养老保险三支柱体系：实施成效、发展困境与对策研究

曾 益 叶琪茂

内容提要：目前我国已初步构建养老保险三支柱体系，养老保险三支柱的覆盖人数不断扩大、基金规模稳定增加、待遇水平逐年提高，企业职工基本养老保险实现全国统筹。然而，随着老龄化等问题凸显，养老保险三支柱发展存在诸多困境：城镇职工基本养老保险尚未实现法定人群全覆盖、征缴率逐年下降，第一支柱过度依赖财政补贴，机关事业单位工作人员、企业职工和城乡居民间待遇差距不断拉大，企业年金参保率不高，个人养老金“高开低走”等。基于此，本文提出尽快实现基本养老保险法定人群全覆盖、构建保费征缴激励机制、缩小群体间养老金待遇差距、通过优化税收优惠等手段促进企业年金和个人养老金的发展等政策建议，为进一步完善养老保险三支柱体系、推进共同富裕提供参考。

一、引 言

现阶段，我国社会保障事业取得举世瞩目成就，建设目标与发展方向日益清晰（郑功成，2024），养老保险是社会保障的关键组成部分，在民生保障与经济发展中发挥至关重要的作用。党的二十大报告明确提出“发展多层次、多支柱养老保险体系”。我国借鉴世界银行提出的三支柱模式（Holzmann et al.，2005），并结合当前经济社会发展实际，已初步构建养老保险三支柱体系（房连泉等，2024）。

如图1 所示，第一支柱即基本养老保险。我国于1997 年统一企业职工基本养老保险制度，2009年和2011 年分别试点新型农村社会养老保险制度和城镇居民社会养老保险制度，实现基本养老保险制度全覆盖。2014 年我国将新型农村社会养老保险制度和城镇居民社会养老保险制度统筹为城乡居民基本养老保险制度。2015 年机关事业单位工作人员养老保险制度建立，正式破解“养老金双轨制”问题①机关事业单位工作人员养老保险的制度模式与企业职工基本养老保险一致，可合称为城镇职工基本养老保险。。截至2022 年底，基本养老保险参保人数为10.53 亿人，参保率达97.98%②2022 年城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险参保人数分别为50355 万人和54952 万人，合计为105307 万人，2022 年基本养老保险应参保人数为107482 万人，参保率为97.98%。参见《2022 年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，人力资源和社会保障部网站，http://www.mohrss.gov.cn/xxgk2020/fdzdgknr/ghtj/tj/ndtj/202306/t2023 0620_501761.html。。第二支柱为补充养老保险，包含企业年金和职业年金，其中企业年金覆盖对象为城镇企业职工，于2004 年正式建立①2004 年5 月1 日，《企业年金试行办法》（中华人民共和国劳动和社会保障部令第20 号）正式实施，此后经历修订，《企业年金办法》（人力资源社会保障部令第36 号）自2018 年2 月1 日起施行。；职业年金覆盖对象为机关事业单位工作人员，于2015 年随机关事业单位工作人员养老保险制度一起建立。第三支柱为个人储蓄计划，包括2018 年在上海市、福建省、苏州工业园区等地试点的个人税收递延型商业养老保险，及2022 年开始试点的个人养老金制度。个人税收递延型商业养老保险试点效果不理想，已于2023 年底前与个人养老金制度完成过渡衔接工作，个人养老金制度成为养老保险第三支柱主要内容。在老龄化程度持续加深背景下，第一支柱支付压力逐渐上升，第二和第三支柱难以发挥有效补充作用，养老保险三支柱体系内部发展不平衡问题凸显（施文凯、董克用，2022），严重阻碍我国社会保障事业高质量发展。基于此，本文运用2012—2022 年各项公开统计数据②由于城乡居民基本养老保险数据自2012 年起公布，所以本文所有数据的起始时间均为2012 年。，分析我国养老保险三支柱体系实施成效，揭示其发展困境并寻求破解之道，以期满足人民群众多样化养老需求。

