守正创新：农村网格化管理的未来进路

赵瑞广 王锦慧

摘 要：网格化管理作为基层治理的重要方式，根据应用场域的不同，网格化管理可以划分为农村网格化管理和城市网格化管理。然而，由于城乡社会存在异质性，所以出现了网格化管理难以直接适用于农村地区的问题。据此，文章以守正创新的路径来回应农村网格化管理的适用性问题。守正，即遵循网格化管理的共同模式，包括以人民为中心的价值理念、网格化管理体系和网格化管理运行机制，这是农村网格化管理发挥治理效能的必然前提。创新，即基于农村社会环境进行调适，涵盖坚持工具属性、整合治理资源和简约治理事务，这是农村网格化管理的应有之义。

关键词：网格化管理 基层治理 乡村治理 守正创新

中图分类号：F303;D601  文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2024）01-131-02

党的二十大将“完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台”作为完善社会治理体系的重要内容。网格化管理作为发轫于21世纪初城市基层社会管理的实践创新，是指以网格技术为支撑，辅之以先进的信息技术和现代的管理方法，伴随着人员整合与条块重构，且具备标准运作流程的高效能基层精细化治理方式。根据应用场域的不同，网格化管理可以被划分为城市网格化管理和农村网格化管理。可是农村场域下网格化管理的突出现象是其更多地表现为政策扩散，而较少地表现为基于农村实际情况进行的治理实践。因此，在农村网格化管理的过程中出现了“悬浮化”等形式主义问题，其表现为一种“样子工程”，未被真正实践于广大的农村地区。由此一个问题亟待理清，即网格化管理是否适用于农村地区？基于此，本文以城乡社会的异质性为研究视角，结合城市网格化管理守正创新的实践，以期回答农村网格化管理的适用性问题。

一、守正：网格化管理的共同模式

网格化管理效能的发挥是以网格化管理本身所具备的价值理念、管理體系和运行机制为基础的。无论网格化管理的形态如何转换升级，其价值理念、管理体系及其运行机制都是不变的。因此，网格化管理要想在农村地区生根发芽且发挥效能，就必须遵循网格化管理本身的价值理念、管理体系和运行机制，也就是遵循与城市网格化管理共同的模式，即为守正。

（一）守正“以人民为中心”的价值理念

以人民为中心是习近平新时代中国特色社会主义思想的核心价值，应体现在治理工作的方方面面。具体到网格化管理中，更是如此。追溯到网格化管理应用于城市基层治理之初，网格化管理起源于旧有管理方式不能回应基层治理环境的重大变化，以至于影响社会稳定，进而致使人民群众无法安居乐业的情景之中。为了保障最广大人民的根本利益，创造和谐稳定的社会环境，基于维稳的需要，网格化管理应运而生。回到今天网格化管理应用于防控新冠肺炎疫情的人民战争之中，则更是出于保障人民群众的生命安全和身体健康的需要。实践已经表明，在疫情防控中，在原有网格的基础上吸纳社会各方力量，且伴随党政资源下沉所形成的超级网格，构筑起了基层抗疫的强劲防线，为坚守人民家园、抵御社会风险创造出了巨大动能。由此可见，网格化管理作为一种基层治理方式从始至终都坚守着“以人民为中心”的价值理念，这也是其历久弥坚、转型升级的基本点。

（二）守正网格化管理体系

网格化管理体系作为一个系统，是地方政府为了实现治理有效的目标而建立的相互关联和相互作用的诸要素的有机统一。构成此系统的诸要素包括网格划分、信息平台和制度规范，这是网格化管理发挥治理效能的基础。其一，网格划分。网格划分是运用网格技术由上至下将管理辖区依据人口多寡与地理分布划分为若干网格单元，构成多级网格体系，一般为四级网格体系。四级网格体系中的四级网格在农村地区多以村民小组或自然村为单位，在城市地区多以社区或小区为单位，这是进行网格化精细治理的前提。其二，信息平台。信息平台是网格化管理的技术基础，也是网格化管理表现为技术治理的原因，各地网格化管理信息平台的建设多表现为各类APP、微信公众平台、综治中心和区域指挥中心等。在信息平台中，可以实现数据的采集、传输、存储、分析和反馈等。其三，制度规范。制度规范是为了保障网格化管理有序进行而对网格化管理涉及的主体及其职责、客体及其合理需求、服务内容及其流程等作出的详细规范，多表现为排查报送、处置反馈、信息管理、督查考核、奖惩表彰等一系列加强社区网格化管理的制度规范。

