2010年中美新能源“301调查”的攻与防

王硕 东刚 曹佳丽

从钻木取火到开采煤炭开启工业革命，再到使用石油、天然气和利用风、光、水、火、核发电，能源越来越成为人类文明发展不可或缺的推动力量。在人类的永续生存面前，新能源的开发利用十分关键，新能源领域的竞争也成为世界各国战略竞争与合作的热点。为了获得竞争领先优势，美国、欧洲、日本和中国都为此投入大量资源，彼此之间有合作也有争斗。随着中国新能源产业的异军突起，美国的态度转为正视和打压，其中最典型的一次就是2010年利用美国贸易法“301”条款，对中国新能源发展进行阻挠，而中国柔韧以对。现在回看当时情形，曲折跌宕之余也能够给我们以若干启迪。

夹带政治私货，意图遏制中国新能源产业崛起

2009年是特殊的一年，美国在经历一年半金融危机的冲击后，虽然经济开始缓慢复苏，但失业率依然居高不下，当年10月失业率高达10.2%，成为过去25年以来的最高纪录。这个情况到了2010年也没根本缓解，失业与经济萧条、企业破产紧密相连，社会矛盾积聚导致民怨沸腾。美国政府和一些群体就想找一个宣泄口，贸易保护主义也抬头寻找目标。2010年GDP刚刚超过日本成为世界第二大经济体的中国被盯上了。2009年，中国首次提出七大战略新兴产业，要把它们作为未来产业发展和科技革命的突破口，2010年则明确决定重点培育和发展这七大产业，摩拳擦掌准备大干一番。新能源是中国七大战略新兴产业之一，实际上也是美国未来产业培育重点，而且美国新能源发展比中国起步早、技术先进程度和市场化成熟度也要高得多，但为了打压可能后来居上的对手，中国的新能源也就成为了美国防范、狙击的对象。

2010年9月9日，美国钢铁工人联合会递上了一根“棒子”——长达5800多页、列举大量文件数据的诉状，送到了美国贸易代表办公室，诉状声称依据《1974年美国贸易法》第301条款，指控中国政府和中国企业。内容非常详细，主要集中在三个方面：一是认为中国对新能源补贴过多，违反世贸组织《补贴与反补贴措施协议》，中国新能源企业产量提高、价格压低，一波波产品输出，把不少同行业的外国竞争者都给挤破产了，美国有的企业甚至倒闭了，造成大量工人失业。二是认为中国违反了加入世贸组织时的承诺，给予了中国新能源企业以禁止性补贴。三是认为中国利用出口配额、关税和许可证等政策工具，对稀土等关键原料进行出口限制，提高了外国竞争者新能源产品的生产成本，增加了中国新能源产业的优势。

10月15日，美国贸易代表办公室就接过并举起了这个“棒子”，决定对中国新能源企业启动“301调查”。有分析认为，这次“301调查”的背后还夹杂有拉票性质的政治私货。美国贸易代表办公室启动“301调查”的时间，距离11月2日美国国会中期选举仅有不到20天的时间，这个当口启动“301调查”，能够显示美国政府对华强硬、维护美国人利益的态度，可以直接增强奥巴马政府保护美国工人与产业利益的美好形象，并争取美国钢铁联合会等组织的支持。

“301调查”是什么，有何杀伤力

“301调查”汹涌而来之际，人们不免好奇，这个“301调查”及其背后的“301条款”到底是什么呢？我们常说的“301条款”是美国《1974年贸易法》第301条的简称，它最早还可以向前追溯到《1962年贸易扩展法》的相关规定。1962年美国在鸡肉贸易上感觉受到欧洲的“欺负”，与欧洲爆发过“鸡肉大战”，觉得关税与贸易总协定（WTO的前身）对美国不公，于是美国国会通过《1962年贸易扩张法》授权总统对欧洲进口商品征收报复性关税。这次小试牛刀尝到甜头之后，美国就进一步打造了《1974年贸易法》的第301条这款贸易保护武器，授权美国贸易代表可对他国发起调查，如果确定存在“不公正贸易”，可建议美国总统实施单边贸易制裁，并列明了具体可以制裁的内容。