图1 我国养老保险三支柱体系包含的内容

本文创新之处体现在如下两方面：第一，与已有文献相比，本文同样认为我国已实现基本养老保险全民覆盖的目标，但大多数文献并未分险种考察，本文分险种计算基本养老保险参保率，发现城镇职工基本养老保险尚未实现法定人群全覆盖的目标，并剖析其原因，提出解决对策；第二，与已有文献相比，本文同样认为我国人均养老金逐年递增，但大多文献仅强调这一事实，却忽视养老金替代率降低及三支柱体系下机关事业单位工作人员、企业职工和城乡居民间待遇差距逐年拉大的现象，本文基于群体差异和促进共同富裕的视角，运用变异系数剖析这一现象本质。

二、养老保险三支柱体系的实施成效

（一）第一支柱的实施成效

1.基本养老保险参保人数、基金规模和养老金待遇逐年增加

城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险的参保人数均呈增长态势。2012—2022 年城镇职工基本养老保险总参保人数由30426.8 万人增加至50355 万人，增加65%；城乡居民基本养老保险总参保人数由48369.5 万人增加至54952 万人，增加14%；基本养老保险总参保人数由78796.3 万人增加至105307 万人，增加34%。同时，基本养老保险参保率由84.34%增加至97.98%①数据来源：2012—2022 年度《人力资源和社会保障事业发展统计公报》，人力资源和社会保障部网站，http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/。，基本实现全民覆盖目标。

同时，城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险的基金收入、基金支出、累计结余均呈增加态势。2012—2022 年城镇职工基本养老保险基金收入由20001 亿元增加至63324 亿元，年均增速达12.22%；基金支出由15562 亿元增加至59035 亿元，年均增速达14.26%。由于十年间基金收入始终大于基金支出，累计结余仍逐年增加，由23941 亿元增加至56890 亿元。城乡居民基本养老保险呈同样趋势，基金收入年均增速达11.86%，基金支出年均增速达13.40%，累计结余由2302 亿元增加至12962 亿元。基本养老保险基金收入由21830 亿元增加至68933 亿元，基金支出由16712 亿元增加至63079 亿元，累计结余由26243 亿元增加至69852 亿元②数据来源：2012—2022 年度《人力资源和社会保障事业发展统计公报》，人力资源和社会保障部网站，http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/。，总体规模不断扩大，为保障我国老年群众基本生活需求奠定坚实基础。

2012—2022 年城镇职工和城乡居民人均基本养老金水平逐年增加（见图2）。城镇职工年人均养老金由2012 年的20900.65 元增加至2022 年的43268.1 元，年均增速达7.55%；城乡居民年人均养老金由879.54 元增加至2456.27 元，年均增速达10.82%，快于城镇职工人均养老金的增速。

图2 基本养老保险待遇水平

2.企业职工基本养老保险实现全国统筹

自2011 年7 月1 日起施行的《中华人民共和国社会保险法》规定，“基本养老保险基金逐步实行全国统筹”，但企业职工基本养老保险需由县级统筹过渡至市级统筹，再提高至省级统筹，最后实现全国统筹，使得全国统筹进程漫长（邓大松等，2019；边恕、王子龙，2022）。2018 年6 月13 日发布的《国务院关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》（国发〔2018〕18 号）指出“在现行企业职工基本养老保险省级统筹基础上，建立中央调剂基金，对各省份养老保险基金进行适度调剂”，迈出了养老保险全国统筹的第一步（范维强等，2020）。中央调剂制度实现了各省份企业职工基本养老保险基金收入间的差额缴拨，2018—2021 年累计跨省调剂资金约2.5 万亿元①根据2018—2021 年度《人力资源和社会保障事业发展统计公报》，2018—2021 年分别筹集中央调剂资金2422 亿元、6303 亿元、7400 亿元和9327 亿元。。

