西班牙的情报监督机制及其借鉴

马国洋 王子弥

(1.北京交通大学法学院 北京 100044;2.对外经济贸易大学法学院 北京 100029)

0 引 言

情报工作对于维护国家安全具有重要意义,但由于手段和方式的特殊性,开展情报工作可能会对公民的权利造成损害,这便需要有效的情报监督机制对其进行制约。情报监督是指对情报工作在搜集、整理、分析、发布、使用、评估等情报流程的各个环节从合法性、合规性等方面进行审查和监督的工作[1]。根据情报监督的性质,可以将其分为正式监督和非正式监督。前者强调的是立法、司法等正式机构对情报工作的监督;而后者则主要指媒体、非政府组织、专家学者等主体对情报工作的监督[2]。有效的情报监督是保障公民权利,实现公平正义的重要方式。因此,世界上不少国家都对于此项工作较为重视。例如,美国已经建立了一套完整的情报监督机制,这套机制可分为外部监督机制和内部监督机制两部分[3]。英国通过《安全服务法》确立了情报监督工作的重要意义,并形成了由四部分主体组成的监督框架[4]。与上述国家相似,西班牙同样形成了一套情报监督机制。但相较于英美等国家,西班牙于1975年佛朗哥统治结束后才开始进行民主化改革[5],其情报监督机制的建设也是以此为开始,起步时间远远慢于英美等发达国家。尽管如此,一些国外学者仍将西班牙作为情报监督问题研究的重要样本[6]。这一方面是由于西班牙在情报监督工作的建设中确实取得了不少成果;另一方面原因则是,尽管西班牙有多个不同的机构可以履行情报职能,但是核心的情报机构只有一个[7],亦有学者将其称为单一机构垄断情报模式国家[8],这便使其在情报监督等问题上不同于英美等多元情报机构模式国家。遗憾的是,目前我国学者尚未关注到西班牙的情报监督问题,甚至对于西班牙情报领域相关问题展开的研究也十分有限。鉴于此,本文拟通过历史分析和规范分析的方法,对于西班牙的情报监督机制进行介绍和分析,以丰富国内对于情报监督问题的研究视角和资料,同时也为我国情报监督工作的开展和建设提供镜鉴。

1 西班牙情报监督机制的发展历史

西班牙情报监督机制的发展总体上可以分为三个时期:第一个阶段是20世纪70年代中期前佛朗哥独裁统治时期,该时期西班牙虽然有承担情报工作职能的机构,但基本没有任何监督。第二阶段是从20世纪70年代中期到2002年,该阶段西班牙建立了国防高级情报中心(CESID)作为国家主要的情报机构。但这一时期西班牙并没有建立起正式的情报监督机制,以媒体监督为代表的非正式监督机制是彼时主要的监督形式。第三阶段是2002年后,西班牙通过新的国家情报机构——国家情报中心(CNI)取代了CESID,同时通过专门立法确立了正式的情报监督机制。此外,本阶段的非正式监督机制仍然发挥着重要作用。这基本形成了西班牙情报监督机制的框架。

1.1 20世纪70年代前的情报监督机制

第二次世界大战后,被德意一手扶植起的佛朗哥政权虽一度陷入困境,但却并未倒台,其一直延续到了1975年佛朗哥去世。为了加强统治权力,佛朗哥建立了一套恐怖的国家制度,希望通过禁止一切政党和组织活动的办法达到彻底消灭反对派的目的[9]。20世纪60年代,西班牙爆发了较为激烈的学生运动,马德里、巴塞罗那等地区的高校都有不断的骚乱发生[10]。为了应对这一问题,佛朗哥成立了国家反颠覆组织(OCN)。该组织通过残酷镇压的方式避免反对派在大学运动中进行渗透。后来,其工作范围逐渐扩大到宗教、知识界、军队等其他领域。1972年OCN更名为中央文献服务局(SECED),继续监控“反颠覆”活动[11]。在该时期,无论是OCN还是SECED都具有情报收集和分析的职能,但其所进行的情报工作却没有受到任何监督。这也并不难理解,对于情报工作进行监督本身是情报工作法治化的体现,而佛朗哥独裁政权所实施的“佛朗哥主义”与法治精神可谓背道而驰[12]。因此,在该时期便很难出现通过规则对情报机构的工作进行限制的情况。同时考虑到佛朗哥对于一切反对力量的镇压,媒体监督等非正式监督机制也很难发挥作用。

