事业单位政府采购管理风险控制与策略

叶哲明 李 武 盛 洁

（作者单位：杭州市农业科学研究院计财处）

在社会主义市场经济条件下，随着政府采购管理制度改革的不断推进，事业单位政府采购管理更加规范化、科学化和高效化。但在新的形势下，也会出现新的问题，现就当前我国事业单位政府采购管理活动中存在的主要问题加以探讨。

一、事业单位政府采购的意义

随着国民经济社会的不断发展，事业单位承担国家公益职能要求越来越严，政府采购项目精细化程度越来越高，采购规模也随之不断扩大。事业单位主要以提供公益服务为主，所使用资金大多为财政补助资金，而政府采购是事业单位顺利开展科研服务、为社会提供公共服务的基础。政府采购分为集中采购和分散采购。集中采购是指使用财政性资金，采购政府集中采购目录内的货物、工程和服务的行为。分散采购是指使用财政性资金采购政府集中采购目录以外，且金额达到分散采购限额以上的货物、工程和服务的行为[1-2]。政府采购的目的是为规范政府采购行为，提高采购资金的使用绩效，维护国家和社会公共利益，保护采购当事人的合法权益，预防采购风险，促进廉政建设[3]。

（一）有利于规范采购行为

根据《政府采购法》和地方性法规，以及和各事业单位的工作实际，制定事业单位政府采购相关制度，明确政府采购管理机构及职责、政府采购资金来源、政府采购范围、政府采购验收、政府采购合同归档、政府采购监督、政府采购方式及审批程序等，有利于加强事业单位政府采购内部控制，规范采购行为。

（二）有利于提升科研服务水平

《政府采购法》等相关政策法规的出台，使事业单位政府采购活动有法可依，确保政府采购行为更加规范[4]。通过科学规范的采购活动，确保物资有计划、有保障、高质量供应，使事业单位能够有序开展各项科研工作，从而保证公共服务质量和水平的提升。

（三）有利于节约采购成本

事业单位组织政府采购活动时，依据规范化采购流程，按照质优价廉、公平公正、诚实守信的原则进行政府采购。要实现事业单位政府采购规范化管理，主要通过预算编制来加以体现。在预算编制过程中，按照不同采购标的选用不同的政府采购方式，可以提高事业单位采购物资的效率、质量和水平，同时有效降低采购成本，减轻事业单位的财政负担。

（四）有利于加强单位廉政建设

事业单位实施政府采购过程中缺乏有效的监督和管控，有可能会出现腐败现象。有了制度性约束，事业单位开展政府采购活动时，会依据政府采购的相关制度和采购流程进行规范化操作，在公众监督下开展采购工作，并在政府采购网站及时公开采购信息，避免发生违规操作的采购行为，保证采购行为规范有效、质优价廉、公平公正。

二、事业单位政府采购存在的问题

政府采购按相关政策指导开展工作，但在实际操作中，政府采购相关制度不够完善，无法保证政府采购工作顺利开展，为适应政府采购发展需要，符合政府采购科学性和合理性要求，需要进行制度创新。同时，由于事业单位采购人员技能和素质参差不齐，在实施政府采购过程中，政府采购流程不规范、采购预算编制不够严谨、内部缺乏有效控制。如何用好政府采购管理资金及规范政府采购管理活动，是摆在各事业单位面前的一道难题。

（一）政府采购预算编制不完善且缺乏科学性

事业单位政府采购预算编制过程中，一是由于单位内部各部门人员技能和素质参差不齐，对预算编制缺乏足够的重视，预算编制理念落后、方式较粗放，对预算指标缺乏有效的细化和量化，导致预算数据不精准。很多事业单位没有结合市场实际情况，对需要采购的物资进行预算编制，造成采购的物资、设备因参数更新、价格变动而无法按实际需要采购。还有的事业单位对政府采购机制认识不足，存在“先上车后补票”的现象，致使出现一系列违规操作情况，影响资金使用效率和资金管理水平。二是事业单位由于工作内容和权责的稳定性，导致预算编制人员存在墨守成规的经验主义，不去考虑优化和创新，编制采购的预算过程存在较大的盲目性，有些单位甚至由领导直接拍板，存在漏编、空头以及超采等行为。三是部分事业单位对于预算绩效的编制不够重视，出现编制流于形式的情况。在制定相关绩效指标时没有进行事前评估，编制的绩效目标与项目不匹配，缺乏可操作性和可考核性。有些事业单位在实际采购过程中，为了完成支付进度和支付率，存在刻意抬高采购价格、加大采购量的现象。