2022 年1 月1 日我国正式实施企业职工基本养老保险全国统筹政策，明确全国统筹应实现“五个统一”，即统一养老保险政策、统一基金收支、统一中央地方分责机制、统一经办服务与管理信息系统、统一省级政府考核机制，是社会保障领域的重大改革之一。目前，我国已实现后三项统一（郭金龙、朱晶晶，2023）。在基金收支方面，目前以省际余缺调剂模式为主（郑秉文，2022），即存有当期结余的省份上缴部分或全部当期结余形成全国统筹调剂资金，补贴出现当期缺口的省份。

（二）第二支柱的实施成效

1.企业年金开户企业数和参保人数逐年增加

企业年金作为针对企业及其职工的补充性养老金，是对基本养老保险的补充。2012—2022 年十年间建立企业年金的企业数从5.47 万户增加至12.8 万户，年均增速达8.87%；所覆盖的职工人数从1847 万人增加到了3010 万人，年均增速达5%。企业年金的投资运营规模也不断扩大，从2012年的4821 亿元增加至2022 年的28718 亿元，年均增速达19.54%②2012—2021 年度《人力资源和社会保障事业发展统计公报》；《2022 年度全国企业年金基金业务数据摘要》，人力资源和社会保障部网站，http://www.mohrss.gov.cn/shbxjjjds/SHBXJDSzhengcewenjian/202303/W020230321375137526290.pdf。。2012—2022 年企业年金基金的投资组合数从2210 个增加到5387 个，进一步扩宽投资渠道并优化投资组合，分散基金投资风险；资产规模从4451.62 亿元增加至28323.18 亿元，增加5.36 倍③《2022 年度全国企业年金基金业务数据摘要》。。企业年金年平均收益率为5.61%，保证企业年金资产规模稳步增加。

2.职业年金与机关事业单位工作人员养老保险协同推进

职业年金是针对机关事业单位及其工作人员的补充性养老金。与企业年金不同，我国职业年金具有强制性。2015 年4 月6 日发布的《国务院办公厅关于印发机关事业单位职业年金办法的通知》（国办发〔2015〕18 号）标志着职业年金制度正式建立。自建立以来，职业年金的基金规模不断增加，2020 年职业年金启动市场化投资运营，年末投资规模达1.29 万亿元，该年累计收益1010.47 亿元，收益率达7.83%；2021 年投资运营规模达1.79 万亿元，该年累计收益932 亿元④2020—2021 年度《人力资源和社会保障事业发展统计公报》。受数据公开程度影响，作者只能获取2020—2021年这两年的数据。，收益率为5.21%。

（三）第三支柱的实施成效

我国第三支柱最早以个人税收递延型商业养老保险为主，2018 年5 月1 日上海、福建和苏州工业园区开展为期一年的个人税收递延型商业养老保险试点。个人税收递延型商业养老保险通过税前列支保费，并在养老金积累中免税，至领取时再缴税，减轻参保者缴税负担从而达到激励参保目的。截至2020 年12 月底，参加个人税收递延型商业养老保险试点的保险公司共23 家，参保人数达4.9 万人，较好实现了试点预期（朱艳霞，2021）。然而，试点暴露出一系列问题，如对低收入群体吸引力不够、易拉大收入差距、难以满足非职工群体需求、业务流转复杂和难以确定优惠力度等（李鹏、张子欣，2023）。

2022 年4 月8 日发布的《国务院办公厅关于推动个人养老金发展的意见》（国办发〔2022〕7 号）确定了个人养老金制度的基本规定，同年11 月正式启动，北京、上海、广州、西安、成都等36 个城市成为“先行者”。2023 年8 月31 日发布的《国家金融监督管理总局关于个人税收递延型商业养老保险试点与个人养老金衔接》（金规〔2023〕4 号）决定开展个人税收递延型商业养老保险与个人养老金的衔接工作。截至2023 年6 月底，全国36 个先行城市（地区）开立个人养老金账户人数达4030万人①《开立个人养老金账户人数4030 万》，人力资源和社会保障部网站，http：//www.mohrss.gov.cn/wap/xw/rsxw/202307/t20230724_503418.html。，相较于2022 年底的1954 万人，实现了翻倍增长。