1.2 20世纪70年代至21世纪初的情报监督机制

1975年佛朗哥逝世后,他精心培养的继承人卡洛斯国王却开始了西班牙的民主化进程。卡洛斯国王指派苏亚雷斯担任首相,之后逐步实现了由独裁统治到议会制民主的过渡[13]。在苏亚雷斯改革的过程中,其希望建立一个体现民主自由价值而不同于OCN和SECED的情报机构。1977年,在副首相古铁雷斯的大力推动下,CESID正式成立,其负责“收集、评估、解释和向国防部长提供任何必要的信息或有关国防利益的信息,以帮助防止反动威胁、破坏宪法稳定和间谍活动”等工作[14]。

尽管西班牙改革者希望CESID能够在法治化的框架下运行,但是却缺乏正式的监督机制。彼时,并没有一部具有针对性的法律明确规定CESID的权力范围以及监督方式。而具体到实践中,从内部监督的角度看,CESID的内部控制完全由其负责人进行,这种“既当裁判员,又当运动员”的状态使其可能发挥的作用微乎其微。而从外部监督的角度看,司法部门虽然可以对于情报机构所实施的监控等工作进行审查,但相关程序却经常被架空,甚至当法院试图对情报工作是否违法展开调查时,CESID直接拒绝提供相关信息[11]。而议会虽然拥有《宪法》所规定的监督权,却苦于无法获得情报工作的信息而难以展开监督,其主要的信息来源甚至只有谣言和媒体泄密[15]。由此,内外部监督对于CESID的控制都十分有限。因而引发的问题便是CESID在进行情报工作时经常突破法律的限制,并被曝出了大量丑闻。例如,1995年爆发的“卡索·佩罗特”事件直指情报机构对于国王、商人和平民精英等群体从事间谍活动,该事件直接导致副首相和国防部长辞职[16]。再如,1998年,西班牙情报机构被曝出对巴塔苏纳党进行窃听,其方式是收购该党总部楼上的公寓,并安装了窃听装置[17]。

相较于正式监督的不足,在该阶段,西班牙媒体所提供的非正式监督则发挥了较大作用。当然,在民主化改革最初的几年,媒体对于情报机构的关注也较为有限。同时,西班牙还未彻底建立民主体制,甚至对于新闻媒体的报道自由进行了一定程度限制。例如,1979年,一名荷兰记者因在荷兰的报纸上暗示西班牙安全部队参与了恐怖袭击事件,便被逐出了西班牙[18]。因此,民主化改革初期的西班牙媒体几乎并未实施有效的情报监督。进入20世纪80年代后,伴随着民主化进程的深入,西班牙媒体开始愈发关注情报领域,并逐渐成长为西班牙情报监督的重要力量。事实上,前文所述的CESID在1995年和1998年的两起丑闻都是最先由西班牙媒体所曝出的,特别是《世界报》在其中扮演了重要角色,其先后首先报道了前述两起丑闻,对于促成西班牙情报系统的改革具有重要意义。