（二）政府采购内控制度不完善，监管不到位

事业单位政府采购内部控制制度不完善，是影响事业单位政府采购质量的根本原因之一。目前，事业单位政府采购内部控制制度不完善的主要原因是事业单位对政府采购内部控制工作重视程度不够，对内部控制意义理解存在偏差。在具体开展政府采购工作时，由于工作目标不明确、组织架构不完善、工作职责不细化，造成事业单位政府采购内部控制建设项目不健全。由于对政府采购内部控制制度认识不到位，沟通不到位，采购信息传递有误，采购资源无法进行共享，政府采购风险增加，容易出现违法乱纪状况，导致政府采购各类工作落实不到位，管理流于形式。同时，事业单位的部分采购人员在采购过程中与供应商之间存在私下交易，影响了公开招标的公正性和公平性。此外，由于监管不到位，部分事业单位没有严格按照《政府采购法》要求的采购程序完成采购工作，导致政府采购存在不正当竞争，容易造成腐败行为，产生廉政风险，降低政府采购工作质量。

（三）政府采购人员专业素质有待提高

事业单位未配置专业采购人员，是导致采购出现问题的原因之一。一是政府采购制度对采购流程规定较为严格，而事业单位政府采购人员大多是各业务部门兼职人员，水平良莠不齐且人员变动频繁，对政府采购相关政策理解不透彻，有待提高业务水平。二是事业单位政府采购还会涉及专业性较强的工程类的施工图纸、设备技术参数、市场调研、行业发展状况等，而兼职采购人员往往不具备这方面的专业知识，对采购需求编制较为笼统。三是由于验收人员受专业技术限制，只是对数量、外形等进行简单验收，没有对货物参数和性能等进行实质性验收，验收结果较为随意。四是由于采购人员综合业务素质较低，在工程类项目采购时，会出现资本性支出和商品服务支出划分界限不清的情况。五是事业单位政府采购人员大多没有进行道德素质培养，导致政府采购人员违反政府采购相关规定的问题时有发生。

（四）政府采购信息化平台建设滞后

在互联网技术及信息技术高速发展的时代，大多地方政府开发了政府采购信息化平台和财政预算一体化系统，实现了政府采购活动和资金支付系统的无缝对接，提高了政府采购和资金支付效率。实践证明，当前事业单位政府采购信息化平台建设还相对落后，导致政府与供应商之间信息不对称，限制了政府选择符合要求的供应商的范围，供应商无法清楚了解政府需要购买合适的货物和服务的渠道。由于政府采购数据库平台建设落后，存在数据库信息更新不及时的问题，使采购部门无法获取有效的采购信息，导致事业单位采购部门不能了解商品和服务的真实性、价格等情况。除此之外，政府采购内部和外部在对政府采购工作进行监督时，也会受到信息化建设的影响。政府采购信息化平台建设落后，不利于内、外部监管部门对事业单位实施政府采购行为进行有效监督，从而影响监管的效果。

在实际操作过程中，财政预算一体化系统也存在问题，需要逐步升级改进，主要存在的问题是采购部门在编制采购预算执行书时，采购预算指标是否适宜面向中小企业及面向小微企业预留比例情况，与中标后面向中小微企业预留份额是否一致很难摸清。

三、事业单位政府采购的优化措施

（一）精准编制政府采购预算，纳入政府采购考核

事业单位要加大对政府采购工作的考核力度，制定可量化的绩效考核指标。将政府采购考核纳入单位年终考核，根据单位绩效考评结果，作为采购部门年终评优的衡量标准，将采购人员的工作业绩与年终考核进行挂钩。将预算执行情况和变更情况作为考核相关单位和人员的重要指标，规范预算变更审批程序，对于随意变更采购预算的不予审批。细化事业单位政府采购预算，对于长期性采购项目，实行滚动预算和零基预算相结合的编制方法，提高预算的准确度。