“301条款”出炉后，美国边用边不停修补，以求更符合自身利益。在20世纪80年代中后期，美国贸易赤字急剧飙升，贸易保护主义在各国有所抬头之时，美国再次对301条款进行升级，在1984年、1988年分别对相关内容做了修订。其中《1988年综合贸易与竞争法》第1301至1310节中的内容，成为“超级301条款”贸易自由化和配套措施的核心。此外，为了便利启动“301调查”，不仅特别授予美国贸易代表办公室以调查权，“超级301条款”还将原先的贸易报复权，由总统转到贸易谈判代表办公室。1974年的“301条款”常被称为狭义的“301条款”，1988年的“301条款”则被称为广义的“301条款”，两者完整体现了美国的价值观念和法律体系，哪个好用就用哪个，目的就是维护美国利益。谁威胁到美国经济和贸易的优势地位，就把“大棒”对准谁。

这次对待中国不是首次，之前就曾对中国进行过多次“301调查”。从1990年起，美国贸易代表办公室将中国列入“优先观察国名单”，曾在1991年4月、1994年6月、1996年4月三次使用“特别301条款”瞄准中国知识产权，最后达成3个知识产权协议。1991年10月还针对中国对美国商品进入中国市场设置不公平壁垒问题，发起了市场准入的“301调查”，谈判了12个月后于1992年达成协议。

相对于中国能够守住底线，以及欧洲可以拖拖谈谈而言，经济上强大但政治军事无法根本独立的日本，却曾经在美国的“301调查”下伤筋动骨，损失惨重。

在20世纪80年代中期，日本经济兴盛，半导体产业蓬勃发展，号称世界第一，感到生存危机的美国企业转头向美国贸易代表办公室找来“301条款”，投诉日本倾销产品。在美国“301条款”纠缠和重压之下，1986年日本接受签署《日美半导体协定》，被迫限制对美半导体出口，同时开放外国半导体进入日本市场，这也成为日本半导体产业走向没落的一个重要原因。1987年“东芝—哥尼斯堡事件”东窗事发，日本企业的一次“贪婪”给了美国对日再次重击的机会。美国政府得到密报，1983年日本东芝公司秘密绕过美国监控，以35亿日元巨款卖给当时的苏联4台高精度9轴数控机床，直接促成了苏联潜艇制造水平的提高。此事令美国大为光火，美国国会通过包含“超级301条款”的《综合贸易法案》，对日本卫星、超级计算机和木材制品施以“超级301条款”，日本因此不得不放弃自主开发卫星的計划，并失去很多经济发展良机。截至1989年，美国对日本发起过24例“301调查”，结果都以日本屈服告终。

毫无疑问，美国企业很欢迎“301条款”的强大保护，有统计表明，自1974年修订美国贸易法到2019年的45年间，美国共启动了125次“301调查”，用来保护美国国内产业，打开国外市场。与此同时，与美国进行贸易的国家和企业就不得不万分小心，因为产品市场一旦做大做强，威胁到美国企业，就可能让美国抡起“301条款”的大棒，逼迫相关方放弃辛辛苦苦拼搏多年的市场份额，或者满足美方的要求，进行“自断手足”般的整改。

中国企业和政府团结一致，尝试用美国方式应对挑战

面对“301调查”咄咄逼人的攻势，中国政府和企业意识到了危机，迅速团结起来积极应对，形成了“统一战线”寻求“克敌制胜”之法。在美国宣布启动“301调查”后短短几天，中国各界就组织了多场“301调查”对策讨论等座谈会，就如何应对进行协商。如在10月21日，中国机电产品进出口商会、国家发改委能源研究所联合尚德电力、保利新能源、中电电气、华能等企业举办了座谈会。同时，也与美方进行了积极沟通。