1.3 21世纪初至今的情报监督机制

对于CESID运行过程中的各种问题,西班牙起先尝试了一些小规模的调整。但这些改变并不能有效解决情报机构所存在的问题,并且随着各种丑闻被揭露,彻底改革的呼声日益增加。除此之外,9·11事件的爆发进一步呼唤西班牙应优化国内安全环境和情报机构的工作状态。由此,在2002年,西班牙对情报系统进行了一次大规模的改革。本次改革建立了一个新的情报机构——CNI,取代了原先的CESID,更重要的是,与新的情报机构同时出现的还有两部关于情报监督机制的规则。一是2002年5月6日《第11/2002号法》,该法律不仅规定了CNI的性质、使命、原则、职责、组织结构等内容。更为重要的是,其第三章明确了对于CNI进行监督的两种方式——议会监督和司法监督。除此之外,该规则所设立的情报机构运作形式,也在一定程度上确立了情报系统内部监督的方式。二是2002年5月6日《第2/2002号组织法》,该规则规定了对那些可能影响《西班牙宪法》所承认的基本权利的CNI活动进行司法监督的方式。可以说上述规则帮助西班牙建立了正式的情报监督机制。2002年改革后,西班牙便没有再大幅度调整情报监督机制,只是在局部问题上进行了一些优化。当然,随着各种新技术的不断发展,未来西班牙可能需要进一步革新情报监督机制,特别是在正式监督层面。2022年,“飞马”软件监听事件爆发,CNI承认其曾对18名加泰罗尼亚大区独立党派代表进行监视,其中包括加泰罗尼亚大区现任政府主席佩雷·阿拉贡内斯[19]。该事件引发了各方对于西班牙情报工作的质疑。对此,西班牙宣布将进一步完善情报立法,以提升正式情报监督机制的有效性。

在非正式监督层面,西班牙媒体仍然发挥着重要作用。特别是在2004年马德里爆炸案发生后,公众和舆论进一步提升了在情报工作方面的兴趣,更多的媒体投入到了对于情报问题的关注之中。在这一阶段,仍然有不少情报工作中的丑闻被媒体挖掘而出。例如,2009年,《世界报》报道了时任国家情报中心主任阿尔弗雷多·萨伊斯曾多次挪用公款前往墨西哥、塞内加尔等地进行钓鱼和潜水活动,他甚至有一次乘坐西班牙空军的“猎鹰”飞机从马德里飞往塞内加尔,以便在周末进行钓鱼活动[20]。这最终导致了萨伊斯的离职。

2 西班牙情报监督机制的构成

如前文所述,西班牙是典型的单一机构垄断情报模式的国家,因此,其情报监督工作主要的针对对象也较为集中,现阶段主要指向CNI。当前,西班牙已经形成了一套较为完整的情报监督机制。具体而言,这套监督机制可以分为正式监督和非正式监督两个方面,正式监督主要包括内部监督、议会监督和司法监督三个部分,而非正式监督主要为媒体监督。

2.1 正式监督

2.1.1内部监督

内部监督是情报系统内部对于情报工作运行的监督。通常而言,情报系统内部最了解情报工作运行的状况,也更方便对相关问题迅速做出反应,因此,其往往是情报监督的重要组成部分。

在西班牙,无论是《第11/2002号法》还是《第2/2002号组织法》,都没有在监督部分谈及内部监督的展开方式,但在组织机构部分的相关规定中,可以发现具有内部监督功能的主体和监督方式。这主要包括两个主体,一是国家情报中心主任。从规则上看,国家情报中心主任并没有被赋予对于情报工作直接监督的任务,但其可能通过两种方式部分实现监督的职能。一方面,根据《第11/2002号法》第9条的规定,国家情报中心主任具有批准预算草案的职能,因此,其可以在审查预算草案时监督相关情报工作的运行。另一方面,根据《第2/2002号组织法》的规定,当涉及通信监控问题时,国家情报中心主任应下令立即销毁未获得法院批准的所有情报材料,这也可以在一定程度上限制情报机构获取非法的情报材料。二是政府情报事务代表委员会。《第11/2002号法》第6条规定成立政府情报事务代表委员会用以协调国家情报事务并监测和评估CNI是否完成了发展目标,这也可以起到监督CNI的作用。政府情报事务代表委员会监督功能的设计是在一定程度上吸取CESID运作过程中的教训。如前文所述,仅仅由情报机构负责人对情报机构进行监督所能起到的作用较为有限。因此,《第11/2002号法》在机构设计时引入了政府情报事务代表委员会。另外需要指出的是,西班牙的首相及内阁成员并不能直接对CNI进行监督,其只能通过成为政府情报事务代表委员会成员或参与委员会会议的方式实现监督,这也属于一种内部监督。