三、我国养老保险三支柱的发展困境

（一）第一支柱的发展困境

1.城镇职工基本养老保险尚未实现法定人群全覆盖

如图3 所示，虽然2012—2022 年城镇职工基本养老保险参保率持续增高，但增幅缓慢，2022 年参保率为79.93%，仍有近五分之一的城镇就业人员未参加城镇职工基本养老保险。究其原因，随着“互联网+”对传统业态的解构和平台经济的崛起，新经济、新模式催生出多种新就业形态（匡亚林等，2021），去雇主化的平台性质、年轻化的群体特征和不稳定的工作特点使得城镇灵活就业人员，特别是新业态从业人员参保率较低。灵活就业人员属于城镇就业人口，理应参加城镇职工基本养老保险，但是缺乏固定雇佣单位的特点使他们需要负担本应由单位缴纳的基本养老保险费，这给灵活就业人员带来额外经济负担，因此绝大多数灵活就业人员选择参加城乡居民基本养老保险，少部分选择不参保（何炜、张训常，2023）。事实上，我国还未实现城镇职工基本养老保险法定人群全覆盖，城乡居民基本养老保险覆盖了本应由城镇职工基本养老保险覆盖的人群，形成我国基本养老保险“高参保率”的表象，只有引导灵活就业人员等非单位就业人员参加城镇职工基本养老保险，才能实现《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》提出的“社会保险法定人群全覆盖”的目标。

图3 城镇职工基本养老保险在职职工参保率

2.城镇职工基本养老保险征缴率持续走低、第一支柱依赖财政补贴

我国城镇职工基本养老保险征缴率呈下降趋势，2002—2022 年城镇职工基本养老保险征缴率从75.58%降至50.58%，其中2020 年征缴率下滑极为严重，断崖式下跌至40.59%①2012—2017 年度《人力资源和社会保障事业发展统计公报》；2018—2022 年《全国社会保险基金收入决算表》，财政部网站，http://yss.mof.gov.cn/2022zyjs/202308/t20230825_3904097.htm。征缴率=实际征缴收入/应征缴收入，其中应征缴收入=参保在职职工人数×法定缴费基数×法定缴费率。。究其原因，一方面在于企业未足额缴纳保费，大量企业为降低用工成本，选择逃费漏费或不做实缴费基数（施文凯、朱小玉，2022）；另一方面，在2019 年“减税降费”政策及2020 年新冠疫情背景下，国家出台缓缴或免缴社会保险费规定使得全国和各省份征缴率普遍低于2018 年及以前的数值。

此外，中央调剂制度的建立和全国统筹政策的实施削弱地方政府保费征缴积极性（路锦非等，2023），对征缴率产生负面影响。在收入端，存有当期结余的省份将部分或全部结余上缴中央政府，削弱省级政府资金管理权限，保费征缴积极性下降，产生“收益转移效应”；在支出端，出现当期缺口的省份由全国统筹调剂资金弥补缺口，省级政府缺口补贴责任减小，部分甚至全部责任转移至其他省份，保费征缴积极性下降，产生“压力分担效应”（赵仁杰、范子英，2020）。

由于城镇职工基本养老保险征缴率持续走低、老龄化程度逐步加深等原因，我国城镇职工基本养老保险筹资过多依赖财政补贴，占财政支出比重逐年提升。如表1 所示，2012—2022 年城镇职工基本养老保险财政补贴增加3.92 倍，占基金收入比重由13.24%提高至20.56%，在2022 年披露社会保险基金收支决算表的18 个省份中，仅有3 个省份征缴收入可应对基金支出②2022 年可获得北京、天津、内蒙古、吉林、黑龙江、上海、浙江、山东、河南、湖南、广东、海南、重庆、四川、云南、西藏、甘肃、青海共18 个省份的数据，征缴收入可应对基金支出的省份为北京、广东、西藏。。如不提高征缴率，未来城镇职工基本养老保险基金收入及支付风险的应对仍将倚靠财政补贴。此外，由于大多参保城乡居民无雇主，政府成为城乡居民基本养老保险筹资主体，十年间财政补贴增加1.79 倍，占基金收入比重由67.52%降低到61.37%，但占比仍偏高。总体来看，第一支柱财政补贴占财政总支出的比重由3.09%增加到6.32%。由于财政资金“取之于民”，第一支柱财政补贴上升的压力最终转嫁至广大人民群众，特别是年轻人。

