土地权属调查的现状及对策研究

陈 谦

（上海市金山区自然资源确权登记事务中心，上海市 201540）

土地权属调查是针对土地所有权和使用权的调查，是地籍调查的重要环节，也是开展土地测量工作的前提基础。由于我国历史上的土地制度经历了多次重大变革，土地权利和权属意识相对淡薄，土地权属依据也不充分，在复杂的历史及现实因素条件下，出现了许多土地权属争议问题，给土地管理工作带来了很多不便利之处。数据显示，每年我国发生土地权属争议案件约5万起，涉及宗地多达10多万宗[1]。然而，这些争议产生的原因多种多样，使得解决这些纠纷都非常困难。因此，为了有效查清土地资源分布及利用现状，规范用地流程，有必要结合土地权属调查中实际问题，分析土地权属调查的现状及存在问题，提出有效的解决对策，以此缓和社会矛盾，提高土地资源集约利用效率。

在理论研究方面，很多学者对土地权属调查相关问题进行了探讨分析。如姚利青研究提出土地权属调查纠纷主要是历史遗留和界限不明原因造成的，应按照遵循法律、结合历史和现实，采取必要的技术性原则进行调查[2]。候汉霜研究了深圳地籍调查的难点，主要存在工作方案无法执行，参与积极性不高，已有材料利用不充分，历史遗留问题难处理等[3]。范辉辉通过对某市城区土地权属调查工作的详细研究，提出并构建了一套完整的土地权属调查方案[4]。秦承炳分析了土地权属调查的方法以及数据管理相关问题[5]。

1 土地权属纠纷的形成原因

1.1 土地界线不明确是根本原因

造成土地权属纠纷的根本原因是土地界限不明确，因为市场经济发展需要，原来部分地区的政府部门采用无偿划拨方式将部分荒地出让给企业，但并没有明确土地的面积、地界等信息，导致很多土地没有明确的标志甚至没有标志，再加上土地平整建设和周边土地的开发建设，使得原有土地界限发生改变，重新明确界限就变得更加困难。近年来，土地超额增值使得部分所有者和使用者认为“有利可图”，从而加剧了对土地权属的争夺。

1.2 历史遗留问题是重要原因

当前土地权属调查中很大一部分纠纷都是历史遗留问题造成的。以1950年颁发的《中华人民共和国土地改革法》为例，该法律规定，将没收的土地按照人口无偿均分给农民，这种“均田地”的政策符合当时“不患寡而患不均”的价值观，得到了广大农户的普遍欢迎。随着时间推移到1958年，国家实行人民公社化运动，在推进农业合作进程，消弭贫富差距的同时，进一步助力了国家工业化建设。多次的国家运动造成行政建制变动导致的土地权属纠纷情况较多，行政管理主体的变动引起土地权属主体的混乱，影响了土地管理工作的正常开展。

1978年以后，国内部分地方出现了“包干”“包产”生产形式，国家顺应需求提出了家庭承包责任制度，适应了当时的农业生产发展特点。但为了改变土地规模狭小，分户经营导致的农业技术落后和农业基础设施不足等问题；也为了适应市场经济的不断发展，各地区开始进行自发的土地制度改革，出现了很多土地开发、征用和兴办企业等；导致原本不清晰的权属关系更加混乱模糊，加上受到土地权属调查技术手段不足的制约和土地权属资料的残缺不全，给土地权属调查工作带来了很大的挑战。

因历史遗留问题造成的土地权属纠纷形式多样，如土改合作化时期未能确定明显的地界标志或土地证不明导致的土地权属未定；历史时期无偿占地或变动的土地，水利建设或平整土地造成的地界变更没有原始记载的土地权属纠纷；移民开荒或其他历史问题留下的土地权属不明等问题。

2 土地权属调查的现状难点

2.1 土地权属调查工作方案落实不到位

国内各地区都针对土地权属调查制定了专门实施办法和调查原则，通常是协调各用地主管部门制定年度调查计划，以此推进本单位系统的土地权属调查工作；同时各区政府也要针对本辖区情况制定相应的土地权属调查计划并主导实施，由自然资源和规划部门协调各部门，对重点地块进行重点推进。然而，在地方政府推进土地权属调查工作的过程中，许多单位面临的问题是如何高效地开展相应的工作。由于各单位并非土地权属调查工作的第一实施者，同时缺少专业的对接人员，使得调查人员与政府部门沟通时，往往需要先向规划部门和自然资源管理部门发出联系函后再对接，这极大地影响了土地权属调查工作的效率，也可能会导致土地权属调查范围和内容的混淆。

2.2 土地权属调查各方不主动积极参与

从以往很多地方开展土地权属调查工作的经历分析，尽管在土地权属调查前期开展了相应的宣传工作，也多次召开动员会议，发布专门通告通知，但很多单位和人员并不愿意积极主动参与土地权属调查工作，而是被动地接受调查工作，这样仅仅依靠土地权属调查作业单位完全进行，相关协调单位不配合的方式会导致土地权属调查工作的推进缓慢，效率低下的局面。

2.3 相关资料不能充分利用

通常情况下经过认定的土地界址会形成相应的资料，在复核确认资料无误情况下可以直接引用已有资料，不需要再次进行界址勘测认定。然而实际情况中却难以充分利用已有资料。不同部门掌握不同内容资料，需要相关部门和人员提供进行整合利用，而有些部门和人员并不愿意配合；或原有部门组织重组变迁后，现领导不认同原有的地籍资料；部分部门组织以涉及商业机密为由拒绝提供地籍资料。此外，原有资料太过久远无法更新或核实，或已经丢失等都会影响土地权属调查认定。

