澳大利亚的情报改革: 问题、原因及启示*——基于2017年独立情报审查的分析

康泽华 陈 刚

(1.中国人民公安大学国家安全学院 北京 100038;2.中国人民公安大学进修部 北京 100038)

0 引 言

近年来,安全情报工作成为澳大利亚各项决策的重要考量,集中表现在安全立法的扩大、情报机构资源的增加等[1]。与此同时,澳大利亚也更加重视对情报权力的限制,集中表现为增强情报监控监督、扩大情报监督范围等。在保障国家安全和限制情报权力的背景下,澳大利亚在2017年开展了独立情报审查,审查重点强调以整合方式改革情报界[2]。在独立情报审查影响下,澳大利亚主要在组织机构、职能任务、监控立法和监督权力四个方面进行了情报改革。进一步研究发现,改革虽然产生了许多成效,但同样也存在一些问题,即不同部门在情报整合上存在职能冲突,政府以不恰当理由拒绝议会参与业务监督,原因何在?这成为笔者思考的出发点。

目前国内关于澳大利亚情报工作的研究较少,主要集中在近期出现的情报工作研究中,并散见于情报制度的梳理研究、五眼联盟相关研究等,研究主要侧重澳大利亚情报体系改革的总体介绍[3]、情报机构的历史分析[4]以及情报监控研究[5-6]等。然而,近年来澳大利亚的情报改革主要是围绕2017年独立情报审查展开的,相关研究对情报审查内容虽有涉及,但缺乏以此为基点的改革分析。以2017年独立情报审查为背景对澳大利亚情报改革进行研究,不仅可以为澳大利亚情报工作研究提供更加全面的认识,还可以通过改革问题透视澳大利亚情报工作的内在逻辑。基于上述,研究将在2017年独立情报审查背景下,以澳大利亚情报改革为研究起点、以改革中遇到的问题为研究对象,希望通过文献资料的研究,获得对澳大利亚情报工作更深入的认识。

1 2017年独立情报审查背景下的情报改革内容

21世纪以来,澳大利亚共进行了三次情报审查。相较于过去的情报审查,2017年独立情报审查重点建议,设立国家情报办公室、开展情报界立法审查、扩大情报监督权力[2]。在审查建议影响下,近年来澳大利亚在组织机构、职能任务、监控立法和监督权力方面进行了改革,促进了情报整合、限制了情报权力。

1.1 组织机构的整合

组织机构方面,澳大利亚的整合举措主要包括:其一,设置国家情报办公室(ONI)。2018年12月20日,澳大利亚根据《国家情报办公室法案》设置了ONI。ONI作为总理在情报方面的咨询机构,主要负责情报管理、情报评估和国家情报优先事项管理等工作,同时负责领导和协调情报界,有权在情报界主要官员任命上提出意见。其二,扩大情报界机构范围。澳大利亚将澳大利亚联邦警察、移民和边境保护局、澳大利亚刑事情报委员会、澳大利亚交易报告和分析中心四个部门纳入情报界范围,同时将情报界由澳大利亚情报界(AIC)更名为新的国家情报界(NIC)。其三,设置专门机构建设情报界基础能力,包括国家情报界科学和技术咨询委员会、国家情报办公室评估咨询委员会等。其四,设置专员负责重点领域的情报协调工作。具体来说,在反恐和网络安全等重点领域,ONI在相关协调中心设置高级干事,以推进情报重点业务的整合。其五,调整国家信号局结构。一方面,国家信号局将从国防部下属变为国防部门的法定机构,直接向国防部长报告,并建立国家信号局联合防御小组推动过渡;另一方面,网络安全中心划归国家信号局,并作为网络安全事务的唯一统筹点。

1.2 职能任务的调整

职能任务上的主要调整包括,改进国家情报优先事项的管理、设立“员工队伍发展战略方针”项目、优化安全审查程序、重视长期能力建设项目、提高资金项目的利用率。其一,改进国家情报优先事项的管理。国家情报优先事项是对情报工作的目标优先级进行评估的项目,目的是以目标优先级指导情报工作。国家情报优先事项由ONI定期制定计划,ONI需要在总体成效和具体机构两个层次,就优先次序、资源分配等方面开展评估,评估主要参考政府的风险偏好、长期利益和短期战术优势的平衡、项目间组合效益等因素。其二,设立“员工队伍发展战略方针”项目。为了扩大情报人员的职业发展空间,争取具备STEM学科技能的人才,澳大利亚设立了“员工队伍发展战略方针”项目,该项目将由ONI负责制定实施,具体措施包括借调制度、提高数据能力培训、建立情报领导能力发展项目等。其三,优化安全审查程序。为了提高安全审查效率,安全审查机构在安全审查超过6个月时,应考虑下放安全审查权力,将情报部门的审查工作交给安全情报组织。其四,提高资金及项目的利用率。澳大利亚设立了联合能力基金和情报能力投资计划用以提升情报界资金利用率。前者主要来源于各部门上缴的“效率红利”,并用于澳大利亚创新基金建设等项目;后者主要用于提前了解部门的需求、保护长期能力建设项目、进行资金需求预测等,以规划情报界能力投资。