表1 基本养老保险财政补贴状况

3.城乡居民、企业职工和机关事业单位工作人员之间待遇差距过大

如表2 所示，2012—2021 年机关事业单位工作人员养老金待遇水平始终最高，企业职工养老金待遇水平次之，城乡居民养老金待遇水平最低。2021 年城乡居民年人均养老金为2291.37 元，不及机关事业单位工作人员人均养老金的三十分之一，不及企业职工人均养老金的十五分之一。三者的变异系数①变异系数利用同年三类群体人均养老金的标准差除以均值得到，衡量养老金待遇差距，变异系数越大，则养老金待遇差距越大，反之亦然。由2012 年的0.7034 增加至2021 年的0.7939，说明三类群体的养老金待遇差距呈扩大态势。

表2 基本养老保险待遇水平差距

大多数城乡居民选择较低缴费档次，是城乡居民与城镇职工养老金待遇差距大的主要原因。2022 年城乡居民人均个人缴费为435.28 元每年①根据《2022 年全国社会保险基金收入决算表》和《2022 年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，2022年城乡居民基本养老保险缴费收入为1675.32 亿元，参保缴费人数为38488 万人，人均个人缴费为435.28 元。，相较于制度建立之初不到200 元的缴费水平②根据《2014 年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，2014 年城乡居民基本养老保险缴费收入为666亿元，参保缴费人数为35794.5 万人，人均个人缴费为186.06 元。增加了一倍多，但缴费水平仍偏低。根据《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（国发〔2014〕8 号），个人缴费标准包括100 元、200 元、300 元、400 元、500 元、600 元、700 元、800 元、900 元、1000 元、1500 元、2000 元每年共12 个档次，可见当前城乡居民人均个人缴费仍处于10 年前的中低缴费档次。大多数城乡居民参保时选择较低缴费档次的主要原因有以下方面：一是制度激励性不足，未能有效吸引参保城乡居民选择高档次缴费；二是待遇给付周期长，参保居民因“短视”选择低档次缴费（罗汉群，2014）；三是农村传统家庭养老与城乡居民基本养老保险的保障功能存在替代效应，参保居民认为过高的缴费档次没有必要（张明锁、孙端，2016）。不仅城乡居民和城镇职工间待遇差距逐年拉大，事实上企业职工和机关事业单位工作人员间待遇差距并未随“养老金双轨制”问题的破解而缩小。部分原因在于机关事业单位属于国家公共部门，遵守国家缴费规定意愿强于企业（杨翠迎等，2021），尤其是机关事业单位工作人员缴费基数的夯实程度高于企业职工。

此外，我国第一支柱的养老金替代率偏低，且同样存在群体间养老金替代率差距过大问题。如图4 所示，城镇职工养老金替代率在2018—2022 年呈下降趋势，均不高于50%，城乡居民养老金替代率2012—2022 年始终维持在10%—12%左右，不超过15%，原因仍在于城镇职工基本养老保险实际缴费基数与法定缴费基数相去甚远，以及城乡居民基本养老保险缴费档次偏低。贾洪波（2021）认为如果养老金替代率高于70%，可维持退休前的生活水平，如果养老金替代率介于60%至70%之间，可维持基本的生活水平，如果养老金替代率低于50%，生活水平将大幅度下降。可见，无论是城镇职工基本养老保险，还是城乡居民基本养老保险，都未能达到保障基本生活目的。如果不缩小群体间待遇差距并提高养老金替代率，将阻碍我国共同富裕①中央财经委员会第十次会议强调，“共同富裕是全体人民的富裕，是人民物质生活和精神生活都富裕”。本文所指的共同富裕是物质生活层面的共同富裕，其中群体间的待遇差距可以反映“共同”维度，养老金待遇的绝对值以及替代率可以反映“富裕”维度。伟大目标的实现。

