中国养老保险体系财政政策研究

施文凯

内容提要：养老保险是满足老年群体需求、促进社会公平、实现共同富裕的基本制度安排，财政政策是促进养老保险体系发展的重要保障。本文通过分析财政政策促进养老保险体系发展的具体实践，认为主要存在基本养老保险财政依赖程度偏高、财政支出结构有待优化，补充养老保险税优模式有待完善、政策公平普惠程度不足等问题。养老保险体系财政政策要与养老保险体系发展方向相适应，根据不同养老保险制度的功能定位和制度属性提供差异化的支持，强化对养老保险体系发展的引导功能。建议优化基本养老保险财政支出机制，深化基本养老保险自身改革；完善补充养老保险税收优惠政策，提升政策的公平性与普惠性。

一、引 言

养老保险是满足老年群体需求、促进社会公平、实现共同富裕的基本制度安排。改革开放以来，为适应社会主义市场经济发展需要，我国积极推进养老保险体系建设和制度改革，已经初步构建起多层次、多支柱养老保险体系，制度发展取得显著成就，但也面临一些挑战（施文凯、董克用，2022）。我国自2000 年前后进入人口老龄化社会以来，人口老龄化速度加快，人口年龄结构老化迅速。截至2023 年年末，全国60 岁及以上人口总数为2.97 亿人，占比为21.1%，其中65 岁及以上人口2.17 亿人，占比为15.4%①《2023 年国民经济回升向好 高质量发展扎实推进》，国家统计局，https：//www.stats.gov.cn/sj/zxfb/202401/t2024 0117_1946624.html。，老龄化程度持续加深，对养老保险体系形成严峻挑战。解决养老保险领域发展不平衡不充分问题，发展多层次、多支柱养老保险体系，是我国养老保险体系改革的重点内容。财政是国家治理的基础和重要支柱，在推动社会保障事业发展中发挥着重要作用，财政政策是促进养老保险体系发展的重要保障。本文在研究财政政策促进我国养老保险体系发展具体实践的基础上，重点分析养老保险体系中财政政策存在的问题，据此提出完善养老保险体系财政政策的建议。

二、财政政策促进养老保险体系发展的具体实践

（一）财政政策保障基本养老保险运行

第一支柱基本养老保险具有平滑终身收入、分散长寿风险和实现收入再分配等功能（李珍、赵青，2020），是防止老年贫困、抵御长寿风险、促进社会公平和推动全体人民实现共同富裕的重要制度安排。我国基本养老保险包括城镇职工基本养老保险制度（以下简称“职工养老保险”）和城乡居民基本养老保险制度（以下简称“居民养老保险”）。通过这两个制度平台，我国基本实现了覆盖全民的发展目标，建成了世界上覆盖人数最多的基本养老保险体系。基本养老保险是我国多层次、多支柱养老保险体系的基础和核心，因此，在整个养老保险体系中，基本养老保险所享受的财政政策种类最全、财政补贴规模最多、税收优惠力度最大，并由政府承担制度运行的兜底保障责任。

1.财政政策保障职工养老保险制度运行

职工养老保险包括两项子制度：一是城镇企业职工基本养老保险（以下简称“企业职工养老保险”），主要覆盖城镇各类企业及其职工、个体工商户及灵活就业人员；二是机关事业单位工作人员基本养老保险（以下简称“机关事业单位养老保险”），主要覆盖机关事业单位及其工作人员。两项子制度的制度结构、运行机制和参量设计基本保持一致，基金独立运行。从政策实践看，职工养老保险财政政策主要包括财政支出政策和税收优惠政策。

职工养老保险财政支出政策包括两个部分：一是由于机关事业单位作为机关事业单位养老保险的用人单位，财政需要履行机关事业单位养老保险的单位缴费义务，即承担用人单位缴费责任。二是当职工养老保险基金出现支付不足时，财政提供补贴以保障制度运行，即承担制度运行补贴责任。从实际情况看，财政承担职工养老保险补贴责任是人口老龄化冲击、制度转轨成本、个人账户基金缺口以及制度内部参数漏损等多种原因所导致的。