1.3 监控框架的改革

为了保护公民信息、限制情报权力,并推动情报监控监督,澳大利亚2021年7月展开电子监控立法框架改革,改革预计在2023年完成,期间政府发布了电子监控框架改革讨论文件[7],借此文件可以一窥改革变化。从讨论文件中可以看出,此次改革主要会在电子监控机构、法律定义、应用框架、授权规定、监控监督和行业协助六大部分展开。其一,监控机构方面扩大监控机构范围。电子监控权力机构将由原先的执法机构、反腐败和廉政机构以及安全情报局,扩大到上述机构以及澳大利亚交易报告和分析中心、澳大利亚税务局、惩教机构、澳大利亚刑事情报委员会。其二,法律定义方面明确核心概念范畴。新框架将明确电子监控核心概念“通信”的定义,并在法律上明确定义“内容”信息和“非内容”信息(即元数据)概念的内涵,同时取消实时通信和存储通信的区别。其三,信息获取方式上更新监控授权框架。澳大利亚的监控授权框架,将从以获取信息方式为分类标准的框架,改革为以通信类型和隐私影响为标准的框架,更加重视隐私和安全权力的张力。其四,授权规定上明确授权审批标准。基于必要原则和比例原则,澳大利亚认为监控授权的审批应重点考量,调查事项的严重性、对隐私的破坏性、权力使用的有效性、最小授权原则等方面。其五,授权监督方面优化授权监督规定。新框架认为授权监督上,应合并和简化已获取信息的共享规定、更新已获取信息的销毁要求,同时扩大独立国家安全立法监督员、议会情报和安全联合委员会和议会执法事务联合委员会的监督。其六,行业协助上精简拦截机构义务。新框架减轻了运营商和运营服务提供者的数据拦截义务,即允许运营服务提供商只截获价值较高的信息,无需对所有数据进行拦截;同时,新框架对运营机构的年度审查,也从一年一审变为定期更新和抽查方式。

1.4 监督权力的扩大

情报监督方面,澳大利亚全面扩大了情报监督权力,主要体现在扩大情报机构的监督范围、重点强化情报与安全监察长(IGIS)的监督权力上。其一,扩大IGIS和议会情报和安全联合委员会(PJCIS)的监督范围。总体上扩大了IGIS和PJCIS情报监督的范围,即将澳大利亚联邦警察、澳大利亚刑事情报委员会、移民和边境保护局和ONI四部门纳入IGIS和PJCIS的监督范围。其二,重点强化IGIS的监督权力。新规定下,IGIS可以对刑事情报委员会和交易报告与分析中心的业务工作进行监督,可以就情报工作人员雇佣问题开展调查,可以设置独立小组提供技术援助等;同时,政府还为IGIS增加编制提供了专项资金,预计IGIS的工作人员将达到原先的三倍[8]。除上述两方面以外,审查曾建议扩大PJCIS的业务监督参与,但政府坚持将业务监督权力集中于IGIS,以现有监督适当为由拒绝了议会参与业务监督的提议[9],后文将提及论述。

通过上述四个方面的改革,澳大利亚强化了情报一体化水平、增强了长期能力建设,也通过情报法律审查有效限制了情报权力,取得了较大改革成效,例如,ONI通过设置任务情报小组提高了情报业务整合[1],ONI多次和科技公司合作发射情报卫星[10]等等。但是,深入观察情报改革效果,就会从部门间冲突的情报整合职能,以及政府对议会业务监督的不恰当拒绝中看到问题。

2 情报改革中存在的主要问题

如上所述,为了推进情报整合、限制情报权力,澳大利亚在2017年独立情报审查的建议下,对情报界组织机构、职能任务、监控立法和监督权力进行了改革。虽然改革举措取得了一定成效,但问题也同样突出:一方面,部门间在情报整合上存在职能冲突,直接影响了ONI的情报整合效能;另一方面,缺乏议会参与业务监督,间接引发了情报监督失灵现象。