（二）完善政府采购内控制度，加大监管力度

事业单位要落实政府采购内控主体责任部门，规范行政事业单位内部控制制度。根据现有实际情况，内部控制建设主体责任部门大多数落实给财务管理部门，而财务管理部门主要负责事业单位预算管理、会计核算、政府采购、资产管理等工作，需要强化财务人员对单位内控必要性的认识，制定岗位轮换制度，落实不相容岗位相互分离，实现各岗位之间的监督[5]。财务部门作为内控牵头职能部门，针对政府采购中存在的制度问题，需要与单位各业务部门积极协调、配合，制定和完善内部控制体系。对政府采购过程中存在的不恰当行为，通过有效监督和专项治理来规范业务行为。通过配置专职的内控人员对采购全过程进行监督，及时对违反公平竞争原则的违法行为进行查处，并加大处罚力度，保障采购环境的公开、公平、公正，维护良好的市场秩序。此外，畅通投诉渠道，充分利用线上线下方式发挥社会公众的监督作用。

（三）规范用人机制，加强对政府采购人员业务培训和道德建设

事业单位要完善选人用人制度，规范选人用人机制。通过内部选拔，将思想品德作为选人用人的第一标准，同时考虑到政府采购具有政策性强和技术性高的特点，需要选用综合能力高、业务强的人员负责政府采购工作。同时，事业单位要制定相应的奖罚措施，规范政府采购人员的采购行为，并对具有创新意识的采购人员进行奖励，调动采购人员的工作积极性。此外，为了规避采购风险，事业单位要对采购人员实行轮岗制度。加强对政府采购人员的思想品德教育，提高采购人员对政府采购工作认识，着力提高政府采购人员的业务水平，减少人为因素对政府采购业务的影响。由于政府采购人员变动较为频繁，且政府采购相关政策或政府采购平台根据需要不断更新，需要定期或不定期对采购人员的专业知识和法规制度进行培训，对需要使用采购系统的人员进行互联网知识培训，提升采购人员的信息技术水平。

（四）优化政府采购信息化平台建设，提高政府采购透明度

事业单位要利用网络资源，加快政府采购信息化建设，提高政府采购的工作效率和市场透明度。建立一套具有时限性的商品信息系统，自动更新采购信息查询系统、入驻企业信誉、规模查询系统，以及资金支付一体化功能系统。采购部门利用政府采购平台，可以对历年采购数据进行分门别类的查询，确保采购人员能更加准确有效地编制采购预算，防止出现重复采购的情况。为了确保政府采购活动的公开与透明，对符合要求的供应商，尽量吸收到政府采购平台上，有利于供应商参与同台竞争。同时，平台需要开发商品上架超过一定时间自动下架功能，及时更新供应商提供的有效商品信息，保证采购部门能够选择合格的供应商，采购到需要的商品。此外，事业单位要优化政府采购信息化平台，公开供应商信息和政府采购信息，帮助采购部门和社会公众直观地获得供销信息，提高政府采购的透明度，规范政府采购行为，有效避免采购过程中滋生腐败现象。针对政府采购管理系统和财政预算一体化系统，在实际应用推广过程中出现的各种问题，及时优化政府采购管理系统和财政预算一体化系统，细化政府采购预留比例，提高财政资金使用效益。

四、结语

事业单位执行政府采购过程的好坏，直接关系到财政预算资金使用效率和采购质量，影响事业单位的服务水平。当前，事业单位政府采购过程中存在政府采购预算编制不规范、可行性差、政府采购监管不到位、政府采购人员综合素质低等情形。为提高事业单位科研发展水平，提高财政资金效益，优化市场营商环境，需要规范事业单位政府采购预算编制、加大政府采购监管力度、提高采购人员综合素质和业务能力。