图4 基本养老保险替代率水平

（二）第二支柱的发展困境

1.企业建立企业年金热情不高、参保率偏低

如表3 所示，建立企业年金的企业数占企业单位数的比重呈下降趋势，2012 年0.66%的企业建立企业年金，但2022 年占比降至0.39%。大多数企业特别是小微企业出于自身利益、用人成本、利润等因素考虑，建立企业年金热情不高（韩克庆，2016）。受限于企业建立企业年金热情不高等因素，2013—2022 年企业年金参保率始终在均值9.23%左右徘徊，并未充分发挥第二支柱补充养老作用。

表3 企业年金开户企业数和参保人数情况

2.企业年金账户转移接续不便

在当前经济形势下，用人单位间调动、工作职位变动对企业职工来说非常普遍，带来的问题是个人账户无法由建立企业年金的企业转入没有建立企业年金的企业，只能滞留在原企业，成为“沉淀账户”，对个人来讲，是一种“沉没成本”，无法形成长效的养老保障机制（章芡，2021）。即使新调入企业建立企业年金，不同企业间账户管理制度不统一，缺少规范化转移接续程序，同样会给职工的权益和福利带来损害（董捷、何静，2022）。

3.第二支柱将持续拉大群体间的养老金待遇差距

如上所述，所有机关事业单位工作人员强制参加职业年金，2022 年仅9.16%的企业职工参加企业年金，而城乡居民没有固定雇佣单位，现行政策并没有为城乡居民建立第二支柱，使得城乡居民游离于第二支柱之外。本文估算了加入第二支柱后的养老金待遇差距，如表4 所示，变异系数由2012年的0.7974 上升至2021 年的0.9114。与表2 对比，未加入第二支柱养老金待遇，2021 年变异系数为0.7939，加入第二支柱养老金待遇，2021 年变异系数提高至0.9114，这意味着第二支柱拉大群体间养老金待遇差距，同样不利于共同富裕目标实现。

表4 加入第二支柱后各群体的养老金待遇

（三）第三支柱的发展困境

1.个人养老金“高开低走”

与开户人数相比，个人养老金缴存人数较少，截至2023 年第一季度末，仅900 多万人完成资金存储，不到开户人数的四分之一①数据来源：《个人养老金制度实施半年来，参加人数超3700 万，但缴存人数还不够多——养老“第三支柱”发展再加把劲》，《人民日报》（海外版）2023 年7 月5 日第11 版，http：//www.peopledaily.eu/zgxw/20230705_99643.html。。究其原因，现行税收优惠政策难以有效吸引低收入人群主动缴存个人养老金（高和荣、陈凤娟，2022），因为这类人群收入偏低，扣除个人养老金后可支配收入更低，缴存个人养老金后，每年仅可获得360 元的税收优惠②根据《财政部税务总局关于个人养老金有关个人所得税政策的公告》（财政部税务总局公告2022 年第34号），只要缴纳个人养老金，应纳税所得额可以抵扣12000 元每年，低收入人群适用的税率大多为3%，因此个人所得税可以节省360 元（=12000×3%）；高收入人群的最高税率为45%，因此个人所得税最高可以节省5400 元（=12000×45%）。；对高收入人群来说，个人养老金制度同样缺乏吸引力，因为高收入人群本就有良好的投资渠道，每年投入12000 元带来的不超过5400 元税收优惠难以引起高收入人群的投资兴趣。个人税收递延型商业养老保险存在的问题在个人养老金试点中同样出现，这意味着个人养老金必须在投资回报上有更好的预期，否则难以吸引更多劳动者缴存个人养老金。

2.第三支柱会进一步拉大群体间的养老金待遇差距

个人养老金对机关事业单位和国有企业工作人员及私营企业中的中高收入职工具有一定激励效应（孙守纪、王国军，2022），而对低收入职工和城乡居民群体，无论在税收优惠额度还是养老金收益等方面均缺乏足够的吸引力，这使得机关事业单位工作人员、企业职工与城乡居民间养老金待遇差距被进一步拉大，不利于共同富裕目标实现。

