从中国石油看国家审计对能源央企的监督作用

叶艳艳 左 毅 肖 敏

（作者单位：赣南师范大学经济管理学院）

一、研究背景

国家审计作为内生的“免疫系统”，其目标是随着国家治理的需要不断变化的[1]。通过国家审计监督，能有效防止能源央企运营出现问题。但国家审计也存在一些缺陷，如法律权责不对等、法律权力大于法律责任、审计机关的处理行为缺乏具体法律依据等[2]。这些缺陷使国家审计的监督作用无法得到正常发挥。

作为国家战略性企业，能源央企在国民经济中扮演着越来越重要的角色[3]。国家审计对能源央企的监督作用变得尤为重要。本文以中国石油天然气集团有限公司（以下简称 “中石油”）为例，探讨国家审计对能源央企的监督作用，从审计署对中石油三次审计的财务管理和会计核算、经营管理、廉洁从业规定三方面对其进行分析，系统地总结归纳国家审计对能源央企的监督作用体现。通过国家审计对能源央企监督作用的研究，更深入地了解国家审计对能源央企管理的有效性，通过对能源央企的审计结果分析，发现并解决能源央企存在的问题，提高能源央企的管理水平和经济效益。

二、中石油概况及案例分析

（一）中石油概况

中石油成立于1998 年，是以石油天然气、化学原料销售等为主营业务的综合性国际能源公司，是中国主要的油气生产商和供应商之一。中石油是由中央直接管理的国有特大型中央企业，同时也是国有重要骨干企业[4]。

本文选择中石油作为个案分析的原因有三点：一是2010 至2023 年，我国央企最多被国家审计了三次，且该类企业不多，其中就有中石油；二是每次审计结束后中石油都会发布对应的整改公告，且整改信息较为完善；三是中石油有着能源制造企业这个特殊的身份，能源行业具有天然的政策优势，能源央企在市场中拥有着近乎垄断的地位[5]，制造业又是国民经济的基础。所以，将中石油作为能源央企代表案例非常合适。

（二）国家审计中石油的内容及结果公告情况

1.审计内容

审计署对中石油的审计是从财政收支资金流入手的，核查财务会计记账收支的准确性，核实各项财务资料，核算不准确的税费等。同时，审计企业经营情况，检查企业组织架构是否合理及运行有效，企业财务管理是否依有关规定执行，经营管理是否符合程序。

在2015 年的公告中，中石油审计还突破性地加入了廉洁从业的相关内容，审计机关也对往年存在的同类问题进行了追溯。

结合中石油针对国家审计发布的整改公告可知，审计署对中石油的审计主要在会计核算与财务管理、企业经营管理和廉洁从业规定方面。

2.历次审计公告情况

（1）2012 年第10 号公告。审计署发布了中石油2010 年度财务收支审计公告。一半以上的集团资产被纳入此次审计范围。经审计署审查，可以看出其在国家重大经济政策的落实、创新创业、自身产业发展和会计信息质量方面都表现良好。但在会计科目核算、会计报表编制、具体项目管理上还存在很多问题。

（2）2014 年第15 号公告。审计署发布了中石油2012 年度财务收支审计公告。中石油和其20 个相关单位被纳入此次审计的审查范围。由立信会计师事务所负责本次财报审计工作，审计报告意见为标准无保留意见。经本次审查表明，中石油在国家重大经济政策落实、会计信息真实性方面表现良好。但公司运营管理上仍存在许多问题，甚至部分高职员工还存在违规违法行为。

（3）2017 年第12 号公告。审计署发布了中石油2015 年度财务收支审计公告。在发布的审计报告中，立信会计师事务所对中石油公司2015 年度的合并财务报表同样给出了标准无保留意见。经本次审查可以看出中石油更加注重降低总成本达到效率的提升，从高规模为主转向以高质量为主。但在会计科目核算、公司运营管理及廉洁从业方面还存在很多问题。