职工养老保险税收优惠政策包括两个部分：一是个人所得税优惠政策。个人缴纳的基本养老保险费（单位职工和灵活就业人员缴费分别是个人缴费基数的8%和20%）属于专项扣除，不计入应纳税所得额；个人领取的基本养老金免征个人所得税。也就是说，职工养老保险个人所得税优惠政策是全流程免税优惠政策（EEE 模式）。二是企业所得税优惠政策。企业作为用人单位，为职工缴纳的基本养老保险费（企业缴费是本企业所有职工个人缴费基数之和的16%）准予在企业所得税税前扣除。

2.财政政策保障居民养老保险制度运行

居民养老保险由2009 年建立的新型农村社会养老保险和2011 年建立的城镇居民社会养老保险两项制度在2014 年合并而成，主要覆盖年满16 周岁（不含在校学生）且不属于职工养老保险制度覆盖范围的城乡居民。制度实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式，基础养老金与个人账户养老金相结合的支付方式。从政策实践看，居民养老保险财政政策主要包括财政支出政策和税收优惠政策。

居民养老保险财政支出政策包括两个部分：一是政府为缴费困难群体代缴部分或全部最低标准的基本养老保险费，即承担困难群体缴费责任。二是财政提供补贴以保障制度运行，即承担制度运行补贴责任。从实际情况看，居民养老保险财政补贴主要包括个人账户缴费补贴、基础养老金待遇补贴以及个人账户基金缺口补贴等情况。

居民养老保险税收优惠政策主要是指个人所得税优惠政策。个人缴纳的基本养老保险属于专项扣除，不计入应纳税所得额；个人领取的基本养老金免征个人所得税。也就是说，居民养老保险个人所得税优惠政策是全流程免税优惠政策（EEE 模式）。

（二）财政政策支持补充养老保险发展

我国补充养老保险体系由第二支柱的企业年金制度、职业年金制度以及第三支柱个人养老金制度等组成，它们是我国多层次、多支柱养老保险体系的重要组成部分。与第一支柱基本养老保险不同，补充养老保险多是自愿参加的积累型养老金制度，参加人数有限，再分配功能不强，主要发挥补充保障的功能。因此，补充养老保险财政政策在类型和力度方面，都与基本养老保险存在一定差距。

1.财政政策支持企业（职业）年金制度发展

我国第二支柱养老保险包括两项制度：一是面向企业及其职工的企业年金制度，二是面向机关事业单位及其工作人员的职业年金制度。两项制度均要求用人单位和职工个人共同缴费，资金归属个人所有，通过市场化运营实现保值增值；区别在于企业年金是自愿参加，职业年金是强制参加。从政策实践看，企业（职业）年金财政政策主要是指税收优惠政策，此外还包括针对职业年金的财政支出政策。

第一，企业（职业）年金税收优惠政策包括两个部分：一是企业（职业）年金的个人所得税优惠政策。在缴费环节，用人单位缴费部分在计入个人账户时，个人暂不缴纳个人所得税。个人缴费部分在不超过本人缴费工资计税基数的4%标准内的部分，暂从个人当期应纳税所得额中扣除；在投资环节，企业（职业）年金基金投资运营收益分配计入个人账户时，个人暂不缴纳个人所得税；在领取环节，个人领取的企业（职业）年金不并入综合所得，全额单独计算应纳税款①其中按月领取的，适用月度税率表计算纳税；按季领取的，平均分摊计入各月，按每月领取额适用月度税率表计算纳税；按年领取的，适用综合所得税率表计算纳税。参见：《关于个人所得税法修改后有关优惠政策衔接问题的通知》（财税〔2018〕164 号），https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2018-12/31/content_5440172.htm。。也就是说，企业（职业）年金个人所得税采取递延纳税优惠政策（EET 模式）。二是企业年金的企业所得税优惠政策。企业为在本企业任职或者受雇的全体员工支付的补充养老保险费，在不超过职工工资总额5%标准内的部分，在计算应纳税所得额时准予扣除；超过的部分，不予扣除。第二，机关事业单位作为职业年金的用人单位，财政需要履行职业年金的单位缴费义务，因此针对职业年金的财政支出政策主要是指财政承担用人单位缴费责任。