总体来看,有关规则虽然没有明确提出内部监督的要求,却也涉及了情报监督工作。但这种未明确规定的方式也给内部监督的有效行使带来了一定程度的隐患。无论是国家情报中心主任还是政府情报事务代表委员会都不能就情报工作是否符合法律的要求进行全面、直接的监督,这属于立法需要进一步完善的地方。

2.1.2议会监督

议会监督是立法机关对于情报工作的监督和控制。《第11/2002号法》在第三章明确规定了议会对于情报机构进行监督的方式。具体而言,议会的监督权力被赋予于“官方保密委员会”。该委员会由在议会有代表的每一个议会小组的一名成员组成[21]。从方式上看,其监督的实现主要有几种:a.控制和分配CNI的资金。《第11/2002号法》要求CNI向委员会提交关于其资金需要的“适当”信息,以供委员会进行审核。b.查阅每年的情报目标以及国家情报中心主任每年编写的关于中心工作的报告,以评估CNI在一段时间内的行动是否符合要求。c.查阅关于情报工作的机密文件,但是关于情报机构的来源和方法的信息以及外国情报机构提供的信息除外。除此之外,委员会成员只能在委员会会议上查阅这些文件,并且不能保留或复制原件。d.就CNI的相关事项举行听证会,并要求CNI领导层出席[11]。

相较于CESID时期,2002年改革后,议会能够直接获得关于CNI运作的大部分直接信息,而非通过媒体报道或是谣言对情报工作进行监督,其便可以发挥更加有效的作用。例如,在“飞马”软件监听事件中,时任西班牙国家情报中心主任帕兹·埃斯特班出席了“官方保密委员会”的会议,对“飞马”软件监听事件相关事宜进行解释。其在会议上证实了CNI进行监听的事实。最终,帕兹·埃斯特班也因该事件被解除职务[19]。除此之外,自2008年起,西班牙议会的网站开始公示其立法监督行使的状况,可以发现,每年会多次涉及CNI的相关问题,这也证明了议会监督的有效性[22]。当然,西班牙当前的议会监督方式仍然存在一定程度的不足。一方面,无论是对于资金的审查还是对于年度报告和目标的审查,其信息均来源于情报机构,这便给了情报机构选择性提供信息的机会;另一方面,即便是议会可以查看机密信息,但绝大多数“官方保密委员会”委员都会存在“知识鸿沟”,即面对海量的情报信息,不知道该查阅哪些信息。特别是考虑到,在很长一段时间内,西班牙社会并不是很关注情报工作的相关问题,这进一步限制了委员会成员对于情报问题的了解能力。由此,通过查阅机密文件进行监督的效果也会有所削减。

2.1.3司法监督

司法监督是通过司法机关对情报工作进行监督的方式,其往往是情报监督机制的重要组成部分。西班牙通过《第11/2002号法》和《第2/2002号组织法》确立了司法监督在情报监督中的地位。当然,其司法监督并不针对所有情报工作,而仅仅指向影响私人场所不可侵犯性和通信保密性的措施。当CNI试图实施这样的措施时,必须由国家情报中心主任书面提出申请,其中内容应包括:a.需要实施的措施;b.请求所依据的事实、请求的理由和建议采取所要求行动的理由;c.确定受这些措施影响的人员(如果已知),并指定实施这些措施的地点;d.需要实施措施的期限。这个期限在涉及住宅不可侵犯性的情况下,不应超过24小时。而干扰或拦截邮政、电报、电话或任何其他通信的期限不应超过3个月。这两种期限在必要时可连续延长相同的期限。对于情报机构提出的申请,最高法院需要任命专门的法官对其进行审查,并在72小时之内作出是否批准的决议。如果情况紧急,这一期限则只有24小时。

