诉源治理机制研究

方 皓

(中共池州市委党校(池州行政学院),池州 247000)

纠纷的发生和解决构成人类社会发展的一对永恒性的矛盾,人类社会也正是在解决这对矛盾的过程中发展前进的。党的十八届四中全会提出,“坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理,提高社会治理法治化水平。”[1]诉源治理这一化解基层矛盾的概念便更加引人注目。2021年中央深改委第十八次会议审议通过《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》强调,法治建设既要抓末端、治已病,更要抓前端、治未病,要坚持和发展新时代的“枫桥经验”(1)枫桥经验:是指20世纪60年代初,浙江省诸暨县(现诸暨市)枫桥镇干部群众创造的“发动和依靠群众,坚持矛盾不上交,就地解决,实现捕人少,治安好”的经验,为此,1963年毛泽东曾亲笔批示“要各地仿效,经过试点,推广去做”。“枫桥经验”由此成为全国政法战线的一面旗帜。之后,“枫桥经验”得到不断发展,形成了具有鲜明时代特色的“党政动手,依靠群众,预防纠纷,化解矛盾,维护稳定,促进发展”的枫桥新经验,成为新时期把党的群众路线坚持好、贯彻好的典范。,切实加强矛盾纠纷“源头预防、前端化解、关口把控”。

当前诉源治理在概念内涵上涵盖过大且于实践缺乏指导性。随着诉源治理这一概念逐渐与平安建设等周边概念和社会治理相关联,诉源治理的实质究竟为何?当前“诉源治理机制”建设主体呈现出法院主导、各纠纷治理主体参与,从矛盾纠纷系统治理层面考量究竟由谁主导更为合适[2]。上层设计的主动融入党委和政府领导的诉源治理机制建设形成了从“法院冲锋在前”到“注重党委政府领导”的转变,辅之以怎样的流程设计方可切实落实?本文在归纳当前诉源治理的实践样态、分析其理论研究误区基础之上,提出诉源治理未来发展方向,探讨如何将这一治理概念从理论研究更好转化为社会治理效能。

一、诉源治理的实践样态

(一)党委主导:以构建党委领导的大治理格局为突破

此类主导思想推进下,形成了以党委主导,着墨构建大治理格局机制建设,探索形成解纷资源由向上集中到有序下沉、解纷主体由各自为政到多方协同、解纷方式从诉讼在先到调解优先、解纷场域从线下扩展到线上的“社会调解优先、法院诉讼断后”的递进式矛盾纠纷治理体系[1,3]。一是从体系建设上破除“纠纷—司法”直通的解决思路,转向打造在省级层面统筹部署、地方各具特色的一站式矛盾纠纷化解中心,同时强化属地管理职责以破解社会治理碎片化所引发的解纷资源分散化难题。二是从跨域协同出发着力推进镇域层面“党建引领、三治融合、法庭指导”体系建设,大力发展“枫桥式”法庭并同步加强普法教育宣传及调解指导,以切实从根源优化基层治理体系。三是从数字赋能角度出发,着力推进省域层面解纷体系建设,研发推广在线矛盾纠纷多元化解平台,优化与现有审判等网上平台的兼容对接以实现平台间的信息互通,协助实现矛盾纠纷“一站式接收、一揽子调处、全链条解决”[4]。基于实践,浙江地区凝练形成了永康“龙山经验”、舟山“普陀模式”等典型模式。