2.1 不同部门在情报整合上存在职能冲突

虽然ONI在发射情报卫星等方面推进了情报界建设,但成效主要集中在外围功能上。就情报整合这一核心功能来看,ONI并未实现统筹情报界的预期效果,例如,在疫情期间的公共卫生情报搜集工作中,ONI的整合作用甚至弱于澳大利亚刑事情报委员会和国家信号局等业务单位。在这一现象的分析上,澳大利亚学者Patrick F Walsh隐晦表达了ONI和内政部之间的敏感关系[1]。虽然Walsh提出,目前二者在法定职能上并无冲突,但笔者在其启示下,从二者关系的角度出发,对ONI的情报整合职能进行了研究。通过同时关注内政部的情报整合职能,研究认为,ONI和内政部的情报整合职能冲突是ONI情报整合不足的重要原因。

其一,新设大部内政部含括情报整合职能。为了整合情报在内的国家安全活动,澳大利亚于2017年设立内政部。在情报领域,内政部成立时统合了澳大利亚安全情报组织等6个部门的情报职能,并在反恐和网络安全等情报相关领域也具有情报协调职能[11]。

其二,内政部与ONI在情报整合方面存在职能范围上的冲突。上述提到,在反恐和网络安全等领域,ONI设有专员负责情报协调整合,而内政部也负有反恐和网络安全等领域的情报协调职能,二者之间存在职能冲突。这一观点不仅是从职能范围出发的推测,也有内政部领导人迈克尔·佩祖洛的证实:2021年,内政部领导人迈克尔·佩祖洛在“Safeguarding Australia Address”讲话中曾指出,“政府在开展独立情报审查的同时决定扩大内政部情报职能,将边境海关和签证情报、警务情报、国家刑事情报、金融情报信息等统归内政部”[12]。

应该说，中国神话的大趋势是走向历史化，原始的生态神向子生态神进化。在讨论中国古代神话演变的基本趋势时，李炳海先生总结了三个方面：世俗化的趋势、夫妻的倾向和衰老的趋势。总结的十分精辟。然而，与同期的北方神话和后来的神话相比，楚神话的非历史倾向是显而易见的。我们在历史和神话中通过对羿的不同形象来说明这个问题。羿是中国神话中最有争议的形象，往往置于善恶的两端。

其三,职能冲突背景下,内政部和ONI的关系直接影响ONI情报整合工作效果。Walsh曾在文章中指出,目前内政部和ONI在法定职能上并不存在直接冲突,而且内政部已经将情报工作重点放置在情报协调的政策层面[1]。结合这一判断,内政部和ONI的职能关系是,职能范围存在交叉,但具体职能规定不存在冲突,这显然会使文本性质的职能规定遇到科层制的具体逻辑时,以后者为实际运作规则。在科层制逻辑下的具体工作中,行政权力和资源分配才是影响各自领导权关键因素。从实际权力来看,内政部囊括了国家安全、执法、应急管理等多个部门的职责,而ONI仅仅统领协调情报界;从资源分配来看,截止2020年底ONI工作人员为263名[8],而内政部2019年便拥有还有500名全职工作人员从事情报事务,资金方面差距更为明显。因此,在内政部和ONI的情报整合职能冲突中,ONI更易处于劣势地位,也更不易全面统筹情报界事项。

2.2 政府以不恰当理由拒绝议会业务监督

情报监督领域,此次改革全面扩大了情报监督权,集中表现在扩大IGIS和PJCIS的监督范围,并重点强化IGIS的监督权力。然而,审查报告中一部分讨论引起笔者关注,即是否应加强PJCIS的业务监督参与。经过讨论,审查最终建议议会不应直接参与业务监督,而应以联系业务监督的方式促进监督工作。但是,澳大利亚政府仍拒绝了这一提议,政府认为现有监督安排足以满足业务监督需求。而IGIS监督失灵现象则显然表明,以IGIS为主、议会作行政和支出监督的体制并不能满足业务监督需求。