大家形成了共识，认为美国提出的问题很多是没有根据的，美方需要了解真实情况。如美方提到中国风电光伏招标有歧视性政策，但是实际上2009年中国已经废止对风电设备70%国产化率的要求，在招标中也未刻意设置对外资企业门槛。中国产品的价格优势实际上不是来自中国政府补贴，而是来自中国制造的成本优势、技术优势和生产规模效应等方面，而且实际上中国新能源产业的发展，美国受益反倒很大。有统计表明2010年1-8月，中国出口美国的太阳能电池板总额不到5亿元，其中的原材料多晶硅80%也是从美国进口的，几家重要的公司还是在美国上市的，最终绝大部分利润也由美国企业获得。在美方提出中国对稀土等关键原材料的限制指控上也作了解释，实际上稀土开采对中国造成的资源浪费、植被破坏、水土流失等环境污染问题等等，也是中方不愿承受的，对环境的保护才是根本原因。

考虑到新能源“301调查”的政治拉票背景，中国企业决定用美国的方式进行应对，尝试进行政府公关和游说。由行业协会牵头，协调人力、物力，组织美国在华投资企业以及中国在美投资企业，利用各种渠道拜访美国相关工会、协会、商会和议员，对他们进行游说，澄清说明中国新能源产业的实际情况。让他们认识到中国市场的重要，认识到相互制裁只会导致两败俱伤的结果，损害在华美企和美国股民的利益，认识到彼此合作会实现双赢，会增加美国公司利润，提高美国就业水平。中方还对美国对新能源企业的补贴情况进行了调查。有资料显示，美国2010年1-9月里，已经现金补贴给了美国新能源企业46亿美元，其中30亿美元补贴给的是美国的风电企业。

这些详细具体的内容有效增进了双方的深度沟通。同时，中方在讨论中也发现了自身存在的不足，如国内光伏产业所存在的“短腿”问题。光伏产业的发展多年来走过了一条快速道路，但是原有的“设备在外、原料在外、市场在外”模式，已经受限。美方希望中国企业在美国提供就业，这与已有中国企业准备在美国本土投资、开拓市场的意向是相符的，应当加以考虑。这一积极表态，也受到美方的欢迎。

由于清楚了解“301调查”程序和时间节点，也积极做了大量的准备，中方工作有条不紊。中国商务部利用已经准备好的有力事实和数据材料，及时对“301调查”做出回应，目标是争取将问题提前磋商解决，或者至少阻止部分调查内容被提交到世贸组织争端解决机制框架内去进一步磋商。结果证明，上述的应对策略和方案是有效果的。2010年12月，美国政府仅将中国政府向风电设备制造商提供补贴一事向世贸组织申请到争端解决机制下的磋商，而对光伏等其他新能源产业则没有提及。最后，中国方面也做了一些妥协，取消了一些禁止性补贴，美国对中国新能源“301调查”事件也最终以磋商解决的方式结束。

2010年中美之间的这次新能源“301调查”攻防战，是世界贸易纠纷中的一个经典案例，让我们看到了美国政治、经济、贸易、产业、法律复杂交织的一面，同时中国的应对策略和方案也越发成熟，可圈可点，成功地将问题化解，没有让矛盾升级，维护了中国企业的利益，为中国新能源产业的发展争取了时间。经过这次事件以及2012年美国、欧盟针对中国风电的双反调查，在随后的十年里，中国风电光伏产业深耕细作，从小做到大，从弱做到强，产业竞争力大幅提升。2022年，从全球市场来看，中国光伏组件、风力发电机、齿轮箱等关键零部件的份额达到了70%。同时，在意识到海外市场可能存在的危机之后，中国新能源企业积极开拓国内市场，实現国外国内市场双循环。目前风电光伏已是中国新增发电装机和新增发电量的主体，2022年累计装机超过7亿千瓦。根据《中国能源报》和中国能源经济研究院发布的数据，2023全球新能源企业前10企业中，中国独占7家，而且前三名也都是中国企业，中国不知不觉中已经成为世界新能源产业的绝对龙头。

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