在“行政效率”与“地方文化网络”之间：乡镇基层治理的综合情理与实践智慧

何雪松，张道林

（华东理工大学社会与公共管理学院，上海 200237）

一、问题的提出

中国的治理实践中，情感具有基本的、核心位置的要素特征。中国社会尤其是基层社会，情理是绕不开的、影响人们行动的因素，“情”和“理”复杂地交织在一起［1］。中国社会学界对“情理”的讨论不一而足，费孝通在《乡土中国》中提到社群的团结性立基于个体间相互拖欠未了的“人情”，也正是“人情”维持着人与人的互助合作［2］106。金耀基认为人情是理解中国社会结构的关键性社会—文化概念，在塑造中国人的社会行为方面发挥着重要作用，它是中国人际关系之规范［3］93-105。阎云翔同样指出人情作为一个伦理体系，指导和规范社会关系网中个体的行为［4］142，黄光国则认为人情是普遍平等原则的一种变体，不仅是调节社会交换的规范性标准，还是个人在稳定和结构化的社会结构中争取理想资源的社会机制［5］。滋贺秀三通过比较东西法文化，发现中国的“情理”是习惯的一种价值判断标准，包含尊重各地风俗习惯之要求［6］。翟学伟在此基础上将中国社会预设成一个情理合一的社会，主张处于社会中的个体总是试图在“情理”上寻求一条衡平的中间路线，即既不偏向理性也不偏向非理性，而是二者之间的调和与平衡，这是一种不同于西方的中国型的正义衡平感觉［7］162-165。诚然，以往研究对“人情”“情理”作出了理论性阐释，但对具体情境下行动者的情理实践还有进一步的研究空间，这也正是本文尝试深入探究的方向。

近年来，社会学开展的政府研究在理论和经验两方面取得了大量的学术成果。组织结构层面将部门行为和结构作为分析政府逻辑的关键变量，人员网络层面重视政府组织中“组织人”和“社会人”的双重属性，组织机制层面以情境性解读政府和社会互动之过程，揭示“情、理、法”的综合运用形塑了互动双方的行为合理性［8］。当基层部门面临自上而下的制度压力与自下而上的舆论压力时，分别运用“对上应付”与“对下应对”策略，行为逻辑在于管控与动员逻辑、治理与伦理逻辑。总体而言，以往研究聚焦于基层执法者纵向对上对下的行动策略，相对忽视了基层执法者自身的行动逻辑，以及其与同级组织的互动策略，更未注意到不同行动的情境因素。

作为国家与社会枢纽的基层执法部门，如何平衡行政要求、民众诉求与情感间的张力是基层执法亟须破解的重要课题。基层执法部门组织结构、职能设置具备典型的官僚制特征，工作过程遵循制度和理性，严格按章办事、讲究执法程序的合法合规。然而，其在实践中往往面临个人主体和法人主体、实体门店与流动摊贩、社区居民与务工人员等不同类型的社会主体，多元化的服务需求和利益诉求是基层执法压力的重要来源。当制度规范与民众需求出现冲突时，如何既遵循法律法规又考虑民情民意，既维护法治权威又体现人文关怀，考验着基层执法者的实践智慧。本研究基于浙北W 镇的综合执法实践案例，研究基层执法行动者在实践之中如何处理这样的内在张力及展现的实践智慧。

二、文献综述：基层治理的非正式行动策略与逻辑

中国治理体制下如何处理中央统辖权和地方治理权之间存在的既有张力，成为处理好中央权威与地方权力、国家与民众两对关系需要破解的难题。为此，改革开放以来的中国地方政府与地方官僚在治理实践中通过非正式行动策略，形成了统一决策和灵活执行的动态平衡机制，这一机制成为地方政府纾解压力的重要途径［9］。

（一）非正式行动策略

基层组织的非正式行动策略，主要包括向上“应付”的变通式治理和向下“应对”的说服式治理两种。前者是被动地以具体的、权宜的策略完成治理任务，后者是主动地将基层治理资源与规则运用于治理客体，以非正式制度与关系实现治理目标的行为。