其一,政府以现有监督适当为由拒绝议会参与业务监督。关于是否应加强PJCIS的业务监督参与这一问题的讨论中,支持议会参与的观点认为,现有的情报权力已经影响到了公民权利,应当在保密和问责的连续统中向问责倾斜;反对者认为,议会对业务监督的参与将和部长监督、IGIS监督等职能相重叠。最后,审查报告建议,PJCIS能够要求IGIS按照其职权范围调查情报业务工作,同时IGIS应向PJCIS提供定期简报汇报调查情况[2]。然而,前述审查建议并未得到批准,政府认为不应扩大PJCIS的业务监督,提出的理由是部长监督、IGIS监督等已经实现了问责制和保密间的平衡[9]。

其二,现有监督安排并未满足情报业务监督的需求。2004年澳大利亚秘密情报局的特工伪装成澳大利亚援助人员,在东帝汶的内阁大楼里安插了窃听器,以便监听东帝汶对帝汶海石油和天然气的意见,从而使澳大利亚在和东帝汶的条约谈判中占据优势,这一活动之后被称为证人K的情报人员揭露,公众批评该活动“极不道德,甚至可能违反国际法”。随后证人K和他的律师Bernard Collaery被指控犯罪,证人K选择认罪,而他的律师Bernard Collaery则选择一直上诉,该案件也因其情报伦理的正当性问题引起公众关注。

在这一事件中,IGIS未履行其监督职责。IGIS作为业务监督权力最广泛的情报监督机关,有职责就情报窃听活动的合法性或正当性进行调查,几位议员也曾致信IGIS,要求其对窃听事件进行调查,并追究相关人员犯罪行为责任。但是,IGIS声称“如果这一行为是政府要求秘密情报局进行的,例如窃听东帝汶内阁,那么IGIS不会进行审查。”,其认为“在我看来,与国际协议谈判有关的政府要求总是符合澳大利亚外交关系的利益”[13]。

其三,业务监督需要议会参与以实现制衡和补充。一是情报工作显然未满足问责需求。上述案例表明,IGIS在政治控制的压力下,只能选择服从政治规范而放弃职责的履行。二是IGIS的未履职行为有制度必然性。IGIS的情报政治化问题显然质疑了情报监督工作的效能。但是,IGIS作为由总理建议、总督任命的监督机构,出现情报政治化问题并不应该感到意外,以向上负责制为主的行政单位必然存在监督上的政治取向和官僚气质。三是情报监督的制度设计需要议会业务监督予以制衡和补充。只有议会这一异质性的制度设计,才能一定程度上限制情报政治化,正如上述案例中,有多名议员要求IGIS履行监督职责,但正因为其自身并没有制约和影响IGIS的问责权力,监督失灵的现象才不能得到及时的制衡与补充。

IGIS的权力集中容易引发监督失灵,同时议会也确实有制约权力的效用,由此可见,现有监督安排未能满足监督需求,前述理由也未能有效解释政府拒绝议会参与的行为。那么,为什么政府拒绝议会参与业务监督呢?后文将进一步分析。

3 存在问题的原因分析

3.1 政策转移不恰当、不充分是整合职能冲突的重要原因

ONI和内政部的情报整合职能冲突,归根结底,源于澳大利亚情报政策的不恰当、不充分转移。关于澳大利亚情报政策存在政策转移这一观点,Walsh已经作出过阐述[14];同时,简要对比五眼联盟国家的情报政策,也可以从中轻易发现ONI的政策转移痕迹。关于这一点无需赘述。政策转移为政策移植国提供了解决复杂问题的先例与经验,也为移植国在本国找到政策优化路径提供基础,但如果移植国没有充分考察外来政策与现实条件的契合度,就无法达到预期效果[15]。考察内政部和ONI间的职能冲突,可以发现:组织结构方面的不恰当转移、机构设置方面的不充分转移,是ONI情报政策转移效果不佳的重要原因。

其一,在组织结构上,澳大利亚并未考虑英美两种模式的兼容性问题。英美两国政府部门和情报部门关系相对清晰:英国内政部仅下设军情五处,情报整合主要由内阁办公室的国家安全与情报部门负责,并不存在多个整合权力中心[16];美国虽然设立了ODNI,但美国并没有类似英国内政部的部门。国务院和国土安全部是与美国情报界相近的部门,但二者只是下设了情报研究、分析部门,参与部分战术层面的整合工作,没有统筹情报界的职能。也就是说美国是以ODNI为主要整合中心[1718]。反观澳大利亚,设置ONI的目的是整合情报界,而澳大利亚又给予了内政部情报协调的职能,未对英美两种模式的兼容性细作考察,导致了政策转移后的困难。

