欠发达地区发展集体经济的创新路径研究*——以青海省为例

何 旭

（青海民族大学经济与管理学院，青海 西宁 81000）

习近平总书记在党的二十大报告中强调：“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。坚持农业农村优先发展，发展新型农村集体经济，发展新型农业经营主体和社会化服务[1]。”新发展格局下的农村建设是由建成资本、经济资本、土地资本和社会文化资本构成的复合体[2]，故目前创新发展集体经济已经成为适应我国农村，尤其是欠发达地区农牧区实现高质量发展的重要途径。因此在以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的重要阶段，怎样才能持续创新、发展和壮大集体经济，已经变成了目前欠发达地区农业农村高质量发展的核心问题。故本文以欠发达地区青海省村集体经济“破零”工程的实践为例证，梳理和总结其集体经济发展的创新性经营形态及产业发展创新的成功实践经验，进而为类似欠发达地区集体经济高质量发展提供些许借鉴。

1 欠发达地区发展集体经济的新意蕴

农村集体经济于欠发达地区并不是新鲜事物，譬如早在毛泽东同志主编收录的《亹源县回汉两族农民组织的团结农业生产合作社》[3]一文中就介绍了青海省集体经济发展的特色经验。但基于当前我国已经进入加快经济社会转型、聚力高质量发展的关键阶段，高质量地发展壮大欠发达地区农村集体经济，既有新目标，也有新要求，更有新动能。

1.1 新目标：实现共同富裕的重要基石

新型集体经济是我国社会主义市场经济体制下，农村集体经济创新发展的一种新形式，它是马克思关于农民合作社的一种创造性的发展，它反映了社会主义的基本特征，也是推动新时期实现共同富裕的一种重要经济形式。习近平总书记反复强调：“消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是社会主义的本质要求[4]。”党的十九届五中全会明确把“全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”确立为2035 年基本实现社会主义现代化的远景目标之一。习近平总书记也早在1990 年就指出：“集体经济是农民共同富裕的根基，是农民走共同富裕道路的物质保障。”进入新时代以来，一种明显的趋势是，有越来越多的农村创新发展具有中国特色的集体经济道路。党的二十大进一步强调要“巩固和完善农村基本经营制度，发展新型农村集体经济”。故欠发达地区发展新型农村集体经济是顺应新时代发展目标，实现共同富裕的重要基石。

1.2 新要求：推动乡村振兴的重要帮手

发展壮大欠发达地区新型农村集体经济，对推进村级经济社会事业、提升乡村治理效能、以致全面振兴乡村目标具有重要促进作用。作为习近平新时代中国特色社会主义经济思想的重要组成部分，发展新型农村集体经济是破解新时代“三农三牧”问题的必然选择和重要途径，是宏观层面的政策指引。在具体实践中，发展新型农村集体经济和乡村组织体系建设、乡村治理效能提升等构成相辅相成、互相促进的关系。一方面，乡村振兴战略为新型农村集体经济发展壮大创设了有利条件，提供了强有力的政策支撑和更丰富的资源支持，拓展了更多可供选择的空间[5]；另一方面，新型农村集体经济发展也能有效夯实农牧业产业兴旺根基，为实现农牧民共同富裕创造生态宜居条件，促进基层有效治理、推动乡村全面振兴提供重要帮手[6]。

1.3 新动能：促进农牧业现代化的重要推力

面向“十四五”时期，对标2035 年远景目标，创新发展新型农村集体经济是加快欠发达地区农牧业现代化的重要推力。走中国特色农业现代化道路，必须加快农牧业增长方式由传统粗放经营向现代集约经营的转变[7]。农村集体经济是农村社会发展的一个主要层面，是农村社会发展的主渠道。要想推动家庭经营的集约化，提升农民的组织结构，提升统一管理的能力，就必须要创新发展和壮大村级集体经济[8]。积极创新发展村级集体经济，壮大新型集体经济实力，才能使传统的小农户家庭抱团形成社会化大生产，从而在发挥家庭分散经营活力的同时更好地体现集体统一经营的优越性[9]，使其能更好地顺应中国特色农业现代化道路的要求。

2 青海省集体经济发展的新阶段

长久以来，我国农村尤其是欠发达地区农牧区实行的还是老一套的双层经营体制，但其现实的结果是出现了部分村集体经济微量收入或零收入。受此影响，在过去较长时间内青海农牧区村集体经济发展明显滞后，直接导致大多数村党支部主要靠财政补助的工作经费维持运转。调查结果显示，青海省内大部分行政村无集体经济收入、“空壳”率高达78.6%。