1.向上“应付”的权变

在多层级政府治理过程中，“层层加码”现象有可能渗透进经济、社会事务的各个角落，不论是官员的政绩考核标准、任务指标，还是政策措施执行，都可见“层层加码”和地方官员晋升激励的密切关系，行政体制的“层层分包”也导致科层组织体系对基层行动者治理能力的要求日益提高［10］。然而，基层行动者权责不对称的状态使其面临较大困扰，一方面，基层行动者承担着大量来自各个层级和不同部门的条块任务，另一方面，基层行动者权力仅限于执行，有限且微弱的权力令其处于倒金字塔底部，无法承载自上而下摊派的种种事务［11］。此外，因中国长期存在的“条块”格局，在一定程度上形成了政府不同部门间、地方政府和垂直部门间、各类行政业务间的职责交叉和目标不协调，可能会带来“行政主体的碎片化”风险［12］。

在此背景下，为应对上级层层加码的工作任务，基层行动者往往通过采取“变通”的非正式行动来落实上级政策目标。如孙立平、郭于华发现乡镇征收订购粮时，权力行使者将地方性知识和非正式人际网络引入正式权力行使过程以完成任务［13］45。周雪光提出基层政府存在“共谋行为”，其在持续双向互动过程中一以贯之的应对策略大多通过非正式方式实施。在他看来，这种“共谋现象”很大程度上是政府组织结构和制度环境的产物，基层政府执行政策时创新地、灵活地处理自身与直接上级政府以及更上级政府三者间的关系，该行为的强大实现机制是建立在政府组织权威基础上的［14］，是一种基层政权组织由于运作规则的不稳定性、抽象和普遍主义，代之以各类权宜的、周期的和变通的策略与技术为行动规则的“策略主义”现象［15］。

2.向下“应对”的权衡

中国经济体制转轨、社会结构转型带来的利益分化、矛盾纠纷甚至社会失序等现象并存，不断升级的治理压力考验着基层行动者的治理能力［16］。与此同时，信息化削弱了政府与民众之间的信息不对称，民众维权意识提升，这使得基层执法面对法律规范与民众利益不一致时，可能会采取非正式行动向下“应对”。其在指向上表现为“软硬兼施”“摆平术”“说服”等“说服式治理”［17］。在特征上体现基于对话的互动方式，基于关系的运行过程，基于控制的行动策略以及基于满意的人本治理［18］。这种治理策略得以成功，主要是由于长期受到“和合”理念的影响，地方性共识是非正式行动的基础，非正式治理资源是非正式行动的必要条件，正式治理结构成为非正式行动的载体。在维稳的目标导向下，基层治理者也有可能采取缺席、回避等向下应对策略，来避免激化社会矛盾。

（二）非正式行动逻辑

非正式行动受到多重逻辑的影响。向上应付的非正式行为根据权力行使过程中基层干部实际控制权强弱的影响，可分为强控制权下的管控逻辑和弱控制权下的动员逻辑。向下应对的非正式行为按照基层干部和行政受众两个主体可归纳为治理与伦理逻辑。

1.管控与动员逻辑

中国的体制和管控模式是一种互构模式，中央政府希望通过保持自上而下的控制推动国家大政方针的贯彻落实，通过中央统筹来弥补地区之间的发展差距，为经济发展创造稳定的社会环境。中央政府作为委托人，对基层政府有着控制重要决策、指导、检查、巡视等权力，通过设定建立专设部门、明确量化目标［19］，严格约束、防范和纠偏基层政府，但同时也会给予其部分自主权，如在多重任务治理环境中，基层干部往往结合任务属性和个人认知，以考核指标的最低限度为工作目标，形成差异化达标“作为”，如“数字达标”“名义达标”“实绩达标”等行动取向［20］。这一策略使得代理方因地制宜完成上级任务，且与委托方目标一致，也因此获得上级部门的默许乃至支持。控制逻辑体现了中央政府对经济和社会事务的管控，是基于工具理性认知，对秩序和稳定的确认。

控制权向上收缩并没有锁死地方发挥自主权的通道，相反的是，这种组织层级越向下越收缩权利、扩大责任，越向上越扩大权利、保留责任的责任权利分配体制，能够以此动员基层政府的发展积极性，推动基层政府为避责、避险而积极想办法［21］，发挥基层政府的主动性、能动性，更好地推动政策在地方落实。动员逻辑下的治理根据宏观和微观面向不同，可分为国家动员式治理和基层动员式治理。前者目标在于以群众力量对官僚体制进行纠偏，基础是卡里斯玛型权威；后者则以官僚体制和官僚自身力量有效完成工作任务为目标，逻辑是官僚制通过晋升激励、财政激励、绩效考评、向上负责制等一系列环节，将显性激励和隐性激励匹配组合，是对组织内部行政绩效的追求［22］。

