体对政策的行为反应可能取决于其如何看待政策目的。

基于合规要素，财政运行综合绩效评价的核心主题应该是如何理解财政行为决策主体的行为动机以及如何设计激发和强化积极的内在心理动机，从而促进财政行为符合财政目标、防止财政行为偏离财政目标。因此，要从心理因素、社会规范等多个维度了解决策主体的心理和行为模式，以及对财政目标的认知和态度，并在此基础上推动提升财政行为与财政目标的一致性。

（二）财政运行综合绩效评价的理论分析

1.心理账户理论与财政运行综合绩效评价指标

心理账户（Mental Accounting）理论由查德·塞勒（Richard Thaler）在1985 年提出，该理论认为，对于个体而言，金钱是相互独立且具有非替代性的。根据资金获取所需的努力程度、资金存储方式以及资金支出用途的不同，行为主体会将资金分类记账，将资金划入不同心理账户进行编码和评估，并可能在不同账户之间进行转移。例如，个体在对行为结果心理评估的过程中，倾向于将劳动所得的报酬用于基本生活支出，而将“意外之财”用于享受型娱乐支出。具体于财政行为场景，不同来源、不同形式、不同用途的财政收入和财政资源也可能归属于地方政府不同的心理账户，影响地方政府的认知结果与行为动机，进而对财政行为决策产生影响。因此，在财政行为选择问题中，财政资源的分配可能受到地方政府和官员心理账户的影响。

按照财政资金的用途，财政支出可以分为以提供公共服务为主的公共性支出和以实现经济目标为主的投资性支出。一般来说，公共性支出影响地方公共产品供给，投资性支出是决定地方经济增长的重要动力，二者是地方财政支出的不同重点。但在实际财政运行过程中，地方政府可能在投资性支出方面更加积极，对公共性支出则可能会出现缺乏重视的问题。对比这两类财政资金所属的心理账户可以发现，投资性支出收益可以在短期内实现且可视性强，可能会被纳入高边际支出倾向的心理账户；而公共性支出往往回报周期长，可能会被纳入边际支出倾向较低的心理账户。因此，通过财政运行综合绩效评价指标权重干预政府心理账户边际支出倾向，可以在一定程度上纠正心理账户所导致财政行为偏差。

2.前景理论与财政运行综合绩效评价标准

针对期望效用理论在解释个体真实决策行为过程中的不足，心理学家丹尼尔·卡内曼（Daniel·Kahneman）1979 年开创性地提出前景理论（Prospect Theory），将心理学中的参照点依赖和损失厌恶概念引入经济学。前景理论的核心是定义了S 型的价值函数曲线（如图3），说明了风险决策中的损失规避现象。该理论认为，个体本质上是损失厌恶者，且在决策上存在参照点依赖偏好（Tversky&Kahneman，1991）。在参照点O 以上，个体处于获益情景，行为决策体现为凹的价值函数，更加注重风险规避，属于风险厌恶者；在参照点以下，个体属于损失情景，行为决策体现为凸的价值函数，更加关注如何规避既定的损失，并愿意承担风险，属于风险偏好者。即相对于为了获得收益，个体更关心如何规避同等的“损失”。因此，个体的价值感知影响行动选择，而价值感知则取决于个体实际情况与参照点的偏离程度。参照点提供了判断的比较基准，参照点的选取将成为影响最终决策结果的关键因素。一般情况下，参照点的确定主要有三种来源：个体与他人的横向对比、个体与自己过去经验的纵向对比以及政策标准。

图3 价值函数曲线

在财政行为实践中，财政运行综合绩效评价标准为财政行为选择提供了一个重要的参照点。按照前景理论的基本内涵，当财政运行绩效低于参照点时，政府是问题的解决者，倾向于承担更大的风险也要解决问题，进而改善绩效；而当财政运行绩效高于期望时，政府是问题的回避者，即便是财政行为尚存在不足或者改善的空间，政府也会倾向于维持现状，以避免冒险。因此，财政运行绩效评价标准的设定能够通过改变政府对风险的偏好和感知，进而影响财政行为决策。如图4，当绩效标准设置为2 时，备择选项x 和y 在要素a 上均为收益情景，在要素b 上都为损失情景。当绩效标准设置为1 时，备择选项x 和y 在要素b 为收益情景，在要素a 上为损失情景。由于人们是损失厌恶者，所以损失之间的差异对决策的影响大于收益差异对决策的影响。因此，在x 和y 中进行选择，当参照点为2 时，个体可能更倾向于选择y；当参照点为1 时，个体可能更倾向于选择x。因此，财政运行绩效评价标准的制定有必要将政府的心理参照点纳入考量，绩效评价标准的改变可能会影响财政行为选择。