(二)司法主导:以非诉讼纠纷解决机制为突破

此类主导思想推进形成了以司法为主导,着墨非诉讼纠纷解决机制创新突破并探索形成“机制—平台—体系—队伍”的解纷机制[5]。一是从多元纠纷机制化解上着力推进诉源治理,发挥制度规制导引作用,并在非诉讼纠纷解决机制建设上重点投入,辅之以技术手段建立网络平台等方式,帮助当事人简易纠纷“网上”解,做到从源头第一次分流。二是从多元纠纷化解平台建设着力,发挥行业调解作用,针对劳动争议、消费者权益保护等领域纠纷频发特性构建诉调对接平台,健全完善行政、行业、协会诉调对接机制。同时,加强对地市区域内各级法院建立诉调对接工作机制的指导,深化诉讼服务中心建设,搭建诉调对接、特邀调解员工作平台,积极开展诉前调解、立案调解。三是从纠纷化解联动体系上着力推动多主体参与,构建三级法院联动协调机制,强化管控、防治结合。四是从纠纷化解队伍上着力强化履职能力建设,通过对诉前分流、诉中化解、诉外指导等环节的分类指导,积极引导当事人选择非诉讼方式解决纠纷,同时通过委派、委托调解方式实现矛盾纠纷的分流化解。基于实践,重庆地区凝练形成了城镇矛盾纠纷化解中心的“荣昌模式”以及立足中国乡土社会中的人情、乡情和法理的交融现状形成的乡村治理“三联”互动的“酉阳模式”。

(三)分类治理:以矛盾纠纷分类分流为突破

此类主导思想推进形成了以分类治理为工作主线,着墨矛盾纠纷分层分类分类解决机制并探索形成“诉源—讼源—在诉”矛盾三阶段化解机制[6-7]。一是从源头治理格局建设出发着力推动形成党委主抓格局,将“诉源治理”纳入地方经济社会发展规划统一谋划。二是从纠纷化解的层级出发着力积极推进基层治理,加强对城市社区法治的积极引导,充分考虑城乡融合发展的不同特质,开展针对乡土社会特点的普法宣讲教育以提升群众法治素养,以诉源推进善治,有效融合乡村自治、法治与德治的“三治融合”模式。三是从纠纷化解的合力建设出发着力点面结合推进重点领域突破,如针对国际化营商环境建设、重大项目建设等多发领域的纠纷化解分析研判矛盾纠纷的特点协调整合解纷资源,促进多发类案的分级化解、分流递减,产生“漏斗式”的解纷效应[8-9]。四是从纠纷化解的成效出发,着力推动形成衍生案件治理架构体系,通过对非讼程序运用、优化诉讼分层机制及强化诉讼辅助措施等,设立诉调对接中心、优化司法确认程序及构建梯度性案件分流,合理运行,有效化解简单民事案件。基于实践,成都地区凝练形成了诉源治理“成都模式”、天府新区成都片区社会矛盾纠纷化解协调中心和诉源治理中心“双心融合”解纷机制等典型模式。

二、当前诉源治理机制文献研究中的几对关系辨析

(一)社会治理追求“全面开花”

任何一种新的治理手段的提出无非还是基于解决当前社会治理中存在的纠纷,诉源治理也不例外。但反观实践中部分地方为改革而改革,无缘强调“创新”,迎合所谓全面或深入的治理而不尽扩充诉源治理概念内涵。比如,为减轻司法行政负担、提升诉源治理实践效率,而提出将行政治理中的社区网格化管理引入诉源治理之中,并提出了与之相配套的诉源治理的组织基础,与网格化治理协同作用,发挥共治优势。不可否认,网格化治理具有手段贴近基层(源头)、资源共建共享及职能划分清晰的优势,但诉源治理即使采用网格化也应为其设定严格的边界以保持法庭与网格在主从意义上的二元结构;同时,还要留心扩张化的“诉源治理”将赋予法官更多角色,“网格员”即是其一,这将无形地使司法背离初心,偏向行政化。虽然当前针对诉源治理的具体解释层出不穷,但我们应该始终清醒认识诉源治理概念提出初衷,明确诉源治理本质上还是要侧重于社会资源利用,依靠社会资源“平息”矛盾,本质上还是应该归为“治理”,这也意味着诉源治理的目标是解决纠纷,而不仅仅是从属于司法或行政去追求司法或行政的数据考核指标[10]。

(二)纠纷化解交由“法院主导”