2.财政政策支持个人养老金制度发展

我国第三支柱养老保险主要是指个人养老金制度②根据官方解释，第三支柱养老保险还包括不享受税收优惠政策的其他个人商业养老金融业务。本文主要分析享受税收优惠政策的个人养老金制度。。2022 年，我国正式建立政府政策支持、个人自愿参加、市场化运营的个人养老金制度，补齐了我国多层次、多支柱养老保险体系的最后一块拼图。个人养老金的参加范围是参加基本养老保险的劳动者，资金归属个人所有，通过市场化运营实现保值增值。从政策实践看，个人养老金财政政策主要是指税收优惠政策，确切地说是个人所得税优惠政策。与企业（职业）年金税收优惠模式相同，个人养老金同样采取递延纳税优惠政策（EET模式）：在缴费环节，个人缴费按照12000 元/年的限额标准，在综合所得或经营所得中据实扣除；在投资环节，投资收益暂不征收个人所得税；在领取环节，个人领取的个人养老金，不并入综合所得，单独按照3%的税率计算缴纳个人所得税。目前，3%的税率已是工资、薪金所得个人所得税适用的最低税率。

三、我国养老保险体系财政政策存在的主要问题

（一）基本养老保险财政依赖程度偏高，财政支出结构有待优化

1.职工养老保险自平衡能力减弱，全国统筹制度仍需完善

第一，制度运行自平衡能力减弱，对财政补贴依赖度增加。2018—2022 年，从规模看，职工养老保险基金收入从50965.79 亿元增加至63149.77 亿元，年均增速为5.51%。其中，保险费收入从38813.42 亿元增加至47608.76 亿元，年均增速为5.24%；财政补贴收入从9377.41 亿元增加至13019.95 亿元，年均增速为8.55%，财政补贴收入增速明显高于保险费收入增速。从结构看，保险费收入占比从76.16%下降至75.39%，财政补贴收入占比从18.40%上升至20.62%，表明制度自身筹资能力减弱，对财政补贴的依赖程度增加（如表1 所示）。主要原因在于，一是征缴的保险费收入无法覆盖当期的基金支出，且保险费收入增速低于基金支出增速，二者之间的缺口越来越大；二是仅2018—2022 年这五年的财政补贴收入之和（57198.99 亿元），就已超过2022 年的基金累计结余（56690.51 亿元），且财政补贴收入增速高于基金结余增速，财政补贴对基金结余的贡献度越来越大；三是剔除财政补贴后的当期基金收支缺口从2659.84 亿元增加至8744.26 亿元，缺口整体呈现扩大态势。整体来看，职工养老保险制度的自平衡能力正在减弱，对财政补贴的依赖程度逐渐增强。在财政持续且大规模补贴的支持下，才形成了目前基金“收支平衡、略有结余”的局面①2019 年国家实施降低社会保险费率政策，2020 年国家实施社会保险费“免、减、缓”政策，这些政策同样对基金收支平衡产生了持续而深刻的影响。。