图4 参照点效应

3.认知偏差理论与财政运行综合绩效评价机制

在传统经济学理论框架下，个人是追求最优化的行为主体。但是越来越多的实验和实际证据表明，个人的判断和行为决策往往是偏离理性的。20 世纪70 年代初，Amos Tversky 和Daniel Kahneman引入了“认知偏见（cognitive bias）”，用以描述人们判断和决策非完全理性的反应模式。该理论认为，个体只有有限的时间、信息和认知能力来作出行为决策，受制于人的感知、记忆、思维等能力的局限性，个体在决策过程中往往由于没有考虑到重要信息、信息处理偏误或受到无关因素的影响，从而产生偏离理性规范的行为，甚至在同类型的问题中产生重复失误或失败（Simon，1996）。财政行为决策往往是由一系列复杂因素驱动形成的，尤其是面对不断变化的社会经济环境以及信息时代背景下的大量信息数据资源，地方政府的财政行为决策不仅必须克服环境的复杂性因素，还需要克服其自身的认知局限及道德障碍。

认知偏见系统地影响财政行为，而科学的财政运行综合绩效评价管理机制可以通过认知矫正和启发式方法纠正财政行为的认知偏见。财政运行综合绩效评价结果反映的绩效信息可以更好地预测财政行为将如何出现偏差，从而通过进一步机制设计影响财政行为决策。即通过积极影响认知偏见的方式，构建可能缓和财政部门环境的复杂性、纠正财政行为主体认知局限的机制路径，达到改善财政运行质量的目标。因此，从实践的角度来看，这种绩效反馈机制一方面有助于厘清财政环境和因素如何以可预测的方式影响财政行为决策，另一方面还有助于基于这种认知偏见纠正，来影响地方财政行为的决策过程，从而推动财政行为朝着提高财政绩效的方向发展。所以，在使用财政运行绩效评价管理这一工具时，关注如何科学地进行绩效评价的同时，更要关注产出的评价结果如何应用到前期预警、同期控制和后期反馈等重要财政运行环节，从而不断推进财政绩效结果持续改善。

4.跨期选择理论与财政运行综合绩效评价质效

防范和化解公共风险是财政行为的基本功能（程瑜，2020），也是财政运行综合绩效评价效果的重要体现。这要求财政运行综合绩效评价应立足长远视角，将财政行为能够在多大程度上预防中长期公共风险纳入绩效评价范围。行为经济学的跨期选择理论认为，与理性决策者追求跨期效用最大化不同，跨期决策具有时间偏好不一致的特征，决策者在进行跨期选择时会存在当期偏向问题，即行为主体在进行跨期选择时存在“短视”，会过度重视即期收益、短期收益和短期目标，可能会较少考虑跨期收益、长期目标和长期后果。跨期选择问题是财政行为决策的重要组成部分。从这一视角来看，由于不完全理性因素的存在，财政行为决策满足了短期目标，但可能损害长期收益。因此，如何帮助地方政府权衡短期最佳选择与长期最优方案，防范中长期财政风险，是财政运行综合绩效评价管理需要考量的重要方面。

财政行为可以被认为是在直接影响财政运行活动和长期影响财政运行活动之间分配的努力。在绩效评价管理中引入跨期决策指标，有助于形成针对偏好动态不一致的防范机制，助推地方政府和官员从中长期的角度考虑财政行为选择的成本和收益，将中期财政规划中的跨期项目的效用纳入考量，防范因时间改变而带来的偏好反转，最大化绩效评价管理效果。因此，财政运行综合绩效评价管理面临的问题则是如何选择绩效指标，以最大限度减少跨期决策问题，激励财政行为在短期和长期价值活动中合理分配，提升财政中长期风险的应对能力。