诉源治理的提出初衷本是衔接司法治理与社会治理,倾向于矛盾平和解决、强调息讼文化、缓解司法“最后一道防线”压力并以此树立司法真正权威。实践中,各级部门机关在“立足职能发挥作用”的正确导向下均试图在诉源治理建设中占有一席之地,这与当前诉源治理实践所呈现的法院主推这一现象并存,且值得我们投入更多关注,究竟诉源治理这一建设主体的重担落在哪一个或哪些部门肩上更为合适。法院作为矛盾纠纷化解的职责主体在诉源治理中的重要作用自不必多说,但实践中应高度警惕已经出现的司法行政化、职能边界不清等角色异化风险。诚然,不能否认,在当前各地实践中、党委政府的政策文件已然将诉源治理的建设主体从“法院主推”上升到“党委主抓”,各地法院也已然认识到诉源治理并非仅凭一己之力就能完成,无论政策文本对于此间关系的表述如何变化,并未对法院在诉源治理中实际居于主导地位的现状产生根本性影响。在实践中,对诉源治理的社会探索还未有一个明晰路径前,如果贸然定性强调党委主抓,无疑会导致实践探索脱实向虚,各部门机关在“党有号召”“党委主抓”的导向下必然会呈现出“先报名占位”的急于表现的态势,而又限于职能权属、部门利益等的限制,出现“只闻其声不见其人”奇怪现象。就矛盾纠纷治理的流程来讲,法院无论如何是无法回避其在诉源治理中的重要地位的,但倘若我们以此为基点,必然会发现这与法院所代表的司法角色与功能定位无疑存在冲突。

其一,造成“法院上前线”与“司法终局性”调和难题。当下我们推进“以审判为中心”的司法体质改革的重要方面就在于要体现司法的终局性,需要真正树立司法“最后一道防线”的权威,并以此为“司法为民”承诺作保障,而在诉源治理概念提出之时所设想的通过“诉源治理”化解“案多人少”的治理初衷显然与当下法院“上前线”的机制设计相悖。同时,过度强调法院参与诉前纠纷解决无疑增加了办案法官与潜在当事人之间的接触,这对于法院“中间人”角色定位亦有损害。

其二,造成司法依附于行政的尴尬境地。法院司法职能延伸到社会治理领域无疑扩大了业务范围,并倍数级增加工作量。此种境地之下,法院必然会将视野投向体型庞大的行政权,但这于我国根本政治制度设计之初所预想的“权力分工、各司其职”的定位,无疑是一种“挖墙脚式”的矛盾之举,实质上增加了司法依附政治与行政的可能性。

(三)以民为本追求“有求必解”

如果从“司法为民”得出,司法的目标是“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”,这显然是正确的,但应区别于以不逾越职责为前提的“有求必应”“有求必解”。在各地探索诉源治理实践机制中已经出现的实践失范不得不使我们对其机制的具体运行提高警惕,将矛盾纠纷“源头”过度提前,并过早引入司法机关参与“源头”治理,无疑会加重对后续司法审判公平性的质疑。但如果仅从强调“对当事人的诉权保障”这个角度看待诉权,可能会导致对诉权保障的神经过度,保障诉权并不意味着对诉权的行使不能限定条件[11]。在矛盾纠纷“源头”阶段引入行政、司法、行业协会等资源,一定程度上可以视作是各方在正确的引导下发挥“自身优势”,如有益的经验、智力资源等,在源头为化解矛盾提供帮助。这种优势或来自于行政权、司法权,但是,行政机关、司法机关必须要明确自身角色,即在应对哪类问题时是主导者,哪类问题时是辅助者。

三、诉源治理的机制探究:三个关键问题

(一)诉源治理有效限缩:在实践探索与影响控制中的平衡性选择

诉源治理是一个热词,但并不容易说得清。诉源治理及其机制建设也表现出有关国家机关为提高或维持自身在国家治理体系中的政治地位,或顺应形势,主动选择或知难而避的良苦用心。社会经济的快速发展必然带来矛盾频发,但由于行政机关和社会组织无力应对转型时期集中爆发的矛盾纠纷,身处焦点的司法机关必须扛起纠纷治理的主体责任,但单纯强调某一机关的主体意愿、部门职责、专业特点,并以此作为扩张或发展诉源治理的做法并不十分契合我国社会治理的现实情境,可限缩诉源治理概念,开展试点实践探索,以期对当前已经运行社会治理机制产生影响。