在此背景下，中共青海省委于2018 年第十三届三次全会首次提出启动实施集体经济“破零”工程。在实施过程中，对全省4 146 个行政村的集体经 济发展程度进行评估，将其分为3 类，按照不同类型精准施策和进行财政资金扶持，先推动一类村发展壮大、二类村率先“破零”，再推动三类村稳步“破零”。通过“破零”工程的全省域实施，青海农牧区新型集体经济进入快速增长时期。截至2021 年年底统计，“破零”工程在三方面取得了较大影响：一是从覆盖范围上来看，截至2022 年底，共有1 064 个村完成项目施工并通过验收，完工率85.9%，825 个村累计获得收益8 211.19 万元。二是从发展规模上来看，截至2022 年底，全省4 149 个行政村集体经济均有收益，年总收益为8.9 亿元，较2018 年增加了7 倍。全省村集体资产积累121.7 亿元，较2018 年增加近14 倍。其中，50 万元以上的村有3 708 个，占89.4%。三是从产业类型上来看，过去部分以种养殖为主的村集体经济产业逐步向农产品加工业、休闲观光业、家政服务业等第二、第三产业转变，产业链条更加完整，产业形态更加丰富，村集体经济发展质效不断提升。

青海省通过将村级集体经济“破零”与“共同富裕”“乡村振兴”和“农牧业高质量发展”有机结合起来，成功地摘下了村级集体经济“空壳帽”，实现了村级集体经济由快速发展向高质量发展的转变。经过五年多的实践创新（见图1），青海省已经走出了一条既有高原特色又有青海特色的创新性发展道路。

图1 青海省创新发展农村集体经济“破零”工程实施阶段示意图

3 青海省发展集体经济的新实践

在第二个百年奋斗目标中，如何盘活欠发达地区农村闲置集体资源，调动农牧民参与发展集体经济的积极性、主动性，以多种方式发展新型农村集体经济，对欠发达地区实现农业农村高质量发展至关重要。从现实来看，通过村集体经济“破零”工程的实施，青海农牧区基于已有的特色资源，整合农牧区农村、农户资源，创新发展了农村集体经济高质量发展的多途径、多模式、多元化的新道路，形成了村集体、村民、第三方等多方“共赢”的成功实践。

3.1 青海新型农村集体经济的实践形态类型

新型农村集体经济不仅仅是简单的经济问题，还应该是人才、资源、管理经验、技术的综合体。集体所有与股份合作是当前新型农村集体经济发展的最突出特征。在村集体经济“破零”工程实践中，青海发展形成了集体股份分红型、盘活集体资产型等多种种典型模式[10]。而在各种典型模式实践中，培育什么样的经营主体，才是探索不同类型新型农村集体经济发展模式的关键。基于此，通过调研相关典型村落，按照经营主体在村集体经济生产活动中的参与程度以及所发挥的角色定位，可将青海省农村集体经济的创新性经营形态分为下述三类（见表1）。

表1 青海省集体经济的创新性经营形态及典型村落

3.2 青海省农村集体经济创新性经营形态的比较

3.2.1 不同实践形态的共性

明确集体资产的所有权，是推动青海省集体经济改革与发展的先决条件。青海省三类农村集体经济创新性经营形态在充分结合区域特点和资源禀赋的基础上，通过资产核算、股权量化等环节，将村集体经济“破零”工程与和高质量发展之路有机结合起来。其共性特征主要体现在以下三个方面：第一，管理和发展集体经济资产。村集体经济发展的实践形态是多元的，虽然存在经营主体和产业领域等方面的差异，但最终目标是一致的，即不断发展壮大集体经济存量，做大集体经济“蛋糕”。通过统筹性的开发和利用村集体闲置资源等方式，实现村集体资产增值，以便更好的服务于村集体发展、服务于农牧民。第二，逐步实现村集体经济产业化和规模化。村集体经济发展是一个化零为整的过程，传统农业发展的转型要求产业化，产业化发展要求规模化经济效益，从而实现生产效益的最大化。第三，村集体经济向市场化运作转型。在三类典型实践形态中，无论是自主经营、合作经营还是辅助经营，集体经济发展中的组织都在尝试将农村经济发展特色、规律等与市场经济发展要求相衔接，不断完善产业链和生产技术，丰富生产内容，实现专业化分工和市场化协作，以提升村集体经济增值效率和市场竞争力。

3.2.2 不同创新实践形态的差异

三类典型的实践形态代表着村集体经济发展不同的路径和差异，其差异主要体现在以下四个方面（见表2）。第一，经营主体不同。集体自主经营型的经营主体为村集体经济组织，集体合作经营型则同时存在村集体和其他经济组织共同经营，而集体辅助经营型中经营主体主要为其他经济组织。第二，介入农地流转程度不同。集体自主经营型下，一切生产经营过程都由村集体经济合作组织完成，其介入农地流转程度高。集体合作经营型介入农地流转程度居中，而集体辅助经营型主要通过集体资产租赁的方式获得集体经济收入，其介入农地流转程度较低。第三，产权结构不同。在三类创新性经营形态中，集体自主经营型其拥有的是单一的产权，相对的是比较简单的土地所有权、承包权和经营权。集体合作经营型因经营主体的多元化，产权混合、股权配置复杂。一般情况下，所有权归集体，承包权归村民，经营权归其他经济组织。而集体辅助经营型，一般所有权归集体，未分配的土地承包权归集体，已分配的土地承包权归村民，经营权归其他经济组织。第四收益风险不同。集体自主经营型收益较高，风险较大且集中。在集体合作经营下，收益较高但风险性一般且较为分散，而集体辅助经营型，不直接参与经营的形式致使收益平均，风险较低。