从实际效果看,西班牙的司法监督确实可以在一定程度上限制情报机构的权力滥用[11]。但其司法监督也存在一定进步的空间。一方面,司法机关所能够审查的范围较为有限,其只能对于侵犯特定权利的措施进行审查,而对于那些侵犯其他权利的措施则“鞭长莫及”;另一方面,从审查的标准看,西班牙并没有制定清晰的标准以供法官对是否可以实施相关措施进行判断,这也引发了有关学者对于监督机制流于形式的担忧[15]。随着“飞马”软件监听事件的爆发,西班牙也意识到了其情报工作司法监督的问题,决定进一步通过相关立法强化此项工作[23]。

2.2 非正式监督

在西班牙,非正式监督的主体包括媒体、智库、公民和社会组织等,而其中最为核心的便是媒体。据有关研究统计:“议会议员就西班牙情报部门的非法或不正当行为提出的议会问题中,89%是基于媒体报道的项目[18]。”此外,如前文所述,很多关于情报机构的丑闻均是由西班牙媒体率先曝出的,这也可以证明媒体监督在西班牙情报监督机制中的重要地位。就媒体监督而言,从监督主体上看,主要承担监督工作的媒体是报纸媒体,例如《世界报》《国家报》等。特别是《世界报》,如前文所述,西班牙多起关于情报机构的丑闻均是由该报纸首先报道。从对象上看,西班牙媒体主要是就情报机构的人员和工作进行监督。从效果上看,西班牙媒体的监督都具有较强的持续性和力度。以前文提到的萨伊斯丑闻为例,《世界报》在对该事件进行报道时,持续披露了萨伊斯任人唯亲、滥用公共资金和管理不善的案例,直至萨伊斯的离职。在其离职的同时,《世界报》发表了关于此事件的最后报道:“昨天下午1点,萨伊斯的离职被正式宣布。他不再是CNI的主任。调查性新闻再次成功地让公众看到了权力的幕后[18]。”

值得注意的是,随着网络信息技术的发展,一些国外的媒体甚至研究机构也开始关注西班牙的情报工作。例如,“飞马”软件监听事件最开始便是由多伦多大学的数字权利组织公民实验室所提出的[24]。此外,该事件的报道参与者除了《世界报》外,还包括《华盛顿邮报》和《卫报》等[25]。这些国外媒体和研究机构的关注也在一定程度上提升了对于西班牙情报工作的监督力度。

总的来说,在很长一段时间内,媒体都扮演了西班牙情报监督的重要力量,而这种监督方式也确实卓有成效。当然,西班牙的媒体监督也存在一定问题。一方面,媒体毕竟远离情报部门,很多时候无法及时发现可能存在的问题,并且其报道的不少信息的准确性并不是很高;另一方面,不少媒体背后存在着利益集团,这导致一些媒体在报道时会选择一定立场,甚至扭曲事实而无法真正起到监督效果。

3 西班牙情报监督机制对我国的借鉴意义

尽管西班牙与我国在政治、经济及社会环境等方面都存在一定程度差异,但是其情报监督机制在建设和发展过程中仍然有不少经验和教训值得我国学习和借鉴。

3.1 构建多元主体情报监督体系

经过长时间的发展,西班牙已经形成了由多个主体构成的情报监督体系。虽然其各个监督方式仍存在这样或那样的问题,但多元主体监督的思路依然可供参考。当前,我国《国家情报法》中虽然规定了情报监督机制,但在监督主体、监督方式等方面的设计上均有不小的提升空间。借鉴西班牙的经验,可以从以下几个方面进行优化:

a.应加强情报系统内部对于情报工作的监督。根据《国家情报法》的规定,当前我国情报工作内部监督的方式主要有三种:一是对于技术侦察措施的提前审查;二是对工作人员遵守法律和纪律等情况进行监督;三是及时查处被检举、控告的国家情报工作机构及其工作人员超越职权、滥用职权和其他违法违纪行为。但整体而言,上述三种方式的相关规定都未明确具体的实施主体和操作方式,这便会阻碍监督效能的实现。对此,可以借鉴西班牙的经验,要求情报机构负责人对情报工作的运行状况展开监督。基于上述《国家情报法》规定的三项监督内容,情报机构负责人既应对于情报工作的日常进行常规监督,也应对于情报机构开展的技术侦察措施和被检举、控告的机构及工作人员进行重点监督。此外,从西班牙的经验看,情报机构负责人往往容易成为权力滥用者,因此有必要设置其他专门机构进一步履行对于情报工作的监督任务。在该问题上,西班牙提供的经验是通过成立政府情报事务代表委员会对情报机构进行监督,该方式不仅可以起到优化内部监督的作用,而且与我国当前的情报系统设计有着较好的契合度,故而对其进行借鉴具有可行性。申而言之,西班牙政府情报事务代表委员会与我国中央国家安全委员会和中央军事委员会的职能有一定相似性,根据《国家情报法》第3条的规定,上述两个机构分别负责领导和协调国家情报工作和军队情报工作,因此,我国可以明确由中央国家安全委员会负责监督国家情报工作,而中央军事委员会负责监督军队情报工作。在监督内容上,其同样需要关注前述《国家情报法》规定的三项内容。

b.应强化司法部门对于情报工作的监督。当前我国立法并未设计司法部门对于情报机构的监督机制。考虑到内部监督“自我评判,自我参与”的特性,其很难实现对于情报工作的彻底监督,故而有必要建立以司法监督为代表的外部监督机制。对此,可以借鉴西班牙的经验,就具有高度权利侵犯风险的措施,引入司法部门的监督机制。具体而言,司法监督应主要指向对于情报机构技术侦察措施的事前监督。理由在于,技术侦察措施的侵权程度往往较深,故而需要对其进行更加严格的限制。而相较于事中监督和事后监督,事前监督的方式可以有效避免情报工作对权利圆满状态的破坏。在监督主体上,可以从法官和检察官中选任专门成员负责技术侦察措施的司法监督,以保证监督的有效性。在具体方式上,情报机构在欲采取技术侦察措施前,应首先进行内部审查,通过之后再向司法部门提出申请,说明采取措施的目的、方式、期限、可能影响的人群和权利等内容。而司法部门则应基于侵权方式、侵权性质、侵权程度、是否存在替代措施、是否存在影响更小的方式等标准作出是否批准的意见,并给出技术侦察措施的实施期限。

c.应探索立法机构对于情报工作的监督。在西班牙,立法部门对于情报工作的监督是其情报监督机制的重要组成部分,而我国尚未建立相关的机制。根据我国《宪法》之规定,全国人民代表大会是最高国家权力机关,其他国家机关要对其负责,受其监督。因此,可以尝试探索全国人民代表大会对于情报机构的监督机制。具体措施包括审议关于情报问题的法律议案,定期听取有关部门尤其是情报机构关于情报工作情况的汇报等[26]。

最后,应加强对于非正式监督机制的引导和建设。在西班牙,媒体对于情报工作的监督发挥了重要的作用,但其也会报道一些错误的信息。吸取此经验并结合《国家情报法》的规定,我国一方面应发挥媒体和民众在情报监督工作中的积极作用;另一方面,也应该注意引导其通过合理合法的方式进行监督。例如,通过召开发布会等方式建立情报部门和媒体的沟通机制,避免媒体发布错误信息或是机密信息,以防造成不必要的损失。