（三）国家审计提出的主要问题

1.会计核算与财务管理方面

（1）少计资产负债收入等。不按标准进行会计处理，减少账面利润，隐瞒真实运营状况。例如，有的公司发生石油盘盈却不冲减管理费用，数十家公司在2012 年进行石油和天然气销售未计入当年收入。

（2）未按规定纳入合并报表。在2014 年和2017 年审计署发布的公告中，都能看到中石油在制作合并报表时，少合并了多家下属公司，账面数额失真。

（3）资金违规使用。中石油旗下公司违规借出资金，同时私自占用违规使用土地；未按规定将国家拨发的3.52 亿元财政资金转成委托贷款；旗下的新疆分公司非法使用3 995.47 万元为职工支付住房贷款利息。

2.经营管理方面

（1）项目手续不全。中石油存在严重的项目未批先建问题；没有取得国家发展改革委的准许，多个项目直接进行投资，私自开工建设。

（2）未落实国家经济政策。数十个公司使用的数万公顷土地没有使用证明，甚至包括不允许用于工业建设的农业用地；存在非法收购问题，购买的多个加油站不具备基础证件；公然违反国家天然气供应政策，违规供应天然气。

（3）违规招标。中石油及旗下多个公司的许多大额工程建设与物资采购并没有进行公开招标，只有少数“关系户”参与，合计金额高达数百亿元。

3.廉洁从业规定方面

（1）非法持股。本该依规被清退的员工股份却被保留；存在员工个人或关联公司非法持股；公司的盈利冠以福利、奖金的名义被以上人员非法取得。

（2）非法公务用车。中石油旗下两个单位存在非法公务用车问题，假借租赁掩饰其配备的远超规定的公务车。

（3）超额发放奖金与滥用公款。有高管获得远超工资总额的奖金；不顾廉洁从业规定把高档酒品计入会议费用，将公款用于个人花销。

（四）中石油的整改措施

对于以上问题，审计署按照相关法律出具了审计报告和审计决定书，并责令中石油对问题做出整改。

1.会计核算与财务管理方面

调整相关会计账目及财务报表；对有关子公司进行清算整理，并入合并报表；收回违规借款，补付用地租金及补偿款；追缴收回违规承担的住房贷款利息，将国拨资本性财政资金转为委托贷款。

2.经营管理方面

建设项目手续、证照不全的，进行补办；对政策落实不足的，进行审查，加强管理和制度建设；对违规违法责任人进行追责处罚等。

3.廉洁从业规定方面

对非法持股进行注销、追责；清退非法公务用车，开启超标用车专项检查和治理；追回超额发放的奖金、滥用的公款；对违规违法责任人进行追责处罚等。

三、结论与启示

通过分析审计署对中石油的具体审计情况和中石油的整改情况，可以看出国家审计对能源央企发挥着重要监督作用，并通过审计公告后能源央企做出相应整改这一路径来体现。

但这并不说明国家审计不存在问题。国家审计后中石油进行整改，不再出现相同问题，才算达到审计效果。由案例可知，尽管国家审计机关多次对中石油进行审计，问题的数量和涉及金额并不比前一次披露的少，说明国家审计监督存在一定的问题。中石油的上述问题在能源央企中较为普遍，以下将详细说明国家审计对能源央企的监督作用，并针对能源企业的国家审计提出有关建议。

（一）国家审计对能源央企的具体监督作用

1.促进能源央企提高财务透明度，减少财务风险

国家审计机关通过对能源央企的财务状况进行审核评估，对中石油的审计，审计署查看各项财务资料，对中石油的财务状况进行监督和评估，检查其资金使用是否合法、合理和有效。在发现问题后，将审计结果及时反馈给企业管理者，对违规事项及时问责，帮助能源央企正视自身财务状况，并提出建议，确保问题及时解决。审计后，要求能源央企把审计意见及建议吸收到财务报告中，确保报表的真实性和准确性。