表2 青海省发展集体经济的三类主要创新性经营形态的比较

4 欠发达地区发展集体经济的创新路径总结

新型农村集体经济作为保障长效脱贫、实现共同富裕的基本遵循，作为在农村坚持社会主义发展方向、坚持中国特色社会主义制度的具体体现，在欠发达地区全面推进乡村振兴中发挥着重要作用。从青海村级集体经济“破零”工程的实施来看，发展集体经济的三类主要创新性经营形态突出了经济增长与质量提升并重的特点，强调新型农村集体经济的造血功能，特别是以社会主义市场经济为改革导向，切实推动青海农牧区新型农村集体经济的高质量发展，为同类型欠发达地区的发展提供了有效经验。

4.1 坚持党建引导作用，夯实新型农村集体经济发展的组织基础

“农村富不富，关键看支部；集体强不强，就看‘领头羊’”。发展壮大农村集体经济，离不开坚强有力的基层党组织。青海省村集体经济“破零”工程紧紧依托党组织对发展壮大村集体经济的全面领导，推动农村基层党组织全面进步，并打出了加强基层党组织建设的一套“组合拳”。一是加强基层党组织的政治建设。青海省印发了《关于开展“组织体系建设三年行动”的意见》，从健全基层组织、完善组织制度等6 个方面，提出21 项重点任务86 条具体措施，为集体经济发展打造了良好的舆论氛围。二是提高基层党组织工作水平。青海省将“破零”工程作为地方各级党政领导班子和领导干部年度目标考核的重要内容，逐级压实各级党政领导班子的主体责任和组织部门的牵头责任。通过认真落实党委意识形态工作主体责任，引领新型农村集体经济发展的组织建设和水平提升。

4.2 坚持农牧民主体性，破解农牧区新型集体经济发展的难题

壮大新型农村集体经济，首先要解决个体农户的“动力”问题，彻底消除“干与不干一个样，干多干少一个样”的绝对平均主义思想。青海省在广泛走访调研、摸准村情民意的基础上，全面开展农牧区集体资产清产核资、集体成员身份确认，坚持“党委领导、政府搭台、村为主体、村民‘唱戏’”的总体思路，力图实现集体增利与农民增收相统一，涌现出了一批以拉格日模式为代表的地方创新典型。可见，只有“尊重广大农民的意愿，激发广大农民积极性、主动性、创造性，让广大农民在乡村振兴中有更多获得感、幸福感、安全感”，才能为村集体经济长远发展提供持续动力。一是注重共享性。充分尊重农牧民意愿与选择、维护农牧民群众根本利益，调动农牧民参与集体经济发展的积极性。二是注重组织性。通过提高村集体经济组织化程度，优化农牧民主体参与行为，巩固和加强农牧民主体性地位，同时以组织合作的方式吸纳更多的农牧民民全过程参与村集体经济发展建设，激发农牧民的创造力。

4.3 坚持激活农村资源，释放农村集体产权制度改革的制度效能

农村集体产权制度改革是农村集体经济发展的制度根基。“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的农村集体产权制度为村集体经济发展提供了有效的权利保障机制和发展动力。农村集体产权制度改革赋予了青海农村集体经济高质量发展的新制度效能，使得“资源变资产，资产变资金，资金变股金，牧业变产业，牧民变股东，社员变职员”，不断增强集体经济发展的内在驱动力[11]。一是激活了农村沉睡资源，有效化解大量集体资源长期闲置或低效利用的突出矛盾。采取规范的租赁、入股和合作经营的办法，使未利用的土地得到有效利用。二是实现了农民身份的转变，提升了集体经济组织的凝聚力和创造力。通过将集体经营性资产进行折股量化，确认了成员身份，明晰了产权关系，实现了农民变股东。农牧民的身份转变既驱动了农牧民全过程参与村集体经济发展[12]，同时也使得农牧民承载了发展好村集体经济的责任心。

4.4 坚持因地制宜模式，增强农牧区新型集体经济发展可持续性

发展壮大村级集体经济，必须坚持因地制宜，突出地区特色且有竞争力的多元化道路，推动村级集体经济高质量发展。青海省村集体经济“破零”工程结合当地经济社会发展水平、群众生活习惯等实际，合理确定行动目标任务，不搞“一刀切”。一是坚持资源导向型。在具有地域特色且土地、林地、水等资源禀赋好的农村地区，发展特色产业、打造地标产品品牌，促进三次产业协调发展，增加农户创收渠道[13]。二是坚持区位导向型。在距离城市较近的村庄以城市优质资源带动乡村文明建设和发展乡村工业；在地理位置偏远且缺乏特色产业资源的农牧区，则通过财政扶持政策，将壮大村集体经济与“厕所革命”、污水治理、光伏发电等项目相结合，综合推动村庄建设。三是坚持人才导向型。通过引导选派优秀党员干部到集体经济组织挂职、吸引外出务工人员回乡创业等方式，积极成立能人议事会、兴办各类专业合作经济组织，壮大村集体资产，带动村集体经济发展。