2.治理与伦理逻辑

各个国家在治理中都面临如何平衡合法性和有效性关系的难题，从国家角度来看，治理逻辑要求民众行为与国家命令目标达成一致性。这一自上而下的有效性规定国家政策和意志被准确、及时执行，体现的是科层制组织的行政逻辑，强调政策执行过程合法合规。从社会角度出发，伦理逻辑是自下而上的有效性，即国家政策和意志执行结果是否推动了发展、秩序和平等［23］。伦理逻辑考虑的是执行过程合情合理，是公民可接受的，体现了社会效益的政治逻辑。基层政府过于注重行政效率而忽视社会有效性就会产生治理逻辑和伦理逻辑间的张力。

基层官僚作为治理角色，行政权力下沉、层层加码让其忙于应付层层迭出的新政策和改革，从而导致应对上级多重任务压力时，采取模糊执行和政策搁置等行为，其中就包含了“共谋”“变通”“惠及乡里”等成分［24］。这是因为基层干部多数生长于“讲情面”的社会伦理场域，具有厚实的地方性知识并稔知地方行动规则，严格执行政策会损害熟人社会的情感联系，乡土社会的伦理规范同时向基层执法者施压，社会力量对国家政策设计的反作用倒逼国家投入更多资源以应对社会问题，处于上级和行政受众夹缝中的基层干部处于被“裹挟”的状态，其治理行为、治理方式不可避免地受到影响。正是由于治理逻辑和伦理逻辑间的张力，生发了基层执法一系列非正式行动。

（三）既有研究评价

从既有研究来看，虽然目前学界对正式权力非正式运作作了大量丰富的探讨，但对基层治理场域中的非正式行为的研究至少存在三方面不足，一是目前研究趋于从中央、地方与社会的纵向互动关系出发，“对上”讨论基层政府和各上级政府间的纵向组织关系，“对下”讨论基层行动者与治理对象之间的关系，相对忽视了基层政府“对己”“对邻”的非正式行为，本文试图建构一个包括基层执法组织自身、上级部门、同级组织与群众的整合性框架；二是既有研究侧重于在组织权限与范围既定的前提下，讨论政策与民众利益不一致时的非正式行动策略，而对基层执法组织遭遇组织权限范围外、超出管辖范围时的实践行动及其行动逻辑缺乏深入分析；三是已有研究内容虽然识别出中央与地方之间的管控与动员逻辑、国家与社会之间的治理与伦理逻辑，但忽略了执法组织本身的行动逻辑。本文尝试通过对W 镇基层执法者运用“综合情理”的执法行为，讨论展现东部沿海地区乃至全国一般基层组织在多元主体关系与复杂社会情境中的策略选择与行动逻辑，并从整体性的视角深化基层治理行为研究。

三、基层治理情境与部门行动策略

W镇位于浙江省东部的T市，T市作为全国市域治理现代化试点与浙江省第一批“大综合一体化”试点，近年来全力推进“县乡一体、条抓块统”的行政执法改革，目的在于构建权责统一、“条抓块统”的基层执法体系。作为W 镇的综合执法力量，W 镇综合行政执法分局成立于2002 年，其参公编制和事业编制都在T 市综合行政执法局，人员基本工资由市综合行政执法局发放，绩效工资、公用经费、执法装备等由W 镇政府财政统筹。在人员配置方面，2014年，W 镇综合行政执法分局在编人员5个、协管人员4个。2021年参公编制19 个，实际在编人员15 人，协管员人数为132 名，包括第三方劳务派遣人员16 名和该分局自聘协管人员116名。W 镇综合行政执法分局推进城市治理工作中，在组织结构上受到地方政府兜底责任和执法合法性的双重限制。一方面，该局的人员工资由“条”上的市执法局和“块”上的W 镇地方政府共同构成。W 镇政府领导对该执法局的要求是“没人管的都是城管管”，形成了地方上的无限兜底责任。另一方面，W 镇作为全国性历史文化名镇和世界性会议举办地，除了12万左右的常住人口外，每年还要接待近千万的游客。巨大的人口流量带来了复杂的治理情境和治理需求，这就要求执法管理既要符合社会规范，还要照顾群众的切实需求。