四、对策建议

养老保险三支柱体系在我国的经济发展与民生保障中起到重要作用，继续发展多层次、多支柱养老保险体系，成为党的二十大以来我国社会保障事业建设重中之重。本文从我国养老保险三支柱体系的构成出发，利用各项公开统计数据，从覆盖面、基金规模、待遇水平等多个维度分析我国养老保险三支柱体系实施成效，认为我国已初步构建养老保险三支柱体系，发展态势稳中向好，覆盖面不断扩大，基金规模稳定增加，待遇水平逐年提高。

然而，举世瞩目成就的背后，养老保险三支柱体系依然存在着令人担忧的隐患，现阶段仍以第一支柱为主，但第一支柱支付压力较重，第二、第三支柱难以发挥有效补充作用。随着老龄化等问题加剧，养老保险三支柱体系发展不平衡问题愈加突出。如何继续夯实第一支柱基础，并在此基础上发挥第二和第三支柱的补充作用，兼顾制度稳定可持续与提高人民生活保障水平，解决养老保险三支柱各自存在的问题，是今后须关注的重点内容。因此，本文基于我国养老保险三支柱体系的实施成效与发展困境，提出如下对策建议。

（一）继续扩大第一支柱中的城镇职工基本养老保险覆盖面

在保证所有单位就业人员全部参加城镇职工基本养老保险基础上，从制度调整与宣传教育等方面入手，积极引导包括个体工商户、非全日制就业人员、传统灵活就业人员、新业态就业人员等非单位就业人员参加城镇职工基本养老保险，逐步实现所有城镇就业人员全部参加城镇职工基本养老保险的法定人群全覆盖目标。

为吸引上述非单位就业人员参加城镇职工基本养老保险，可在制度规定上增强灵活性，针对低收入人群采取适当降低缴费率或最低缴费基数的手段，丰富缴费档次，满足不同收入人群缴费需求。与此同时，积极正视单位就业人员与非单位就业人员间差异，分开设定最低缴费年限，解决缴费门槛与缴费负担问题。在政策宣传上，一方面，通过新闻媒体等多方渠道向灵活就业人员等潜在参保人宣传城镇职工基本养老保险优点，列举城镇职工与城乡居民基本养老保险的成本收益比，通过直观数据吸引非单位就业人员参保；另一方面，加强待遇计发、待遇调整措施等城镇职工基本养老保险知识的宣传教育，帮助灵活就业人员等非单位就业人员克服“短视”心理，增强长期养老规划能力，鼓励其多缴、长缴，增加日后养老金水平。

（二）构建基本养老保险费征缴激励机制并提高征缴率

鼓励用人单位与个人按真实工资缴费，发挥税务部门、社保经办机构与银行的联动效应，加大缴费基数核定与监管力度，利用“金税三期”工程系统所包含的个人所得税、企业所得税信息与用人单位申报的缴费基数进行比对，防止漏缴、逃缴情况的出现。与此同时，加快基本养老保险费征缴法治化进程，在《中华人民共和国社会保险法》基础上，推动基本养老保险费征缴相关法律、条例与规定的落地，形成一整套完备的基本养老保险费征缴制度体系，明确税务部门、银行、用人单位、社保经办机构等各方的职能划分与责任，增强征缴效果，降低城镇职工基本养老保险对财政补贴的依赖。缴费基数的夯实将使得城镇职工人均养老金水平上升，从而城镇职工养老金替代率偏低问题亦随之解决。

随着全国统筹政策正式落地，可从政策、法律等多方面，发动企业、银行与政府等多方力量，推动基本养老保险全国统收统支，完善地方政府保费征缴激励机制，从而提高征缴率，增强城镇职工基本养老保险基金可持续性。征缴激励机制包括但不限于：将征缴率纳入地方政府绩效考核标准，根据各地方征缴收入情况分配基金缺口补贴责任，有效调动地方政府保费征缴积极性。推动社保经办服务体系“垂直管理”，由上级社保经办机构直接管理下级经办机构，避免社保经办机构积极征缴基本养老保险费目标与地方政府经济增长目标间冲突。