（三）守正网格化管理运行机制

网格化管理运行机制是网格化管理过程中的主体机制，是关于“人”的机制。无论是网格划分，还是信息平台，抑或是制度规范，它们都是网格化管理关于“物”的机制。但“物”的作用如何发挥，则涉及到运行，而运行则必然离不开“人”，即相应主体。结合网格化管理将近二十载的运行实践可以得知，网格化管理涉及的主体主要包括党和政府以及企业、社会组织、社会公众等，可以将其概括为党、政府和社会三元主体，分别扮演着引领、主导和参与的角色。其一，党建引领。党建引领是指在网格化管理的实践中必须坚持和保证党的领导，将基层党建与网格化管理相结合，以党建引领基层社会治理，充分发挥党组织的政治引领作用，将党的政治优势和组织优势转化为社会治理优势。其二，政府主导。政府主导是指在网格化管理的实践中，政府扮演了倡导者、指挥者、决策者、保障者和贯穿始终的实践者的角色，呈现出重心下移和技术治理的基本特征。其三，社会参与。社会参与是网格化管理的关键环节，充分发挥了社会协同、公众参与的力量。党的十九届五中全会指出：“发挥群团组织和社会组织在社会治理中的作用，畅通和规范市场主体、新社会阶层、社会工作者和志愿者等参与社会治理的途径”，则是强调了多元主体共同发挥作用是基层治理的应有之义。

综上，以人民为中心的价值理念，以网格划分、信息平台和制度规范构成的管理体系及其以党建引领、政府主导和社会参与为基础的运行机制是网格化管理效能发挥的必要前提，更是网格化管理的守正之道。

二、创新：网格化管理的乡土形态

农村网格化管理作为一个政府主导的公共政策实践，应关注其与农村社会环境的关系。倘若网格化管理直接从城市移植到农村，不考虑农村地区与城市地区的异质性，则必然会出现不适用于农村的情况。因此农村网格化管理需要在城乡异质性的基础上进行调适，方可适用于农村。

（一）城乡社会的异质性

1.社会性质差异。社会性质差异集中表现为熟人社会与陌生人社会的差异。其一，熟人社会。农村是一个“熟悉”的社会，是一个生于斯、长于斯的社会，是一个没有陌生人的社会，这种“熟悉”是从时间里、多方面、经常地接触中所发生的亲密的感觉。在熟人社会中，关系是典型话语。其二，陌生人社会。城市是一个伴随着城市化进程而形成的人口聚集地。也就是说，城市是伴随着人口的不断流入而形成的。因为流入人口来自不同地域，所以人与人之间并不熟悉，故而形成了陌生人社会。在陌生人社会中，规则是典型话语。

2.治理资源差异。治理资源差异集中表现为资源匮乏与资源丰富的差异。资源作为人力资源、物力资源和财力资源的总称，在基层治理资源丰富与否的情境中，则表现为人、财、物是否满足基层治理的需要。显然，在今天城乡差距存在的现实情景中，农村治理资源相比城市治理资源则显得极其匮乏，主要表现为人口流失严重、社会组织发展不足和集体经济薄弱等。

3.治理事务差异。治理事务差异集中表现为事物简而少和事务杂而多的差异。其一，治理事务简而少。由于农村地区人口流出现象严重，使得村庄内部的治理事务的发生频次显著降低，同时农村社会环境相对稳定，由此出现的治理事务多表现为稳定性与重复性，因此处理方式简单。其二，治理事务杂而多。由于城市地区人口密度高，且彼此之间互为陌生人，同时社会环境相比农村更为复杂多变，表现为更多的不确定性，因此，城市治理事务繁多而复杂。