作为国家运行微观基础的政府部门日常工作，对其深入剖析才能真实透视国家运行机制。周雪光等人提出的“控制权”理论认为，科层组织间存在委托方—管理方—代理方三个层级。作为委托方，中央政府具有组织设计、政策制定、绩效评估等权威。“控制权”体现为中央政府对下层组织制定任务的目标设定权和检查验收权。作为代理方的基层政府有落实上级指令和执行政策的责任。作为管理方的中间政府承担着监管代理方的任务执行职责。“控制权”理论有助于我们进一步分析基层执法的种种“偏离”行为及其逻辑［25］。在此基础上，将政府内部控制权延伸至基层官员的实际控制权进行讨论，实际控制权是基层干部在管理公共事务时，拥有的法定权限和自由裁量权。根据行动指向（上级政府、群众、同级部门以及组织自身）和实际控制权（是否超出执法权限）强弱的差异，发现基层的执法实践在行动指向和实际控制权两个维度的交互作用下演化为四种策略（见表1），可以称之为“综合情理”实践。策略1：政策变通指基层执法者为应对上级政府的规定任务采取“灵活”变通的执法方式，此类研究在以往文献中多有讨论，不再赘述。以下重点讨论指向群众、组织自身以及与同级组织之间的行动策略。策略2：人文关怀强调在维护公共秩序时，拥有自由裁量权的执法者采用“柔性”“人性化”的执法方式，寻求政府执法权威和公众权益保护边界之间的平衡。策略3：外借权威是当执法者遇到超出自身管辖范围、职责权限以外等事项时，实际控制权较弱导致治理风险性陡增，为此，以自身安全为条件置换外部组织介入的合法性，从而维持本部门在科层制结构和群众评价中的权威形象。策略4：联合避责，指涉横向水平组织间面对因动态权限调整产生的权限模糊性、不确定性，为规避问责、降低问责风险，与其他部门协作形成一种紧密合作的避责联合体。

表1 行动指向和实际控制权交互作用下的“综合情理”实践

（一）人文关怀

人文关怀是一种以服务群众生活为根本，注重疏导、规范而非简单禁止或取缔的一种“柔性”“人性化”执法方式［26］。不能让群众理解执法的合理性就隐藏着风险，当基层执法者既要维持公共秩序又要考虑行政受众实际情况时，其会试图通过人文关怀方式，让被执法者在物质与精神上双重获益，从而接受执法要求。

例如，W 镇政府领导在大型国际会议前夕开展安全检查，发现会址附近的一家烧饼店煤烟污染较重，要求综合行政执法分局保证其在会议期间歇业。综合行政执法分局领导在查阅浙江省法规文件后并未找到禁止燃烧煤炭的法律依据。面对领导要求和法律依据无着之间的张力，基层执法者与店主商议，以购买100 个烧饼分发给当天参与加班执勤的员工为交换条件，使烧饼店歇业一天，通过这种方式尽可能化解矛盾。对于上级领导的硬性命令，基层执法者能够结合自由裁量权巧妙地平衡上级要求与民众诉求间的关系。此外，综合行政执法者经常会遇到乱设摊、街头卖艺、乞讨等违规现象，这些问题虽归属市容管理但亦牵涉到多个部门，综合行政执法人员通常会根据具体场景、事件性质实施管理措施。如为了做通流动摊贩工作，行政执法者除了告知摊贩固定设摊时间和地点，安排流动摊贩到便民菜场摆摊经营外，还会考虑乱摆摊卖菜群体的家庭经济状况，除了帮助困难家庭解决实际问题，有时双方会形成一种“默契”——不在主干道或者明显能看到的地方经营。

“基层执法容易，但是让别人服气却不容易。城管与摊贩之间的关系，不是不让他们摆摊，而是希望他们按规定的地段、规定的时间内摆摊，比如说把摊位放到便民菜场。”（访谈资料202107-W-GB1）

“人文关怀”行动策略是基层执法者在维护公共秩序和保护群众利益之间追求平衡所做的努力。与权力、法规命令确定的显性秩序相比，因自主适应性行为形成的隐性秩序同样影响个体行动，这是由软性约束塑造的交往伦理与关系伦理之秩序［27］。“人文关怀”治理策略能够降低基层执法组织被问责的风险，同时也减轻了通过硬性命令治理对象的工作难度，既符合领导对组织行为的价值考察，也保持了群众对组织行为的社会期待，从而在上级“硬任务”和群众道德考察中维持基层组织自身利益。