2.提高央企的公司治理效率

国家审计能够改善能源央企经营状况。对中石油的国家审计其中一项是对企业经营管理情况进行审计，在此项审计中发现了不少问题，如违规招标、违规使用资金等。这些管理问题必然影响着公司治理效率。审计署依照法律法规对相关涉事责任人进行了处理，企业自身进行整改。这些问题的有效解决能够改善中石油经营状况，健全企业内部控制制度，对达成企业治理目标的股东价值最大化是有利的。

3.预防和治理央企贪腐问题

审计署自成立以来就承担着规范财政经济秩序、促进政府廉洁高效的作用。通过审计监督，可以监督央企在使用公共资源和支出财政资金时遵循法规制度，保障国家和人民的利益，在很大程度上预防和制止能源央企腐败的发生。

虽然我国现在公开、正式的国家审计结果为财务收支结果审计，但现实中经济责任审计在我国已运行多年[6]。审计署2017 年对中石油的审计中就进行了追责，党纪政纪处分24 人，诫勉谈话、批评教育10 人，附带经济处罚6 人。审计署对涉事人员的处理，是直接惩治能源央企腐败问题。同时，审计署发布审计公告可以引起市场反应，有利于公众监督，从而约束能源央企管理者的行为，预防腐败，提高反腐工作的效率。

（二）完善国家审计对能源央企监督作用的建议

1.统筹审计力量，形成审计监督合力

内部审计和社会审计在推动国家治理体系和治理能力现代化进程中发挥着重要作用。提高国家审计对能源央企的监督作用需要形成审计监督合力，充分调动内部审计和社会审计的力量，统筹审计资源。

国家审计应做好统筹，规划好内审安排，明确对能源央企的审计重点，有计划地进行审计，使审计更具有完整性与专业性。在内部审计方面，能源央企需要常规化进行内审并按时将有关资料报送至审计机关，并将这些材料作为制定年度审计工作的依据。能源央企应配合国家审计的监督，及时整改审计提出的问题。社会审计的监督作用是巨大的，社会审计应该配合国家审计进行监督，资料共享。

2.加大审计结果公告力度

国家审计公告对能源央企的后续整改有很强的影响力，被审计单位执行审计整改的积极性与审计结果的公示程度是正相关的，公开越全面整改力度就越强，国家审计的监督作用越能得以发挥。

加强国家审计的监督作用，必须从审计公告入手，使政府相关部门和公众对被审计企业有全面了解。首先，在审计过程中，要优化审计程序，缩短审计工作完成与结果公布之间的时间间隔，提升公布的速度与效率。其次，要完善结果公布的方式，除网页公告外还可以采取新闻发布会、听证会等形式，使结果公示更充分。最后，还要通过主流媒体播报等加大对审计公告的传播力度，引起人民的重视，从而利用舆论监督的力量使国家审计的监督作用更好地发挥。

3.建立统一的审计整改标准

审计整改是审计中不可缺少的环节，直接影响监督效能。加强审计整改，前提是要有明确、统一的整改判断标准作为评判整改质量的依据。

首先，需要建立一套层级分明的法律体系，法律对国家审计做好原则性的规范，之下设具体条例规范审计工作细节，让审计机关和工作人员在审计中有章可循、有法可依。其次，国家审计机关要形成整改判断标准。积极开展审计整改判断标准的研究探索，以发现的问题为依据，以被审计部门的整改情况为结果，两者之间建立桥梁，建立统一的标准。

4.建立腐败预警机制，加大责任追究力度

应对能源央企腐败行为，需要加大责任追究力度与惩罚力度。通过纪检、人事等相关部门的配合协同反腐。对于中石油的腐败治理基本上是事后惩治，亡羊补牢挽回的损失是有限的，因此贯彻全阶段的腐败治理，尤其是事前预警是非常重要的。

建立腐败预警机制要了解易发生腐败的风险点，加强大数据的应用，如通过大数据进行前期的数据收集并创建反腐数据库。利用数据库，可以对能源央企的经济行为进行分析与跟踪，建立腐败预警、监测与反馈机制，保证能源央企合法合规地开展经营，提升国家审计对能源央企的监督作用。