表1 2018—2022 年职工养老保险基金收支变动情况

第二，财政补贴与基金结余并存，全国统筹制度仍需完善。我国自2022 年起正式实施企业职工养老保险全国统筹，对各地的基金结余进行合理调剂。制度实施以来，企业职工养老保险基金跨地区调剂力度稳步提高，2023 年全国统筹调剂资金规模达到2716 亿元①《国务院新闻办就2023 年全年财政收支情况举行发布会》，中国政府网，https://www.gov.cn/lianbo/fabu/202402/content_6929627.htm。，有效缓解了地区间养老负担和基金结余分布不均衡的问题。此次全国统筹制度并未执行全国统收统支模式，而是采用以当期余缺调剂为目标的全国统筹调剂资金模式（曾益和陆颖，2023）。在此制度下，当期结余地区上缴部分当期结余形成全国统筹调剂资金，用于拨付给当期缺口地区使用；上缴部分当期结余（调剂资金）后的当期剩余结余留存地方。那么，如果某地既是当期结余地区又是累计结余地区，则其上缴调剂资金后的当期剩余结余依然进入累计结余，将会导致累计结余继续做大。与此类地区基金累计结余越做越大并存的是，全国层面的基金收支平衡高度依赖财政补贴。由此可见，全国统筹方案并未解决部分地区基金结余越做越大与全国财政补贴逐年增加并存的问题（朱青、刘洋，2019；施文凯、董克用，2021），导致财政补贴与基金结余同时存在且不能相互冲抵。以2022 年为例，全国企业职工养老保险财政补贴收入为7105.95 亿元，基金累计结余为52946.93 亿元，其中广东省基金累计结余为15049.13 亿元，仅一省份就占到全国累计结余的28%。因此，提高统筹层次的同时有序消化累计结余是未来我国企业职工养老保险制度完善的重点。

2.居民养老保险财政支出占比偏高，财政支持力度有待提高

第一，个人缴费水平偏低、财政支出占比偏高。一是在个人缴费水平方面，如表2 所示，2018—2022 年，缴费收入从881.10 亿元增加至1675.32 亿元，年均增速为17.43%；年人均缴费水平从241.44元增加至435.28 元，年均增速为15.88%，表明居民养老保险的缴费水平整体不高，按照低档标准缴费的人数占比较大。二是在缴费补贴机制方面，财政对参保人的缴费补贴遵循累进原则：对选择高档次标准缴费的参保人，补贴金额更多。受缴费能力的限制，部分低收入参保人选择较低的缴费档次，获得的补贴也较少。累进补贴机制引发逆向再分配，有损制度公平。三是在基金收入结构方面，2018—2022年，财政补贴收入从2775.74 亿元增加至3442.22 亿元，年均增速为5.53%；缴费收入占比从22.77%上升至30.29%，财政补贴收入占比从71.72%下降至62.23%，且财政补贴收入与缴费收入之比从3.15下降至2.05，表明个人缴费作用逐渐强化，但是财政占比依然过高，制度运行高度依赖财政补贴。

表2 2018—2022 年居民养老保险基金收入及其结构变动情况

第二，人均补贴标准偏低，待遇保障水平不高。一是在人均补贴标准方面，如表3 所示，2018—2022年，职工养老保险人均财政补贴从2237.94 元增加至2585.63 元，居民养老保险人均财政补贴从529.80元增加至626.40 元。职工养老保险的财政补贴收入，在总量和人均上分别是居民养老保险的3.67倍和4.31 倍。居民养老保险的确是“补贴主导型”制度，但其获得的财政补贴水平却远低于职工养老保险，财政补贴在改善基本养老保险筹资公平性方面的效用有所损失。二是在待遇保障水平方面，如表4 所示，2018—2022 年，职工养老保险月人均基本养老金水平从3026.97 元增加至3448.64 元，居民养老保险月人均基本养老金水平从149.85 元增加至199.98 元。二者差异从2877.11 元逐年扩大至3248.66 元，比重差异从20.20 倍逐年缩小至17.25 倍。2022 年，居民养老保险月人均基本养老金水平不到200 元，远低于最低生活保障标准。导致居民养老保险待遇水平较低的原因，既包括个人缴费水平低和个人账户记账利率低，也包括财政支持的基础养老金标准低且待遇调整不到位。