(二)合作治理:应对实践与理论拉锯中的折中方案

本质上,诉源治理是推进社会主义现代化国家进程中,针对纠纷化解与体系完善的重要通道。相较于诉讼、仲裁等传统纠纷解决办法,诉源治理直指矛盾产生根源努力将矛盾消解于未然、将风险化解与无形。推行诉源治理,既需要调整治理形式与方法,也需要精准定向视野,科学谨慎地探索诉源治理的内容、方式、参与主体,力求兼顾政府、市场、社会三者之间利益,协调其内在联系。就现代管理理论而言,其三者任意一方的单一治理均无法囊括所有公共事务,诉源治理目标的实现需要政府、市场、社会三者协同发展。同时,当下的行政管理体制的总体背景,是我们从治理结构上来看待这三者之间合作模式的基础,即需要通过扩充治理议程以寻求对单一性管理体制的治理转变。在诉源治理的过程中,任一单一主体只是作为行动者之一,而矛盾纠纷的发生却有各个主体的贡献因素,没有任一单一因素的矛盾,也没有任一单一主体拥有绝对权威和权力来支配其他主体在矛盾纠纷解决中的行动[12]。概而言之,合作治理之优势,一则可回避实践中对司法中立角色定位的质疑;二则可回避实践中业已产生的对架空立案登记、诉权保障的质疑;三则可回避实践中机械评估所催生出的纠纷非实质化解等。合作治理既影响诉源治理目标和价值标准的设定,也为诉源治理提供了运作机制和实现方式。

(三)纠纷分层化解:基于实践探索的诉源治理良策

在司法资源有限增长而诉讼纠纷数量急剧增长的现实境况下,确有必要转换我们长久以来的解纷惯性思维,单纯依托诉讼化解纠纷显然难以适应当前民众对纠纷化解的需求,逐步完善非诉讼解纷机制建设,并做好诉讼非诉讼纠纷衔接机制建设未尝不是一个可选项[13]。

首先,要建立起以地方党委为主导的解纷主体,从解纷主体行政级别及管辖范围层面明确治理的关键内容。其次,要理清司法解纷机构及纠纷治理有责主体之间的协作关系,以实现诉讼—调解—仲裁高效衔接。再次,要以县域为单位建立社会治理(矛盾调处)中心,探索在县级层面完成矛盾纠纷分层过滤并分发相应职能部门解决的机制,充分发挥基层社会治理主体与社会主体间“关系靠得近”“问题找得准”“解决可以快”的先天优势。再其次,要利用好司法局、信访、市场监管、市情研究中心等职能部门的会商监督研究功用,支持各类纠纷专业调解机构采取多种方式、依照社会惯例、村规民约等从源头上减少争端,加强与周边地域交流合作,探索互惠基础上的纠纷化解。同时,加强科学性、专业性和实用性的相关案例研究,为纠纷解决提供实践参考,也为矛调中心的智能化建设提供可靠、可用的数据参考。最后,则是从宏观上加强立法建设,以回应解决当前调解前置制度侵蚀诉权的质疑、制定专门性调解组织法、建立市场化多元解纷机制。

四、结束语

诉源治理在各地实践中的探索已经呈现出“地域化”“差异化”特色,并有一些成功经验。尽管这一领域的种种尝试仍然处于探索初期,但其发展无疑会对社会治理尤其是当前正在推行的市域社会治理产生重要影响。社会发展所必然引至矛盾的“亮化”与“锐化”,均需要我们有所考量,如诉源治理与现有的诉讼非诉讼程序的对接、与现有城市社区网格化管理的合理分流,以及在未来引入更多细分领域之后所延伸出的新领域等。诉源治理及其机制的构建还亟待大量研究。譬如,治理形式是否能与现有职能分工有效结合,避免多头重复治理的无端内耗;治理内容能否创新,以缓和相关利益主体对当前治理手段的条件反射性抵触;能否更精准定位治理主体,以避免相关部门“勇于发声”而“忙于隐身”的治理困境。