（三）缩小第一支柱内部群体间的养老金待遇差距

从增加城乡居民养老保险待遇水平的角度来看，在制度设计层面，可将待遇计发基数从农村居民人均可支配收入逐步调整为城镇和农村居民人均可支配收入加权平均数或城镇居民人均可支配收入，以城乡融合发展思想为指导，提高城乡居民养老金水平。在城镇职工基本养老保险征缴率提高前提下，可考虑将应补贴城镇职工基本养老保险的财政支出用于补贴城乡居民基本养老保险，提高政府对城乡居民基本养老保险中各缴费档次人群的财政补贴，激励城乡居民按更高缴费档次缴费，依靠财政资金保障城乡居民基本养老保险的待遇发放，从而提高城乡居民养老金替代率，逐步缩小城镇职工与城乡居民间待遇差距。

（四）加快第二支柱的覆盖与发展进程

逐步扩大第二支柱特别是企业年金的覆盖面，借鉴英国经验，在各行业选取大型企业或标杆企业推行强制参保试点工作，并分阶段逐步覆盖中小微企业，新设立企业自动建立企业年金，实现年金制度对所有企业与职工的全覆盖，参保率的提高可缩小第二支柱带来的企业职工与机关事业单位工作人员间待遇差距①据笔者计算，如果企业年金实现全覆盖，加入第二支柱后，2021 年企业职工的养老金待遇提高至54846.50 元每年，是机关事业单位工作人员的47.00%，如未提高参保率，按表4 计算所得的这一数值为32.78%。，转移接续问题亦随之解决。为加强企业年金发展过程中的政府作用，对于设立企业年金的企业，由国家进一步出台税收优惠等政策，提高企业年金缴费的税前列支额度上限，鼓励、吸引和帮助企业建立企业年金，提高第二支柱参保率。同时，借鉴美国、德国等国家建立第二支柱企业年金制度经验，发展由雇主与雇员共同承担筹资责任的基金积累制企业年金制度，国家给予税收减免支持，推行企业年金和职业年金全国统筹，保障各项政策规定全国统一、基金投资收益稳定可持续。

（五）全方位助力第三支柱养老保险建设

提升第三支柱个人养老金参保意愿，在市场需求与供给层面，推进个人养老金产品供给主体多元化与服务类型多样化，通过差异化产品设计满足不同类型人群参保需求。加强银行、保险公司与基金公司等个人养老金经营主体间协同合作，一方面，全方位保障基金投资安全，在巩固“保值”功能基础上，积极探索个人养老金“增值”渠道；另一方面，引入投资顾问专家，为个人养老金客户提供全周期咨询服务，打造以满足客户需求为中心的服务运营体系。

加快建立第三支柱个人养老金参保激励机制，通过税收优惠政策与梯度税率设置，适当提高缴费额度上限，激励不同收入人群加入，同时实施第一支柱基本养老保险参保与第三支柱个人养老金开户登记绑定机制，提升第三支柱覆盖面。利用政府和市场协同力量，积极宣传个人养老金知识，通过市场多渠道宣传及基层政府组织入户教育培训工作，普及个人养老金投资理念，使广大人民群众明确第一与第三支柱间补充作用关系，激励参加第三支柱。

由于第二与第三支柱均为账户积累制，可探索打通第二与第三支柱账户限制，解决城乡居民游离于第二支柱外的问题。如果所有人均参加个人养老金并缴费，不仅可以提升总体养老金待遇水平，还可缩小群体间待遇差距①据笔者计算，按额度上限12000 元每年缴费，收益率为3%，缴纳至退休，预期可获得32653.92—73796.62 元每年的第三支柱养老金待遇，再加上表4 给定的第一和第二支柱养老金待遇，2021 年群体间的变异系数由0.9114 降至0.4636。，推进共同富裕目标的实现，因此提升个人养老金的参保缴费意愿是第三支柱养老保险发展的重点。