表3 2018—2022 年基本养老保险制度覆盖人员财政补贴情况比较

表4 2018—2022 年居民养老保险和职工养老保险待遇比较

（二）补充养老保险税优模式有待完善，政策公平普惠程度不足

1.企业（职业）年金税优模式仍需优化，职业年金缴费尚未做实

第一，在企业（职业）年金的个人所得税政策方面，如果投资者在金融市场上从开放式证券投资基金分配中取得收入，暂不征收个人所得税，而企业（职业）年金基金投资运营收益分配计入个人账户时，个人暂不缴纳个人所得税；但在个人领取阶段，领取的年金需全额单独计算应纳税款，并未区分本金与收益。也就是说，收益部分在个人领取阶段需要缴纳个人所得税。因此，与市场上暂不征收个人所得税的投资产品而言，企业（职业）年金投资收益部分积累越多，相较优势越小，削弱了制度的吸引力。此外，对于收入低于个税免征额的职工而言，EET 模式会相对增加个人负担。

第二，在企业年金的企业所得税政策方面，企业缴费不超过职工工资总额5%标准内的部分，在计算应纳税所得额时准予扣除；而企业缴费比例上限为8%，中间存在3%的空间无法税前扣除，限制了部分企业提高缴费比例的积极性，企业匹配缴费的激励作用有所下降。比较来看，职业年金单位缴费8%以内的部分实际上可以视为全部免税，并且可以全部记入个人账户；但企业年金单位缴费无法税前扣除的3%的部分不能全部记入个人账户，制度之间存在差异。

第三，在职业年金的财政支出责任方面，2018—2022 年，财政承担机关事业单位职业年金缴费支出分别为521.66 亿元、829.58 亿元、1089.28 亿元、1187.16 亿元和1444.36 亿元①根据2018—2022 年《全国一般公共预算支出决算表》整理计算。，年均增速为28.99%，超过全国一般公共预算支出增速。近年来，受内外部环境等多种因素影响，经济下行压力加大，财政收支缺口扩大，部分地区职业年金的单位缴费部分并未做实，而是采取虚账运行方式。工作人员因退休、死亡、跨统筹区流动、跨制度流动等原因需要记实职业年金的，本人职业年金个人账户累计储存额由同级财政拨付资金记实。2021 年和2022 年，财政对机关事业单位职业年金补助分别为199.45 亿元和112.49 亿元②根据2021—2022 年《全国一般公共预算支出决算表》整理计算。，这种方案很容易形成权责不清的历史债务，长期来看不具备可持续性。

2.个人养老金税优模式的吸引力不足，税收优惠力度有待提高

第一，从覆盖范围看，税收优惠政策只能基于现有税制体系和纳税人群发挥效用。只有缴纳个人所得税的群体才能享受个人养老金税收优惠，多数群众即使参加个人养老金制度，也无法享受税收优惠政策，反而要在领取个人养老金时缴纳个人所得税，进而加重其纳税负担，对其参加和缴费行为产生一定制约。对于部分纳税群体而言，在缴费环节享受的优惠被领取环节缴纳的个人所得税所冲抵，也会在一定程度上降低个人所得税的激励作用（许文、施文凯，2023）。第二，从税优模式看，与企业（职业）年金个人所得税问题类似，我国目前对于个人储蓄存款、个人转让上市公司股票、开放式资金申购和赎回的差价，都是采取个人所得税暂免征收政策。这意味着，不参加个人养老金制度，同样能够在投资收益中享受免税。由于领取个人养老金时并未区分本金和收益，投资收益部分反而还要缴纳个人所得税，削弱了制度的吸引力。

四、完善我国养老保险体系财政政策的思路与建议

财政是国家治理的基础和重要支柱，在推动社会保障事业发展中发挥着重要作用。作为促进养老保险体系发展的重要保障，财政政策要与多层次、多支柱养老保险体系发展方向相适应，根据不同养老保险制度的功能定位和制度属性提供差异化的支持，强化对养老保险制度发展的引导功能，促进养老保险体系高质量可持续发展。