3.2 优化情报监督机制的立法

西班牙情报监督机制得以有效建立的关键因素之一便在于较为明确的立法。而我国尽管就情报监督机制同样设立了相关规定,但是其完善程度明显不足,这具体表现为两个方面。

一方面,规则精细化程度有待提升,可操作性不强[27]。例如,《国家情报法》第15条规定:“国家情报工作机构根据工作需要,按照国家有关规定,经过严格的批准手续,可以采取技术侦察措施和身份保护措施。”此规定看似确立了情报机构实施技术侦察措施的监督机制,但是“根据工作需要”究竟是何种工作需要,是否应达到一定标准;“按照国家有关规定”具体是哪些规定;“经过严格的审批手续”,由哪一主体进行审批,“严格的”具体是怎样一种程度等问题都存在不确定性,这就导致该规则的可操作性较为有限。

另一方面,立法对于情报监督的重视较为有限。法律规则的表述和顺序很多时候可以体现不同问题的重要程度。例如,在证据立法中,一些学者主张将相关性规则作为证据审查的第一项规则,因为这样可以体现相关性是证据的根本属性[28]。在情报监督的问题上,西班牙《第11/2002号法》专章规定了情报监督的有关内容,这体现了其对于该工作的重视。相较之而言,我国《国家情报法》并未将情报监督作为一项专门内容予以规定,而是将其分散于不同章节的条款之中,这样不易引起各方的重视。

对于上述问题,一是应进一步细化相关立法,提升规则的可操作性。具体而言,可以借鉴西班牙立法的方式,明确具体的情报监督主体和监督方式,特别是对于正式监督,应理清不同机构的权责,保证情报监督的有效性。在规则设计上,可以参照前文提出的方案,分别为对应主体设置对应的监督责任。二是应在《国家情报法》设计专章对情报监督问题进行规定,以体现立法者对于情报监督的重视。在具体章节内部,既应吸纳当前已有的规则并进行优化,也应适当构建新的规则。

3.3 动态化调整情报监督机制

从20世纪70年代至今,西班牙的情报监督机制经历了数次大大小小的变革,可以说,其目前相对完整的机制是不断调整和优化的结果。于我国而言,也应该动态化地调整情报监督机制。具体来说,应做到以下几个方面:首先,应在提升情报监控能力的同时完善相匹配的监督机制[1]。西班牙2002年改革既建立了CNI,同时也针对CNI设计了相应的监督机制。这种适配性保证了其情报工作的有效运转。基于该经验,我国在建设情报监督机制时,应注重其与情报机构和情报能力的契合性。其次,应根据时代特征,建立适应时代的情报监督机制。西班牙情报监督机制的改变很多是基于时代变化的需求。在20世纪70年代前,西班牙处于佛朗哥独裁统治之下,基本不需要情报监督机制。但随着民主化进程的不断加深,其对于情报监督机制的需求愈演愈烈,最终出现了2002年的改革。而近些年来,各种技术的高速发展又显示了既有监督机制的乏力之处,因此,西班牙再次开始谋求新的变革。我国同样应对时代特征予以关注。在新时期,国家安全的内涵正在发生改变。总体国家安全观所界定的国家安全领域既包括传统的政治、经济和军事等领域,也包括新兴的科技、太空等领域。而情报监督机制便要适应时代的变化,结合总体国家安全观进行调整和设计。最后,应注重结合社会需求。西班牙2002年改革出现的原因很大程度上是由于情报机构丑闻的出现引发的社会对于情报机构的质疑。而在改革过程中,其也重点关注了社会所关注的问题。我国在构建动态化的情报监督机制的过程中,同样应时刻注意社会对于情报机构的态度。通过相关评估机制,准确了解社会需要,进而更加及时有效地调整相关监督机制。

4 结 语

情报监督是限制情报机构权力,规范情报工作运行的重要方式。2002年改革后,西班牙形成了包括内部监督、议会监督、司法监督和媒体监督在内的系统化的情报监督机制。当然,其监督机制尚有不完善之处,近年来也在谋求改革,以提升民众对于情报机构的信任。于我国而言,西班牙的情报监督机制可以为我国相关机制的建设提供一定经验。但也需要明确的是,我国情报监督机制的构建应结合自身发展的需求和特点,而不应简单“照搬”其他国家的模式,以避免所构建机制与自生自发社会秩序的不适应。