（二）外借权威

外借权威是当执法者遇到超出自身管辖范围、职责权限以外等事件时，实际控制权较弱导致治理风险性陡增，通过以自身安全为条件置换外部组织介入的合法性，以获得本部门在科层结构和群众评价中权威形象的一种策略。执法过程中遇到对象不服从管理的情况，如果强硬执法不仅容易引发群体性事件，还存在引起社会舆论危机甚至削弱政府公信力等风险。

W镇基层执法者面对管理行为处于权限清单之外、溢出管辖地域范围等正当性不足问题时，通常将“允许对方动手，但自己不能还手”作为组织行动原则，以此获得其他同级组织介入的正当性依据，并形塑治理过程中本部门的外部权威。例如，在开展拆违工作时，乡镇政府领导命令该综合行政执法分局配合其他执法主体完成任务，由于超出城市范围之外的乡村地区并不归属综合行政执法分局管辖，如果遇到群众不配合，基层执法者即使受到人身伤害也无法将群众行为定性为妨碍公务。但综合行政执法者通过公安部门在场可以介入民事调解这一策略，变相地建构了综合执法部门的工作权威。

“我们城管参与这个拆违工程本身是不受法律保护的，如果我们受伤了没办法追责暴力抵抗的人。”（访谈资料202107-W-LD）

科层体制压力传导至基层后出现了一种权责不对等现象，为应对正式组织或正式制度对基层组织产生的不确定性和问责风险，基层执法者通过采取“外借权威”策略有以下功能：首先，通过外借其他部门权威的方式，执法者增加了在行政执法过程中的权威力量，能够及时协调处理案件和纠纷，从而更容易让被执法者服从执法。其次，外借权威的方式还能够保护执法者的人身安全，为基层执法者执法行为提供了底气，将暴力抗法遏制在萌芽状态。最后，外借权威的方式通过外部权威力量介入，缓解了城管执法不具备人身强制权的压力，较大程度上降低了执法过程中冲突升级的可能性。总的来说，以“外借权威”治理策略进行“缓冲”，能够保障执法部门最低治理水平，确保组织自身在体制内、组织与上级之间、组织与组织之间、组织与群众之间的正常运转。

（三）联合避责

联合避责概念旨在描述当地方政府在府际结构中治理风险超出实际控制范围时，地方政府往往会形成“避责联合体”以减轻上级问责压力的行为。其源于实际控制权的“不确定性”和治理风险“外溢性”，目的是减轻上级政府问责压力［28］。随着“强镇扩权，执法下沉”在全国基层社会治理改革的不断推进，该综合行政执法分局职责事项呈现一扩再扩的趋势。2009年，该分局集中行使行政处罚的职责权限达109项。2010年，按照“一次划转、分步移交”的原则新增行政处罚权64 项。党的十九大后，随着综合行政执法改革和城市管理的重心下移，综合行政执法分局的职责再次扩容。2020 年9 月，新增行政处罚事项共计349 项。截至2021 年8 月，其行政执法权限数量累计高达488 项。前述数据可以清晰地看到基层执法组织的职权划分走向法定化、清晰化，但治理实践中基层执法者仍面临两方面困境，一方面，频繁调整的职责清单导致组织外部治理环境变动性较大、不确定性增强；另一方面，近1 700 个管理条目对于仅有15 个在编成员的部门而言十分庞杂，执法者自身难以厘清部门公共事务的类型和范围，不可避免地会出现“小马拉大车”难题。除了负责制度规定的职责权限工作，实际工作中还需要接手新兴的、无明确职责界定等“无人管”现象和重点人员管控两项内容，其重要特征就是超出职权范围且具有高风险性、高曝光性。

以管理“黑车”运营为例，残疾车和三轮车载客、四轮电瓶车停泊被乱收费等事务在职能上归属运管部门，但实际执法过程仍由综合行政执法分局负责，处理方式为第一次发生该行为不罚款但扣车一周，再次发生扣车半月，第三次发生会扣车一个月，这种处理既超出城管部门权限，还存在被追责风险。面对大量法律未明确的现实问题找不到人管，出了问题找不到失职部门以及执法权限模糊、职能不清等问题。执法者应对上级政府“没人管的都是城管管”的策略是实行市域、镇域不同范围的多方联动，市域联动主要针对人行道和非机动车道违停问题，镇域联动包含日常巡访、管理整治卖场、乞讨等现象。综合行政执法分局联合公安、交警等部门执法，由交警负责拦截车辆，综合执法分局负责维持秩序，公安则负责保护综合执法者人身安全。