四、我国地方政府财政运行综合绩效评价特征与行为缺失

（一）我国地方政府财政运行综合绩效评价的特征

2018 年《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》首次明确提出“财政运行综合绩效评价”，要求“对下级政府财政运行情况实施综合绩效评价”。财政运行综合绩效评价是继项目支出绩效评价、专项资金绩效评价等绩效管理办法以来，我国推动构建全方位预算绩效管理格局的又一重大举措。意见印发以来，山东、北京、浙江等各地区广泛开展财政运行综合绩效评价的实践探索，试点已经推进至区县一级或乡镇一级，部分地区将街道也纳入试点范围。总体来看，相对于已经相对成熟的项目支出绩效评价、专项资金绩效评价，地方政府财政运行综合绩效评价具有明显的关联性、系统性、区域性特点，在评价主体、评价内容、评价重点和评价应用上具有其特殊性（见表1）。

表1 项目支出绩效评价、专项资金绩效评价与地方政府财政运行综合绩效评价对比

1.评价主体：“自上而下”的财政部门内部绩效评价

财政运行综合绩效评价是上级财政部门对下级财政部门开展的评价，包括省对市、市对县、县对乡镇等多个层面，是财政部门内部“自上而下”、逐步深入基层财政的绩效评价管理体系。在横向上，体现为财政部门内部绩效评价。这有助于整个财政体系的高效运作和资源的合理配置。基于地方财政可能存在收入低位运行、收支矛盾突出等情况，以及经济高质量发展、绩效精细化管理的需要，上级财政部门对基层政府财政运行情况进行深入摸底，可以针对性地进行资源支持，从而实现更精细化的管理。在纵向上，体现为层层管理的协同关联特征。评价主体的层级关系决定了上下级之间的协同管理，即上级部门对下级的评价不仅仅是为了考核，更是为了促进财政系统内各级政府之间的合作与协调。这对于解决地方财政问题、推动基层经济社会发展具有重要作用。通过强调绩效评价、协同管理特征，有助于建立一个全面、协调、精细的财政管理体系，推动地方政府更好地履行财政职责。

2.评价内容：综合性的全方位财政行为评价

地方政府财政运行综合绩效评价的广泛范围确保了对一级政府全部财政活动和各个环节的全面审查，绩效评价管理的系统性、综合性、整体性更强。围绕下级政府财政预算科学性、财政管理规范性、财力充足性、支出合理性以及发展可持续性进行客观、公正的评判和分析。这样一套综合性的评价体系，体现了对财政管理的全局性把控，有助于政府更全面、深入地了解自身的财政运行状况，及时发现问题并采取相应的政策措施，进一步提升各级政府财政保障能力，促进基层财力协调和均衡发展，有助于更好地促进政府财政运行与发展的良性循环。

3.评价重点：区域性的个性化财政行为绩效评价

评价指标与地方政府层级、地方经济发展水平、地方资源特征等要素“个性化”结合是财政运行综合绩效评价的重要特征。在中央的统一领导和安排下，各地积极开展的试点一方面全面参考财政部制定的相关要求指引，涵盖了财政基本履职考核，另一方面也结合了地方发展核心规划，财政运行绩效评价体系具有明显的区域特征。例如，北京市围绕保障能力、成本节约、运行成效、财源建设、规范管理，突出强调财政成本控制和管理闭环；山东省针对“动能转换”工作、威海“精致城市”建设工作和葛家镇“农林水特色镇”工作进行适当的权重调整和倾斜（李伟、王伟，2022）；江西省赣州市赣县区综合绩效评价则重点考察财政投入在基本公共服务领域和经济社会发展中的效果。

4.评价应用：反馈性的系统化财政行为绩效评价

地方政府财政运行综合绩效评价强调结果运用和绩效评价反馈，将评价结果与财政政策调整、财政管理改善、转移支付分配挂钩，促进地方政府财政效能持续提升，是财政运行综合绩效评价的重要目标。评价结果与具体的整改和调整举措相结合，实现了绩效评价与财政行为的有机衔接。通过对基层政府财政运行情况进行全面分析和评价，综合考察基层财政运行的组织效能、产出质量和可持续性，查找基层政府财政收入、财政支出、管理规范性等方面的问题，有利于推动基层政府不断改善财政运行状况，提升公共服务质量，实现区域经济社会高质量发展，对于优化资源配置、维护社会稳定、实现经济高质量发展具有重要作用。