（二）基于农村社会的调适

1.坚持工具属性。网格化管理作为地方政府推进基层治理体系与基层治理能力现代化的举措被广泛应用于农村地区。但是其在应用的过程中多表现为一种目的，而非一种工具，即更多的是为了实践而实践，也因此产生了网格化管理悬浮于农村社会的問题。究其根源，便在于网格化管理应用于农村社会时，未曾考虑农村社会是一个熟人社会的问题。熟人社会内部有自己的运行规则和问题解决方案，多表现为村规民约和长老治村等。总之，熟人社会是“无讼”的。而网格化管理在运行过程中表现为“有讼”，即相关问题必须进入正式的治理体系才能够得到解决。因此网格化管理与农村熟人社会的社会性质出现了矛盾，所以需要进行调适，即坚持网格化管理的工具属性，让网格化管理成为解决农村社会问题的一种补充工具，同时明确网格化管理解决的问题局限于外生性的问题，并非农村内部内生性的可以在熟人社会内部解决的问题。

2.整合治理资源。城市网格化管理的实践表明行之有效的网格化管理是需要丰富的治理资源作为支撑的。但是欠发达地区农村治理资源的匮乏在一定程度上阻碍了网格化管理在农村社会治理中发挥出巨大的效能，进一步影响了网格化管理落地农村，出现了适用性问题。因此，需要整合现有的治理资源以回应农村网格化管理的适用性问题。网格员是网格化管理的关键节点，由治理资源匮乏导致的网格员缺位是制约网格化管理落地农村的重要问题。具体而言，网格化管理要求网格员掌握现代化的信息治理技术，但是由于农村经济资源匮乏导致农村网格化管理无力承担聘用专职网格员的费用，由此出现专职网格员缺位问题。同时由于人力资源有限导致农村网格化管理中多采用现职村干部担任兼职网格员的做法，但是由于年龄、知识储备等方面的原因致使它们也无力承担网格员的具体工作，由此出现兼职网格员缺位问题。解决上述问题的关键是整合村级治理的内生资源，即发挥“中坚农民”的作用。“中坚农民”是未离开农村又可以在农村获得不低于外出务工收入的农村青壮年劳动力。“中坚农民”是网格员的最佳人选，因为他们在农村获得收入，具有维持农村基本生产生活秩序的内在需求，进而就有治理好村庄的动力，同时其兼具年龄优势和收入保障。因此，可对“中坚农民”进行网格化管理的针对性培训，便可解决上述问题，进而助力网格化管理落地农村。

3.简约治理事务。自2004年网格化管理首次应用于北京市东城区的基层治理实践以来，网格化管理的应用场景已从最初的市政管理拓展至生态管理、应急管理、市场监管、党建工作等诸多领域，几乎涵盖了所有涉及基层治理的事务。但是由于应用场域的不同，在网格化管理由城市扩散至农村地区的过程中，应结合农村治理需求和治理事务简而少的特点，进行简约化的局部调整，而不是照搬照抄。同时，在乡村振兴战略的推进过程中，存在大量治理事务流入农村。此时，网格化管理应承载有关乡村振兴的治理事务，发挥网格化管理精细化治理、留痕化运作和清晰化考核的优势，将乡村振兴战略落到实处，让乡村振兴战略惠及广大农民群众。

三、结语

网格化管理作为发端于本世纪初的城市基层社会治理实践创新，经由将近二十载的发展，已然证明了其具有强大的治理效能，有力推进了城市基层治理体系与治理能力现代化。与此同时，不断地向广袤的农村地区推行实施。但是我们需要注意的是，发轫于城市基层治理的网格化管理并非完全契合农村基层治理，因为农村与城市是两个完全不同的场域，具有明显的异质性。因此，农村网格化管理的实践应在城市网格化管理的发展过程中总结网格化管理的共同模式进行守正，并在基于农村社会环境的基础上进行调适创新，方可适用于农村地区，进而使网格化管理真正落地农村，从而助力乡村振兴。

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（作者单位：山西农业大学公共管理学院 山西太谷 030800）

[作者简介：赵瑞广，山西农业大学在读硕士研究生，研究方向：地方公共治理；在读硕士研究生，研究方向为地方公共治理；王锦慧，女，副教授，主要从事乡村治理、农业法教育研究。]

（责编：若佳）