执法者在具体执法情境中，要面对短时间倍增的行政职能带来的不确定性，还要对“无人管”“看得见但管不着”等高风险性公共事务负责。采取与同级组织联合行动的策略，一是将末端执法前置为源头治理，既避免了后期不同部门可能产生的互相推诿、扯皮，还弥补了城管执法部门自身人员和执法能力有限的不足，多方共治共管有利于提升行政执法效率和管理效能；二是面临“溢出”管辖范围、超出执法权限、组织边界模糊等缺乏有效司法保障困境，联合其他部门共同执法，可以减轻问责负担和压力，降低治理的高风险性和高曝光性，有益于推动行政执法走向协同管理。

四、“综合情理”的生成：行政效率与地方文化网络的情境建构

新制度主义认为，任何一个组织的生存都必须适应环境，应从组织和环境的关系中解释组织现象。制度学派理论的基本命题是任何一组织生存的前提是取得正当性、适应制度环境。而对同一现象的解释以效率机制来看，并非计算政府花费的成本，应看到其效用最大化的目标是什么。从这一角度来说，有时有悖于效率机制的行为恰是合法性机制的产物，有益于减轻制度环境的压力［29］200。林耀华对此提示我们在分析社会互动的基本原则时，不仅要关注处于均衡状态的人们及其相互联系，还要注意干预人们交往联系的文化网络［30］224。这一“文化网络”在杜赞奇那里是相互交织作用的等级组织和非正式的人际关系网络，形构了地方社会施展权力和获取权威的基础，“文化”扎根于组织和组织成员所认同的规范和象征，它促使人们在文化网络中追求领导地位。乡镇社会中的基层执法者需要考虑地方网络环境，考虑社区、群众的利益，并在一定程度上保护所在地方免遭行政力量的破坏。在此意义上，其扮演着“保护型经纪”的角色。乡镇社会的权力坐落在文化网络的中心位置，地方文化网络成为政权进入乡村社会的通道［31］4-17。

在分析基层政府治理行为时，以“行政效率”和“地方文化网络”作为分析组织面临技术环境和制度环境约束时的解释维度，并将其概括为“综合情理”框架，突破既有研究割裂地以制度因素、环境因素、文化因素以及个人因素剖析基层治理行为的现状。基层执法者运用的“综合情理”策略，在一定程度上体现了政社关系不断调整达至平衡状态的实践智慧。如果一味追求行政效率，会导致对地方文化环境的忽视，若片面追求迎合社会文化环境，则又将导致组织内部产生资源竞争，也正是二者的张力为基层采用“综合情理”实践开辟了生长空间。让基层执法组织既能保证组织正常运转，还能在制度环境和社会环境双重“挤压”下进行自我减压。受行政效率和地方文化网络侧重点不同的影响，不同行动指向产生差异化的行动策略，且遵循“对上”以提升治理效能为中心、“对下”以符合社会期待为中心、“对部门自身”以维持组织自主性为中心、“对同级组织”以降低治理风险性为中心的运作逻辑，具体见图1。

图1 “综合情理”实践的运作逻辑

（一）提升政府治理效能

随着我国国家治理体系和治理能力现代化进程的深入，基层行动者治理行为逐渐规范化的同时也面临更多挑战。一方面，在规范化要求下基层干部完成刚性任务就面临更多困难，因为需要群众的配合与支持；另一方面，随着信息技术不断迭代更新，冲击了基层治理模式，群众间横向联系得到进一步加强，社交媒体成为表达诉求和不满的渠道。这就要求基层执法者在上级政府标准与群众多种利益诉求间进行权衡，体现执法行为的“专业性”“迅捷性”“有效性”以及“人文关怀”等价值意义。但这些价值准则明显存在一定的内在张力，如“迅捷性”强调短期秩序有效，可能忽略了问题解决的长期“有效性”［32］134，“专业性”侧重于政策执行标准化，可能因与地方性共识相悖缺乏“人文关怀”。因此，如何调和各种价值间的内在张力对基层执法者来说是一个重大考验。