（二）我国财政运行综合绩效评价中的行为缺失

1.心理账户激励不足，评价指标体系存在失衡

作为财政运行综合绩效评价对象，地方政府同样存在“不可替代”的心理账户，一个是指向公共服务的“公共”账户，另一个是指向经济发展的“投资”账户。财政运行绩效评价是针对省以下地方政府的财政行为，而基层财政行为与群众联系更为密切，这就使得“公共”账户效益发挥更为重要。但是当前各地财政运行绩效评价指标在一定程度上存在沿用上级政府评价指标的问题，或是存在不同层级政府共用同一套指标体系的问题。不同层次的政府在绩效管理目标和要求上存在差异，现有的、较为完善的绩效评价指标往往更侧重财政管理的规范性和效率，可能不足以反映基层政府在紧密联系群众、直接服务社会公众等方面的表现。因此，这种简单的指标套用可能会导致单一反向激励，对公共性心理账户引导和公共责任导向的缺失可能会消解基层政府的社会责任担当意识。

2.参照点管理意识薄弱，绩效评价标准尚不健全

绩效标准是衡量财政行为的重要标尺，同时也为财政行为决策提供了重要的参照点。表面看来，财政运行综合绩效评价标准可以不断激励地方政府规范财政行为，提高财政质量和效益。但是从参照依赖视角来看，财政运行综合绩效评价标准实际上是为地方政府设立的财政行为参照点，当政府财政绩效处于标准之下时，地方政府处于“损失”情景，将愿意承担更高的风险主动作为，寻找提升财政绩效的解决方案；超出绩效标准以上，政府将处于“收益”情景，成为问题的回避者。因此，合理的财政运行综合绩效评价标准，不仅能够提供财政绩效信息，还需要最大程度地调动地方政府财政行为积极性，推动其主动作为。但是，目前我国财政运行综合绩效评价正处于起步阶段，评价指标的目标值域尚未依据政策标准、行业标准、地区标准进行全面设定，大多指标还没有合理的标杆值，很大程度上制约了绩效评价作用的发挥。同时，部分已有指标值的时效性、科学性也缺乏充分评估，尤其是以历史标准进行评分，很有可能因为标准过低而不足以调动地方政府的财政积极性。此外，若是评价标准设置过高，可能又不利于地方政府财政自信的形成，或是导致地方政府过度关注“数值”而非自身财政能力的实质性提升。

3.认知偏差修正有限，绩效评价机制有待完善

缺乏畅通的评价反馈机制，将制约财政运行绩效评价矫正财政行为认知的功能发挥。以往项目支出绩效评价、专项资金绩效评价的经验都表明，“以评促管”“以评促建”是财政预算绩效管理的关键环节。但是同项目和部门整体绩效评价相比，目前我国财政运行综合绩效评价结果运行的范围和深度均有待进一步提升，现行财政运行绩效评价结果对地方财政政策调整、财政预算安排以及财政运行改善的影响还不够。主要体现为“评价+反馈”的绩效评价管理完整机制尚未形成，评价结果往往未能及时反馈给政府部门，无法对财政行为进行及时调整和改进。此外，评价机制也缺乏独立性和公正性，容易受到政府干预和利益影响，难以保证评价结果的应用。因此，目前通过绩效评价修正地方政府财政行为的作用发挥还不明显，亟需以绩效评价为核心，往前端延伸加强绩效目标管理、往中间加强财政执行过程监控、往后端拓展加强结果运用和激励约束。

4.跨期决策导向较弱，中长期风险防范受限

在缺乏跨期决策引导的情况下，地方政府可能更偏向于短期的目标和绩效，追求实现短期内显著的经济和财政成果，对未来的财政责任以及中长期内可能产生的财政风险的考量不足。目前，大部分地区的财政运行综合绩效评价对于中长期财政运行绩效的考量只包含了可持续性指标，如财政供养能力、财政运行成本、政府债务率等，是对地方政府当前财政健康状况的评估。但是有效的财政规划应该不仅仅是对当前情况的反映，还应该具备前瞻性，能够预见并应对当前财政行为的中长期影响，以及未来可能发生的财政压力和挑战，需要对于地方财政运行的前瞻性进行合理关切，尚未考察地方政府是否将中长期财政风险因素纳入工作规划。