（一）优化基本养老保险财政支出机制，深化基本养老保险自身改革

第一支柱基本养老保险事关十亿多群众的养老问题，需要通过财政支出政策保障制度正常运行。财政政策保障基本养老保险运行，既要尽力而为，加大财政支持力度，有序扩大支出规模，实现保基本的制度目标，切实托住民生底线；又要量力而行，在发展可持续、财力可支撑的基础上完善财政政策，强化财政支出绩效管理，避免忽视财政能力、一味追求支出规模扩张的做法。

1.深化职工养老保险制度改革，增强制度的自平衡能力

第一，深入推进职工养老保险制度改革优化，防范基金风险向财政转移。受人口老龄化的趋势性因素、引入个人账户的历史性因素和参数约束不足的制度性因素影响，职工养老保险制度运行面临财务不可持续风险（冯经纶、郑春荣，2019），大规模财政补贴成为维持制度运行的关键。政府对职工养老保险制度确有补贴责任，但应以制度自平衡机制得到有效发挥为前提。因此，需要积极推进职工养老保险制度改革完善，防范基金风险大规模向财政转移。一是建议遵循公平优先原则，研究职工养老保险结构改革方案，妥善处理个人账户问题；二是建议循序渐进做实缴费基数，加快实现税务全责征管，提高基金征缴效率，填补制度参数漏损；三是建议研究完善职工养老保险延迟退休方案和改革待遇确定办法，增强制度的再分配功能，增进制度公平性和促进制度可持续。

第二，完善企业职工养老保险全国统筹制度，合理控制财政补贴增速。职工养老保险最优的运营模式是现收现付制，现在已经形成的基金累计结余应当视为一种辅助的或过渡的形态。建议完善企业职工养老保险全国统筹制度，合理控制财政补贴增速，优化累计结余上缴模式，创造条件有序消化基金累计结余。一是建议逐步扩大当期全国统筹资金筹集规模，多筹部分作为全国统筹储备基金，增强资金使用的灵活性；二是建议中央财政补贴增长速度主要参照GDP 增速或财政收入增速等指标确定，控制中央财政补贴的增长速度；三是探索建立有效的激励约束机制，压实地方政府责任，防范地方风险快速地向中央传导。

2.提高居民养老保险补贴标准，完善资金筹集机制

第一，扩大财政补贴规模，完善待遇调整机制。居民养老保险的参保对象以农民为主，农民收入水平普遍不高，缴费能力较为有限。因此，在未来很长一段时期内，扩大财政补贴规模仍是提高居民养老保险待遇水平的重要渠道。建议科学合理地缩小居民养老保险和职工养老保险的人均补贴水平差异，尽快改变财政“大头补职工、小头补居民”的二元结构，增进群体之间的公平性；对标基本保障水平不降低和分享经济社会发展成果，根据农民人均纯收入、城镇居民人均可支配收入增长情况及物价指数等综合因素，兼顾基金承受能力和财政状况，尽快优化完善居民养老保险待遇调整机制。

第二，优化缴费补贴机制，完善个人缴费机制。一是建议财政缴费补贴由定额制改为比例制，根据个人缴费水平的一定比例给予缴费补贴，实现激励个人缴费的目标。需要指出的是，财政激励仍需适度，需要在激励缴费与促进公平之间寻求平衡。为避免对社会公平造成过大影响，可以考虑采取先累进后累退的差异化补贴方式。二是探索个人缴费由定额制改为比例制，根据社会平均工资或者居民人均可支配收入的一定比例确定缴费标准，实现个人缴费标准随经济社会发展动态调整，也为将来与职工养老保险衔接奠定基础。此外，亦可探索允许个人提档补缴方案，为避免对财政造成较大压力，建议财政不再追加个人提档补缴补贴。

（二）完善补充养老保险税收优惠政策，提升政策的公平性与普惠性

第二和第三支柱补充养老保险多是自愿参加的积累型制度，因此，需要继续优化和完善税收优惠政策，引导、激励用人单位和个人参加（谢予昭，2022）。由于不同收入群体的税负不同，因此他们对个人所得税优惠政策的反应也有差异。一般而言，提高税收激励力度可以增加养老金积累，但也会涉及个人所得税整体调节的公平性。因此，补充养老保险税收优惠政策的核心，是在目标（激励缴费进而增加养老积累）和约束（避免造成过大收入分配差距）之间寻求平衡。需要基于全社会的公平性角度进行考量，针对不同收入群体制定差异化的税收优惠政策，并根据经济社会发展情况及时调整税收优惠力度，提升税收优惠政策的公平性和普惠性。