浙江省T 市的综合行政执法改革主要重构行政执法体制，转变行政执法职能与理念，且强调要在数字政府进程中逐步实现考核指标化［33］。尽管基层维稳和风险防控始终强调“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”的原则，但实践中仍存在较多“看得见但管不着”的现象。对于基层执法者而言，寻求“行政效率”和“地方脉络”之间的中间道路——综合情理：在有效实现政府治理目标、提升政府治理效能的同时，能够缓冲多元利益主体、多样利益诉求引发的多种利益冲突。“综合情理”尊重人的主体价值、遵循社会一般认知标准。当基层执法组织遇到职责范围外的管理事项时，灵活运用外界权威和联合避责等策略，既可以完成属地政府领导布置的硬任务，还可以降低自身因超越法定权限而面临的法律风险。可使执法行为平衡“行政效率”和“地方文化网络”间的冲突，有利于政府、市场、社会多元主体在基层社会治理中发挥各自角色功能、形成良性互动。

（二）符合社会期待

20 世纪90 年代中期以前，政府和单位组成的双重治理结构是维持中国社会运行的重要原因，随着社会流动性增强、单位社会治理职能收缩，该双重治理体系开始大规模瓦解，原有治理体系已无法适应流动性、异质性带来的社会治理难题。面对这些新挑战，乡镇治理者如何合理运用“综合情理”实践回应群众多元化需求考验着执法者能力。综合行政执法者与群众接触机会多，往往直面一线矛盾与冲突，前几年各地频现的城管伤人事件，让这一职业内部出现“一人生病，全家吃药”的结果，也使职业内部行为标准不断规范。从W 镇基层执法者管理流动摊贩的实践可以看出，社会承认逻辑以“地方文化网络”的规范、习惯为基础，这一社会期待观念力量约束着基层综合执法部门成员的行为。从宏观层面看，它导致制度设计层出叠见，迫使各个组织不断接受、适应制度环境约束。从微观来看，它诱导人们选取那些“合乎情理”的社会角色与行为，以期得到社会承认，从而有效补充宏观体制。基层执法者的人文关怀行为，弥合了伦理化“人民政治话语”与理性化“法制话语”间的张力［34］，为群众提供了可资依靠的组织责任，和群众产生了互赖关系与相互责任，加强了群众对基层执法组织的政治认同［35］。

（三）维持部门自主性

面对镇域快速城市化带来的治理压力，乡镇政府是责任兜底的主要场域。因此，“谁来管”就成了基层工作争论的常态，W 镇同样需要回应这一系列问题。在各地的综合执法一体化改革中，该镇政府领导提出“没人管的都是城管管”，无条件、无底线“兜底”思维形成了巨大压力。就执法组织外部而言，由于纵向上人事关系直接受市级“条线”部门领导，横向上受属地政府具体事项的有限领导，在“条”关系体制下难免会陷入多重领导、多头管理困境，组织内成员也因考核机制中向上流动渠道窄化而降低工作积极性。

“基层组织有很大的需求，主要在两个方面，一个是工资绩效，另一个是职位升迁。现在工资绩效这一块是差不多了，但是职位升迁是个很大的问题，因为我们在‘条线’上要服从上级城管部门，在‘块’上还要接受属地政府的管理。城管现有的15 个编制是在市里边，但是平时的工作内容都在镇里边，所以工作效果只有镇里边能看得到，那么市里边不了解他们的工作表现，不会给他们升迁，镇里边想升迁又没有这个权限。相当于现在他们职位升迁这方面被架空了，那么青年人就会降低工作的积极性。”（访谈资料202107-W-LD）

以组织自主性为核心概念观察基层综合行政执法组织正式权力非正式运作的生成和实践，为进一步解释“综合情理”运行逻辑提供了新的视角。组织自主性可以理解为组织能动地利用一切条件合理地扩展自身权益的倾向和能力［36］，功能在于维持组织自身的运行能力和对外部环境的适应能力，一旦组织缺乏自主性，组织将无法有效完成内部整合，且极易受到环境不确定性的冲击。基层组织自主性是一种相对于其上下左右的群体而言，包括相对于上级政权的自主、辖区内群众的自主，还包括基层社会相对于国家的自主，另外，官僚体系内部不同组织间对组织自主性的争夺，反而成为基层维持最低限度自主性的自我保护机制［37］。