其二,从机构设置来说,澳大利亚的ONI未充分转移美国的制度框架。ONI的主要职责仿照的是ODNI的任务集成部门和政策与能力部门,虽然这两个部门是美国ODNI的运转中枢,但ODNI还负责国家防扩散中心、国家反情报和安全中心、国家反恐中心,以及监督机构与立法等事务的管理,这些机构和事务很大程度上是情报整合工作的重要承担者[19],而澳大利亚却并未完全借鉴。

组织结构和机构设置上的不恰当、不充分转移,造成了ONI和内政部在时空方面的冲突现象:一方面,在时间上,ONI和内政部作为接连设立的新机构,成立后的数年中,都需要足量的资源支撑才能持续发挥作用,具有时间上资源的冲突性;另一方面,在空间上,ONI和内政部都有对情报业务统筹协调的职责,具有空间上权力的冲突性。时空两方面产生的冲突,使得二者处于一种紧张关系之中,权力与资源的博弈使得ONI无法高效统筹情报界。

当然,政策转移也是过程—结果互动的过程,初期的不协调并不能代表持续性政策失败。目前澳大利亚已经关注到这一问题,并采取了部分行动:内政部负责情报能力建设的副组长已被调离该部门,而且情报能力组也已经在2019年被并入内政部技术和主要能力组[1];2022年7月,澳大利亚联邦警察、澳大利亚刑事情报委员会等部分情报机构的管理被转移至总检察部[20]。未来澳大利亚将可能将在ONI和内政部间寻求平衡:从上述趋势来看,扩大ONI的具体协调职能、增强内政部的宏观统筹职能,将是厘清二者职权的重要方向,而这一厘清过程将继续充满冲突和矛盾。

3.2 政治控制和保密因素是业务监督权力设计的主要考虑

回到前述问题,为什么政府不支持议会参与业务监督?2017年独立情报审查报告中“敏感”“保密”等表述说明,安全保密是禁止议会参与业务监督的重要原因。但是,安全保密并不能完全解释拒绝行为,该行为背后还有政治体制的影响。

其一,安全保密是政府拒绝议会参与业务监督的重要考虑。关于前述现象的解释,2017年独立情报审查报告中“敏感”“保密”等字眼的频繁出现,表明安全保密是禁止议会参与业务监督的重要原因。为验证这一假设,研究特意考察了相关历史情况:从1984年第二届皇家希望委员会开始,设计情报监督机制的霍普大法官就崇尚以IGIS单独进行行政监督。当考虑设立议会监督机关时,霍普大法官认为“建立一个专门的议会委员会来改善问责制既没有必要也不合适”。政府虽然同意其说法,认为“需要谨慎保护情报和安全信息”,但最终还是提出“直接让议会参与对……情报和安全机构进行外部审查”[21]。因此,安全保密确实是限制议会参与的重要原因。

但是,安全保密是所有情报工作都具有的属性,保密所带来的准确性和时间效益是所有情报工作都需要的[22]。然而,并不是所有情报工作都没有议会参与业务监督,美国的国会监督就是一个重要反例:在分权制衡的情报监督体制方面,美国是制度典范,虽然我国国内时有研究国会情报监督失灵的文献,但总体来说,国会监督失灵都是因为利益的嵌套或政治力量的影响,少有出现情报丑闻爆发而在制度上不能问责的现象。对比美国和澳大利亚的情报监督工作可以发现,政治制度设计可能是重要变量。

其二,集权式政治控制是业务监督权力设计的根本考量。一是澳大利亚属于集权式政治体制。澳大利亚是典型的威斯敏斯特模式,这一模式的重要特点是,大选既产生议会多数党领袖,同时该领袖也是政府首脑;如果政府失去议会支持,那么将必须下台或者解散议会。也就是说,威斯敏斯特模式下,议会多数党和政府是一致的,同时议会对政府的限制很弱,该模式是典型的行政集权模式,即“强政府、弱议会”[23]。二是澳大利亚希望以情报权力的集中实现稳定的政治控制。了解前述政治制度背景后,就很容易理解情报监督权力的集中。正是因为行政权力在政府和议会关系中占主导地位,政府才一直重视将权力集中于其控制之下的行政机关,以保证事态安全可控,具体在情报工作中表现为将情报监督权力集中于IGIS。三是其他政党容易通过议会实施政治或行政影响。澳大利亚政治生态会受到内部政党斗争的影响[24],如果允许议会参与业务监督,那么情报信息将极易被重要反对党和小党用作政治工具,或被用于支持某些关键议题的不同提案,这一情况很容易给政党的权威地位形成挑战,从而影响相关政策的制定和执行。