1.完善企业（职业）年金税优模式，解决职业年金虚账问题

第一，探索多种税收优惠模式的组合使用。企业（职业）年金由用人单位主导并发起计划，个人一般没有选择权。针对目前低收入群体参加企业（职业）年金税负较重的问题，建议针对不同收入群体采取差异化的税收优惠模式。例如，对于收入低于免征额的职工适用TEE 或EEE 税收优惠模式，高收入群体适用EET 税收优惠模式等，增强税收优惠政策的公平性。未来，还应论证和研究企业年金和职业年金合并统一的路径，解决当前两项制度税收优惠政策差异的问题。

第二，灵活设置提取税率以引导理性选择。在对账户资金规模与投资效益不构成显著影响的前提下，可以适当允许个人在未到退休年龄但面临临时且必需性支出时，提前在限额内支取资金（董克用等，2023）。提前提取时可对资金征收略高于正常领取的个人所得税，且后续应由个人在规定期限内将账户内资金补足，在保证账户整体稳定运行的同时凸显账户的保障功能。从长远看，通过设置有限情形下的养老金提前支取机制，有利于个人的经济收入尽快恢复到正常水平，保障个人具备长期持续的缴费能力，促进企业（职业）年金长久发展。

第三，解决职业年金单位缴费的虚账问题。在财政允许和合理统筹当期财政收支的前提下，对于当期单位缴费部分，应要求各地做实，不再新增虚账规模。对于往期单位缴费虚账部分，鼓励财力基础较好的地区一次性做实；对于确有困难地区，可以分阶段逐步做实，但应明确具体的时间表；对于长期面临财政收支困难的地区，可以考虑通过转移支付等方式做实单位缴费部分。

2.优化个人养老金税优模式，统筹税收优惠政策设计

第一，探索多种税收优惠模式的组合使用。个人养老金由个人主导，税收优惠政策是引导和激励个人参加的重要政策工具（董克用、施文凯，2020）。EET 模式对于高收入群体有较好的激励作用，也是国际主流的税收激励模式，但对低收入群体的激励作用有限且在领取环节税负较重，建议探索TEE和EET 模式相结合的税收优惠政策，减少对低收入群体的制度性挤出，增强税收优惠政策的普惠性。此外，未来也可根据经济社会发展情况，在适当时机建立针对非税人群参加个人养老金制度的财政补贴机制，增强个人养老金制度对非税人群的吸引力，实现扩大制度覆盖面和提升制度公平性等目标。

第二，统筹设计确定领取阶段的税收政策。在领取阶段，建议设置免征额和采取累进税率，促使税收优惠向中低收入群体倾斜；还可通过设置差别化税率，引导和鼓励参加人长期领取。此外，对于参加人因完全丧失劳动能力，或遭遇重大疾病、重大灾害、重大意外事故等特殊情况的，应在提前领取方面给予税收上的支持，满足参加人在紧急情况下的资金使用需求，兼顾制度的灵活性和体现人文关怀。

第三，统筹考虑二三支柱的税收政策设计。当前，我国企业年金制度覆盖范围有限，多数企业职工无法享受到企业年金的个人所得税优惠政策。建议在制度设计上为未来统筹第二和第三支柱的税收优惠政策预留一定空间，确定第二和第三支柱共用的税前扣除上限。一方面，未享受到企业年金个人所得税税收优惠的群体，可以将企业年金优惠额度转至个人养老金享受，增强制度的公平性和税收激励功能。另一方面，亦可借此规避部分人群同时参加第二和第三支柱叠加享受税收优惠政策而带来的不公平问题。