（四）降低治理风险性

组织结构设置的快速变动导致机构职能存在不确定性，进而影响组织的不稳定性，综合执法部门相对成为组织自主性较易受到环境冲击的部门，主要体现为综合执法部门必须承担权限清单之外的诸多管理事务。这导致大量处于模糊地带的政府管理行为可能被动扩展为基层组织的执法行为，形成基层执法行为的正当性风险。为应对“无人管”现象衍生的“高风险性”“高曝光性”压力，基层执法组织采用多部门联合执法达成组织间的隐性契约，即便事后追责，也会由上级部门或同级组织共同分担制度环境压力和不确定性带来的风险性。这一行为从效率机制角度看是一种资源浪费，但执法组织的目标不仅仅是让治理对象接受，还要让上级部门和其他群体得知其部门工作表现，从而在获得地方社会承认的同时，还能够对预期问责风险进行分散、规避和合理化。“综合情理”实践有益于本组织在纵向科层体系中运转和组织内部管理，二者是互补关系。

五、结论与讨论

基于W 镇基层执法行动者工作经验的个案研究发现，基层执法行动者在工作过程中，面对权限范围内外各种事项，形成了一种正式运作与非正式运作并行的“综合情理”与实践智慧。“综合情理”意味着乡镇基层治理者不仅要处理法定权限内的事项，还要治理超出权限范围外的事件；在执法主体上不仅要平衡本部门与其他部门合作时的“条条”关系，还要平衡本部门任务和属地政府要求间的“条块”关系；在执法主体的能力要求上，不但要具备平衡硬性制度和风俗习惯、价值取向等引导性规则的能力，而且要具备平衡物质补偿和心理、情感、文化等精神层面的能力。由此看来，乡镇基层治理的综合情理是一种综合考量制度、文化与具体社会情境的治理样态。剖析“综合情理”的生成与实践，提炼出基层行动者秉持人文关怀、实行外借权威、形成联合避责一系列“情理”因应行动。“综合情理”是在“行政效率”与“地方文化网络”双重逻辑驱动下形成的，包括提升政府治理效能、符合社会期待、维持部门组织自主性、降低治理风险性等多重维度，即当行动指向上级政府时，以提升政府治理效能为中心，行动指向群众时以符合社会期待为中心，当行动中处于主体地位时，以维持部门自主性为目标，而当行动指向同级组织时则以降低治理风险作为行动原则。

基于综合执法场景，本文从组织微观视角切入，建构了“行政效率”与“地方文化网络”双重组织行为整合性分析框架，突破了既有研究“对上”只讨论基层政府和各上级政府间的纵向组织关系，“对下”只讨论基层行动者与治理对象之间关系的局限。将基层执法组织自身与上级部门、同级组织以及群众之间的关系放入一个整合性框架中讨论，是面对不同执行主体时的行动策略分析中组织微观基础的补充，为基层组织的执法策略与逻辑提供了新的理论阐释。

需要指出的是，尽管“综合情理”在实践中尽显成效，但面对基层庞杂的治理内容，仍不免受到多种挑战。因此，准确识别其适用情境十分必要。基于已有研究与实践观察，以任务属性（硬性任务与软性任务）、责任主体（一元主体与多元主体）分析基层行动者“综合情理”适用情境具备三个典型特征。第一，面临制度风险。当责任主体多元且需完成上级部门规定的硬性任务时，由于制度层面尚未建立完善的以联合执法为导向、具备法理约束性的多部门联合协同机制，较难实现常态化的执法协同。此时，“综合情理”通过形成紧密的联合避责共同体可以有效规避“对上”“对下”的责任风险。第二，正式治理成本高于非正式治理。当单一执法主体面对上级政府布置的软性任务时，由于部门自身拥有一定的“事权”，“综合情理”有节约成本、更高效完成任务的优势，可有效填补法律法规硬性规定的“空隙”，实现情、理、法的融合发展。第三，行政边界被动扩大。当多元责任主体面临同一上级政府下派的软性任务时，虽然突破执法主体的行政场域、超出职责权限范围，但为了维持执法部门在科层结构中的位置，“外借”其他执法主体权威成为考量各方利益主体后的选择。从以上分析可以看出，“综合情理”是在体制机制上对正式治理和非正式治理有机结合的实践与探索，有效识别“综合情理”的情境性、社会性和整合性是实现美好生活治理的前提条件。