五、行为财政视角下地方政府财政运行综合绩效评价的优化路径

（一）关注评价指标结构平衡，建立综合性绩效指标体系

针对当前财政运行综合绩效指标可能存在的失衡问题，需要进一步从“心理账户”视角审视地方政府财政行为实际特征和绩效评价指标，统筹建立符合地方政府财政运行要求的综合性指标框架。一是匹配本地财政实际需求进行指标构建，避免单一心理账户的满足。将不同领域、不同阶段、不同层次的指标进行联系，并合理分配权重，促进地方政府“心理账户”平衡；二是进一步凸显财政运行综合绩效评价对“公共性”支出的认可度。地方政府除了承担地方经济建设和经济发展的重任，还具有不可替代的公共责任。因此，在财政运行综合绩效评价中，可以通过一定的硬性指标将公共服务性支出项目的工作进度与财政资金支出紧密结合，提升财政行为公共服务目标的明确性，保障每一笔公共资金都能够在绩效框架下得到认可，引导地方政府将财政资源向公共服务领域均衡分配，提升财政运行综合绩效评价的整体效用。

（二）实施多元、动态参照，优化绩效评价目标阈值

过于强调以结果为导向的绩效考核往往在考核标准上忽视对行为主体内在动机的关照。参照依赖理论表明，对财政运行综合绩效评价的关注不能仅集中在经济人外部动机的激励上，更需考虑财政行为内在动机驱动。因此，寻求财政运行绩效考核的内部驱动转向，需自觉回应地方政府及官员财政行为的内生心理偏好，通过绩效参照点平衡外部激励和内生驱动的有机统一。具体来说，首先，优化纵向绩效参照，避免不同层级的地方政府适用同一套绩效评价标准，针对市、县（区）及乡镇政府特征，制定既能体现考核激励价值又能体现该政府层级特点的标尺，真正实现“以评促长”。其次，强化自我参照。可从一级财政行为自身入手，通过财政文件、财政行为记录等形式要求地方政府对一定时间（如一年）的财政行为进行记录、反思并形成轨迹记录纳入考核，推动地方政府在自我考核的过程中对绩效关注点形成持续性积累。最后，将绩效评价标准设置得更具弹性，通过定期审查和更新绩效目标，以反映社会变化、技术发展或其他外部因素的影响，增加对财政实时数据和趋势的关注，从而能够更灵活地引导政府财政行为。

（三）加强绩效评价结果应用，完善绩效反馈路径机制

绩效反馈很大程度上影响了绩效结果的应用，也决定了绩效信息使用对财政行为的影响程度。这要求建立从结果通报、信息公开到后期再评估的绩效反馈与应用闭环。首先，建立迅速、透明的通报机制，确保评价结果能够及时传达给相关政府部门，包括将包含绩效信息的评价报告向上级党委、政府和主管部门以及同级相关部门报送。其次，确保绩效信息的透明度，使其对政府内部和社会公众可见。绩效信息是内部管理或外部问责的重要依据，通过在线平台、定期报告等形式，帮助政府部门进行组织学习或者被上级部门和社会公众监督。最后，设立后期评估机制，对绩效结果进行跟踪和评估，确保绩效评价结果的应用和落实。

（四）重视跨周期评价管理，强化中长期绩效管理意识

财政运行综合绩效评价要重视地方政府的跨期财政行为管理，从财政运行的可持续性和前瞻性两个要素全面审视跨周期财政行为绩效。在可持续性方面，开发分周期、跨周期评价指标体系，包括财政存量资金规模、债务总量控制、基本保障执行情况等方面，以确保绩效评价方法不仅关注短期成果，也能够全面评估中长期的财政绩效，引导财政行为主体在绩效评价中考虑到未来的需求和风险。在前瞻性方面，要考察地方政府是否将中长期财政风险纳入财政行为选择考量因素，包括制定风险应对计划、建立储备基金、设计专门的组织负责跨周期绩效评价的实施等机制。以财政行为中长期绩效全面评估，引导地方政府提升中长期财政风险管理能力，确保财政中长期目标的顺利实现。