2.4 缺乏信息化技术手段

在信息化和数字化时代，各行各业融合了信息化和数字化手段，当前国内土地调查主要采用全面调查的方法，综合运用实地调查、遥感监测等手段，绘制“地籍调查表”，利用计算机技术开发调查作业软件。但面对复杂化和高要求的调查工作需要时，已有的信息技术已不能为我国土地管理提供高效的技术支持。在土地权属调查工作流程中，大多仍采用人工采集录入等传统处理方式，没有开发使用专门的信息管理系统，不但极大增加了土地权属调查工作处理难度，还会影响到调查成果的质量。另外，很多地方都没有建立专门的不动产信息平台，因此已完成的土地权属调查工作无法及时录入系统平台，导致土地资源管理系统的功能不够完善、稳定，存在漏洞，难以充分共享、利用已有成果。

2.5 存在诸多的历史遗留问题

很多地方在长期发展过程中，在原有的土地管理模式下也出现了较多的违法建筑和违法用地问题。部分地方默许外资或个人投资，利用农村组织出让土地模式开办工厂，或由农村组织出资办厂经营。在开展土地权属调查时如果外资或个人合作已经结束，则由原来的农村组织享有土地主张权利；但很多情况下是双方并没有结束合作期，原有农村组织可能不会对土地提出主张权利，而出资者可能经过多次转手，实际控制人模糊不明，无法确认土地实际权属情况。土地实际控制人或相关利益者也不愿意配合政府部门完成土地权属调查工作。

3 土地权属调查的对策建议

3.1 规范调查管理机制

对于教育、交通、卫生、公园等直接用地单位可以直接与土地管理部门进行对接，比较容易确定土地所有者和实际使用者，也便于开展土地权属调查工作。同时要做好相关部门之间的协调管理工作，重点是对土地权属相关信息的收集整理，采用信息化技术和有效的管理手段完成土地权属调查。纵向要明确相关部门的土地权属调查职责，确保土地权属调查工作能够顺利推进。尤其是针对部分地区土地权属调查工作量大的情况，仅仅依靠土地管理部门进度十分缓慢，必须综合协调相关方共同完成，建立有效的共享机制，通过优化对接流程，确保土地权属调查工作顺利完成[6]。土地确权和争议调处是土地权属调查过程中常见问题，应该依据相关规范制定专门实施文件，为调查人员提供切实可行的操作指导。

3.2 加大宣传营造土地权属调查工作氛围

加大对土地权属调查工作的宣传力度，让公众了解到土地权属调查目的是维护土地所有者和使用者的合法权益。为了能够更好地进行土地权属调查工作，必须着力加大土地权属调查的相关宣导力度，强调其主要目的在于维护土地所有者和使用者的权益与义务。唯有当土地所有者和使用者能够深刻理解土地权属调查工作的意义时，才能真正支持这项工作。此外，积极推动基层组织参与到土地权属调查工作之中，利用基层组织对隐匿、抵抗土地权属调查的行为进行化解，同时与牵头部门及主管部门保持沟通交流。

3.3 充分合理利用已有资料信息

土地权属调查工作涉及部门众多，需要主管部门牵头、多部门协调，需要将各种地籍资料统一收集整理，向调查单位提供查询权限；用地部门需要向调查人员提供所涉及的所有资料，并开放查询权限，同时也要做好相应的保密工作。在开展权属调查工作时，不能仅仅依赖于外业现场指导工作。相反，需要重视国家和地方政府的权属文件，协调社区街道部门进行地籍调查工作，搜集与土地权属调查相关的资料。在经过复核审查已了解情况后，再开展外业实地测绘调查。参与调查的人员也应该具备相应的资质水平，了解土地权属调查的相关政策。

3.4 土地权属调查的全流程信息化管理

应该设计专门的土地权属调查软件系统，可以在土地权属调查过程中将收集的数据信息及时上传分析，形成全流程信息化的土地权属调查。同时，要对已有不动产信息管理平台进行更新升级，将土地权属调查软件与不动产信息管理平台衔接共享，增强二者之间的互通性，利用平台已有数据资料检验土地权属调查成果的正确性，对发现的问题进行分析和修正，然后存储更新数据[7]。

3.5 依法解决历史遗留问题

因历史遗留问题造成的土地权属纠纷问题可以依据《中华人民共和国土地管理法》第十四条，由当事人以协调、调解、仲裁和诉讼等方式予以解决，在土地所有权和使用权争议尚未解决之前，任何一方都不得改变土地的利用现状。因为历史遗留问题造成部分土地并没有登记发证，但在土地权属调查过程中不应该区分是否合法、是否有证，都应该如实地记录到地籍调查表中。这也符合土地权属调查真实记载的基本原则，至于后续如何处理则不需要过多关注。在无法找到土地所有者和实际使用者的情况下，应该协调有关部门，发动社区基层组织进行查找，对于拒绝参与配合土地权属调查工作的部门和人员，可以协调查询，疏通工作，拒不配合的按照有关办法处理。

4 结语

土地权属调查是地籍调查的重要组成部分，需要如实记录土地权属的真实情况，以此作为土地法律登记的重要基础依据。本文认为造成目前土地权属纠纷的根本原因在于土地界线不明确，重要原因是历史遗留问题。本文对土地权属调查的现状难点进行了分析，认为当前存在土地权属调查工作方案落实不到位、不主动积极参与土地权属调查、相关资料不能充分利用、缺乏信息化技术，以及诸多的历史遗留问题等问题；建议在土地权属调查过程中要规范调查管理机制，加大宣传营造土地权属调查工作氛围，充分合理利用已有资料信息，土地权属调查的全流程信息化管理，依法解决历史遗留问题；以此明确土地权属调查工作办法，提高土地权属调查工作效率。