其三,澳大利亚应以议会业务监督限制情况政治化。情报监督的首要目的是,评估情报机构的行为“是否在适当、有效性和国家价值的范围内”[25],但IGIS在此次情报窃听事件中的回避态度,已然反映出澳大利亚情报监督工作的有效性问题。反思澳大利亚的情报监督设计,一是情报政治化需要得到控制。一方面,情报政治化是安全情报工作的天然属性,而客观主义情报的想象只是知识研究的一种理想类型,无法在现实工作中找到。尊重情报工作的政治属性,是搭建情报研究和情报工作间桥梁的第一步。另一方面,情报工作也并不能定位于政治工具,一味为政治利益服务只会消解情报工作的社会信任、增加社会对情报权力的焦虑,无助于安全能力的提高和情报工作的开展。二是控制情报政治化的最佳举措是,施以有效的外部业务监督。虽然澳大利亚的政治模式是行政权力为主导,但议会监督还是可以给不同意见及利益方提供参与监督的有效渠道,情报监督体制也不会因具体事件违背政府利益而彻底失去问责的能力。

4 结论与启示

4.1 结 论

2017年独立情报审查是澳大利亚近年来影响最大的情报审查,其以ONI的成立和情报界法律审查为主要建议,带动组织机构、能力资源、情报立法和情报监督等方面的情报改革,给情报界带来一定的整合效果。然而,情报改革也存在部分问题:内政部和ONI在情报整合上存在职能冲突、政府以不恰当理由拒绝议会业务监督。前者造成ONI的整合效果不佳,IGIS监督失灵现象则反映了议会参与的必要性。就问题的原因进行分析:情报整合方面,内政部与ONI间情报整合职能冲突的原因在于,澳大利亚情报政策的不恰当、不充分转移;情报监督方面,政府拒绝议会参与业务监督主要是出于政治控制和安全保密的考量。

4.2 启 示

通过前述讨论,研究获得了对澳大利亚情报工作的模糊认识,即对内相对集权且对外严重依赖盟友的形象。其一,在国家内部,澳大利亚呈现单一向上负责制的情报工作格局。在澳大利亚,情报机构归于政府管理,情报监督机构实质上也由政府控制,可以说,澳大利亚的所有情报机构只向政府部门负责,安全情报工作以单一向上负责制为主要特点。其二,在国家外部,严重依赖五眼联盟国家的情报政策与制度框架。过去澳大利亚是英国的殖民国,而如今,澳大利亚早已具有独立的国家地位、独特的历史传统和国情民意,学术研究也倾向于将其作为与英美亲近的独立国家。但是研究中发现,澳大利亚在情报领域并不完全是如此形象。澳大利亚在情报体制设计这一核心领域,高度转移英美情报制度设计,同时可以允许外国前情报高官参与情报审查,可见,五眼联盟国家在情报工作方面的协同性、一致性,或许远比现有研究中展示的更加深刻。其三,结合上述两方面,可以模糊看到澳大利亚情报工作形象,即情报领域在国内相对集权又严重依赖国际盟友。这一观察符合五眼联盟研究中澳大利亚依赖英美的观察[26-27],也证实了我国情报学者提出的情报体制论断——集权情报体制不必然与集权国家体制相一致[28]。

上述认识不仅可以为澳大利亚情报相关研究提供一定参考,也可以从情报工作角度,对澳大利亚的负面安全感知[29]和情报权力“失控”倾向[3]进行解释,即澳大利亚国际层面以安全思维主导决策,而国内以情报工作作为安全决策参考,内部情报工作政治化和外部安全感知负面化相互加速推进,引发前述现象。具体来说,其一,澳大利亚对外安全活动和内部情报工作互相影响、彼此联系。内部的情报工作政策框架移植于英美,而国际安全层面的安全逻辑也影响着国内情报周期的全过程。其二,内部情报工作政治化和外部安全感知负面化形成双向循环,导致情报加速政治化和安全感知加速负面化现象。具体过程是,一方面,国际层面的安全决策会因情报工作的“迎合”而强化风险感知,另一方面,内部情报工作可能会因“迎合”受到激励而强化情报政治化倾向。总之,国内情报政治化和国外负面安全感知不仅是互相影响,而且二者还形成了双螺旋结构相互强化,从而造成国内情报工作加速政治化、国外安全感知加速负面化的局面,也就集中表现为情报权力的“失控”和安全感知负面化的趋势和现象。